智慧警税协作打击涉税犯罪机制研究

时艳蕾

（河南警察学院 侦查系，河南 郑州 450000）

2021 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出要深化拓展税收共治格局，加强税收司法保障。要求公安部门强化涉税犯罪案件查办工作力量，做实健全公安派驻税务联络机制。[1]如何落实中央文件精神，推进警税协作打击涉税犯罪执法，成为各地公安机关亟需解决的重要问题。

一、河南省警税协作机制概况

为了应对涉税违法犯罪智能化、职业化、专业化[2]发展趋势，河南省发挥税务机关税收业务和公安机关侦查业务双重优势，精细执法、精诚共治，警税协作有效打击涉税犯罪。2021 年 4月，积极贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》，健全公安派驻税务联络机制，率先成立省级警税协作指挥研判中心，形成了一套行之有效、便于推广的工作机制。

（一）建立警税协作组织结构

河南警税形成了“一个办公室+两部门+两级”的网格化警税协作组织机构，实现警税协作实体化、实战化运作。依托税务稽查部门和公安经侦部门成立省市两级警税协作办公室，由公安机关和税务机关分管领导组成领导小组，统一领导，办公室采取联络员制度。具体来说，省级警税协作办公室主任由省公安厅经侦总队、省国税局稽查局领导担任，双方各指派一名联络员，建立密切联系和沟通协调机制。各地市公安、国税部门，根据实际情况，比照成立警税协作工作领导小组和警税协作办公室，采取联络员制度或者合署办公的形式，负责组织开展本地的警税协作工作。

2021 年4 月，省公安厅、省国税局共同成立河南省警税合成研判指挥中心，下设研判、举报、案管、指挥平台等作战单元，入驻专职民警和税务稽查专业力量合署办公，切实发挥集中研判、线索移交、指挥打击、督导协调等职能作用，实现省级层面警税联合打击涉税犯罪信息化、实体化、常态化、制度化运行。

（二）管理协作办案流程程序

1.管理警税协作办案流程

省警税合成研判指挥中心设计制作四套工作流程表，即涉税数据调取审批表、案件研判登记台账表、案件研判参会人员登记表、工作日志表，突出过程管理，强化全程纪实。

2.明确协作办案提请程序

（1）税务机关提请公安机关提前介入（或协同）办案程序。税务机关提请公安机关提前介入的条件：税务机关在查处涉税违法犯罪案件中，认为有必要提请公安机关提前介入（或协同）查办。申请提前介入的程序：税务机关制作《河南省警税协作办案提请表》，提交警税协作办公室，税协作办公室及时将申请表提交主管公安机关。公安机关 3 个工作日内对税务机关申请审查，做出是否提前介入（或协同）开展案件的调查工作的决定。特别程序：若案情紧急且重大，警税协作办公室可先行开展协作办案工作，同时履行相关审批程序。

（2）公安机关提请税务机关协同办案工作程序。申请条件：公安机关在查处涉税违法犯罪案件中或者涉税犯罪线索受理后，认为有必要提请税务机关协作查办的。申请程序：公安机关制作《河南省警税协作办案提请表》，提交警税协作办公室，警税协作办公室及时将申请表提交主管公安机关。公安机关3 个工作日内对税务机关申请审查，做出是否协作开展案件的调查工作的决定。

（三）多样化警税协作方式

1.警税数据线索共享。警税两个平台数据融通，线索互换。省级研判中心下配备取证航母、资金、票证分析等专业工具，架设公安、税务专网，集成公安经侦应用云、涉税犯罪类罪模型及税务核心征管、电子底账等系统数据资源，整合税务部门和公安各警种数据，集合公安部门经侦应用云等平台及各类内部资源，实现公安、税务两个部门各个系统数据的共享互通。税务机关通过“金三”税控系统、“资金查控平台”等税务平台以及上级税务机关下达的违法犯罪风险线索，会及时向公安机关税务风险线索推送。公安机关获取的云端下发线索也会及时向税务机关线索推送，实现两个部门、两个平台的线索互换。

2.警税办案“三个联合”。一是联合专案会商。充分发挥省级研判中心的司令部职能作用，统筹指挥各地专案侦办进度。分类汇总、重点遴选各地在查在侦案件，组织双方业务骨干，联合听取专案进展情况汇报，指明办案思路、查办方向，实现统一化、一体化指挥；针对具备条件的专案，指导相关地市跨部门、跨区域开展扩线经营、延伸查处，实现链条式、穿透式打击。二是联合研判。研判中心人员针对四部委下发等专案线索展开数据调取、票证分析、串并碰撞等研判；定期对重点领域、高发行业开展宏观战略研判，归纳行业、区域问题，切实提高预警、防范、阻断涉税犯罪风险能力。三是联合实地督导。明确案件督导三级分工，即“厅级领导带队指挥，处级干部联合督导，科级骨干实时跟踪”。警税双方深入进行现场督导：逐案听取查办进展，提出具体指导意见；积极协调涉案地警税联动，增强打击合力；对专案进展缓慢的地市下发督办单，督促加快查办进度；对跨区域犯罪团伙，协调主办地和协办地统一行动，尽快落地打击；对地市警税协作工作加强整体指导，注重提炼先进经验，汇总整理存在的问题，提出有针对性的对策建议。

3.涉税案件双向移交。在传统涉税案件行刑“单向”移送基础上，实行行刑、刑行案件“双向”移送。一方面，根据2020 年国务院令第730号修改的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条①规定，税务部门进行税务检查，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌犯罪需要追究刑事责任的，积极将案件移送公安机关。另一方面，公安机关在扫黑除恶、涉税犯罪案件、其他经济案件办理中，认为涉及的税务违法不需要追究刑事责任或者免于刑事处罚，但应当给予行政处罚的，应积极将涉税违法案件移送税务部门，在行刑衔接中加强证据规范，实现警税证据互用。

（四）办案经费提供

根据2009 年财政部、税务总局《税务稽查办案专项经费管理暂行办法》第六条②和2016 年河南省公安厅、国税局《河南省警税务协作办案工作办法（试行）》第十一条③，警税联合督办案件、税务机关移送公安机关案件、两部门确定的重大案件，由税务机关提供专案经费保障。实践中，警税协作基本由税务部门提供经费保障。

二、警税协作打击涉税犯罪的困境

2018 年以来，依托相对完善的警税协作机制，河南省警税联合累计立案3123 起，破案1810起，抓获犯罪嫌疑人2200 余人，涉案总金额3000余亿元，挽回国家损失200 余亿元，在联合侦办重大涉税案件上取得辉煌战果。但是不可否认，河南省警税协作深度融合也面临一些困境。

（一）协作组织机构建设薄弱

1.警税协作办公室没有独立编制。目前两级警税协作办公室都不具有编制，缺乏独立的执法、司法权，缺乏独立财政经费支持。入职民警、税务稽查人员、联络员分别归属两部门，以两部门名义办公，难以统一管理。没有人员编制，人员多从省厅经侦总队、省税务稽查局及地市借调，业务素质参差不齐，人员紧缺，流动性大，不利于组织协调工作开展。

2.地市警税协作组织机构建设良莠不齐。目前全省18 个地市，已经有16 个建立警税协作联络机制：其中开封、焦作、鹤壁、濮阳4 个地市成立涉税案件研判中心，实现合署办公，切实发挥研判、指挥、协调职能；其他12 个地市成立警税协作办公室，基本落实联络员制度，由经侦部门派驻1 名联络员在税务稽查部门专职办公，负责协作协调全面事务。还有2 个地市，没有建立联络机制，由于人员紧缺，由经侦民警兼负责线索移交、接收等部分工作，没有专职联络员，更不具备研判、指挥、协调条件。

（二）协作办案程序缺乏统一细化标准

1.警税协作办案启动条件不清。目前警税协作的启动是基于申请方申请与被申请方审查，申请方认为有必要提请协作即可申请，而最终是否协作由被申请方决定。申请方申请的“必要”条件和被申请方“审核”的标准都不明确，协作办案的启动具有较强主观性和不确定性。协作与否往往依靠双方主观意愿、协商一致，而非打击涉税违法犯罪的客观必要。在实践中，会出现必要协作而达不成协作意愿，贻误战机的情形；也会出现税务检查中公安机关提前介入不当侵害纳税人合法权益的情形。

2.公安机关提前介入缺乏规范。公安机关提前介入是弥补税务检查权范围狭窄、办案能力受限的有效途径，[3]对于案件证据搜集与保护也很有意义。目前《中华人民共和国税收征管法》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》均没有明确规定公安机关提前介入。公安机关提前介入涉税违法犯罪案件调查缺乏法律依据和规范，实践中对提前介入的启动条件、介入时间、介入程度、介入范围难以把握。公安机关把握偏差、提前介入不当将会直接损害涉案人员合法权。标准不清情况下，无论提前介入或者不介入都会给公安机关带来合法性风险，这将阻碍警税协作积极性和效能性。

3.稽查内部协同与警税外部协作不顺畅。税务稽查体制改革下，撤销县、区稽查局，设立跨区域稽查局负责县、区税务稽查。市稽查局和跨区域稽查局在业务方面存在指导关系，但是从行政编制方面则属于平级部门。警税协作主体平等来讲，区经侦不能直接请求相关跨区域稽查局协作，只能提请市经侦平行请求市稽查局协作，市稽查局决定后再转交跨区域稽查局协作办案。鉴于市稽查局与跨区域稽查局平级关系，对于跨区域稽查局，市稽查局警税协作决定效力和案件转交效力较差，会严重影响执行协作的区经侦和跨区域稽查局双方聚合力形成。跨区域稽查局不能直接向区经侦移送案件，繁琐的移送过程，将严重影响案件办理效率，甚至造成错过案件打击时机。另外跨区域稽查局是警税协作办案的主力军，但依照目前警税协作的省市两级经侦和税务的组织机构人员情况，跨区域稽查局不在此列。警税协作办公室对跨区域稽查局、市稽查局对跨区域稽查局的组织协调力严重不足，影响了警税协作机制的运行和协作打击违法犯罪的成效。

（三）警税协作专业化、信息化有待提升

1.地市警税协作专业化程度有待提高。警税协作另一主力军是经侦、税侦队伍，目前河南18 个地市市级经侦专业化队伍基本建立，但是税侦专业化队伍还很不完善。部分地市没有专业税侦队伍，有些区、县甚至没有独立办理过涉税案件，不具备独立税侦能力。

2.警税协作信息化有待提升。目前河南省只有6 个地市建立了协作研判指挥中心，具备综合信息数据研判能力，但是数据深度挖掘、人工智能建模等仍需要第三方专业服务支持。大部分地市独立数据信息研判能力十分有限，遇到重大疑难案件需要提请省中心综合研判支持，一般案件多与第三方信息服务机构合作研判，信息化和信息研判能力不足已经成为涉税案件办理的一大障碍。另外，目前的警税信息联合平台，在信息交换、数据共享方面还存在税务、警务信息壁垒，不能实现动态的预警监测。

（四）警税协作配套机制不足

1.警税协作专业、专职人员缺乏。警力紧张是经侦的老大难问题。警税协作打击涉税违法犯罪专业、专职人员更是缺乏。以办理涉税案件较多的河南省某地市为例，市局经侦支队税大队有民警18 人。2020 年全市涉税案件立案19 起，破案15 起，涉案金额3140 万元，抓获犯罪嫌疑人29 人，刑拘8 人，逮捕2 人，起诉17 人，取保候审19 人，监视居住5 人。接受云端下发线索案件25 件，成功打击9 条。案件多，涉案资金链复杂，涉案人员众多，案件侦查工作量巨大，更凸显了办案人员不足的情况。

2.警税协作缺乏激励、动力不足。目前，无论公安机关还是税务机关都没有为警税协作制定专项的考核评价。我国税务机关与公安机关协作机制仍处于情感型、功利型或道德型协作。[4]在现存评价机制引导下，警力不足时税侦多以办理云端下发案件为重，然后才能协助税务稽查、接受移送案件。而对于税务稽查来说，案件移送后不再具有继续调查的职责，警税协作更是缺乏动力。缺乏评价激励，实践中协作多靠“人和”，即基于当地警税双方长期以来建立起来的良好融洽的关系，相互给予帮助支持。显然这样依靠“人和”的警税协作是不稳定的、动力不足的。

3.警税协作办案经费不足。按照财政部现行的经费相关规定，协作办理涉税违法犯罪案件的经费主要由税务机关专项支出。税侦费用从经侦经费支出，本来就十分紧张。税侦中往往需要第三方数据信息研判支持、专业技术鉴定，信息研判费用和鉴定费用都十分高昂，经费更难保障。

三、加强顶层设计，构建智慧警税协作机制

面对警税协作诸困境，亟需以落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》为契机，加快警税协作机制顶层设计，夯实警税协作组织基础、统一细化程序标准、提升协作专业化信息化建设、健全配套机制支撑，构建以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧警税协作机制。

（一）加强智慧警税协作组织机构建设

以建设省市两级警税指挥研判中心为抓手，加强智慧警税协作组织机构建设。

1.加强地市智慧警税协作组织机构建设。进一步完善市级警税协作办公室建设，保障办公场所软硬件建设，提升研判、指挥、协调能力。切实落实“专职”联络员制度，明确联络员职责规范。逐步建成市级警税指挥研判中心，实现警税合署办公，提升数据信息综合研判能力，创建智慧型警税协作组织机构。

2.落实两级警税协作办公室编制。积极落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》，做实健全公安派驻税务联络机制，落实省市两级警税协作办公室编制问题，明确其在警税协作中组织协调、集中研判、线索移交、指挥打击、督导协调等职能，继而解决人员、经费问题。

（二）统一细化警税协作标准，提升案件智慧管理

1.明确警税协作办案启动条件。在现有“14类”涉税违法犯罪案件基础上，进一步明确协作办案案件范围；符合协作办理案件范围后，还必须符合申请协作“必要性”条件：申请公安机关提前介入可考虑税务机关检察权不足、办案能力限制、证据收集保护需要等案件办理客观需要；申请税务机关协作办案可考虑公安机关侦查权不足、税务专业能力限制、证据认定收集等案件办理客观需要。符合协作申请“必要性”条件的，被申请方原则上应该接受协作申请，积极协作申请方办案。

2.规范公安机关提前介入。首先，严格遵守公安机关提前介入的启动条件规定，不符合启动条件的申请，公安机关不得提前介入。反之，符合启动条件的申请，公安机关必须提前介入不得推诿。其次，通过顶层设计统一公安机关提前介入的时间、介入程度、范围。

3.顺畅稽查内部协同与警税外部协作。首先，提升警税协作办公室对于跨区域稽查局的组织协调能力。将跨区域稽查局领导纳入警税协作办公室领导小组，办公室设置跨区域稽查局联络员。其次，加强市局稽查局同跨区域稽查局在警税协作工作上的沟通协作，理清市局稽查局与跨区域稽查局在协作工作中职责范围。最后，明确警税协作办案市局扎口管理：市局以下协作统一提请市局申请、批准，由市局下达具体执行协作警税双方。

4.提升办案程序管理的智慧程度。充分运用现有智慧协作平台，比如国家税务总局“警税协作指挥平台”，实现案件移送管理的智慧化。另外，将统一细化的各项协作标准嵌入线索共享、移送管理、案件办理管理系统，通过技术手段实现符合标准必须移送，不符合标准无法移送，预警线索自发共享、案件办理规范推进的协作办案程序智慧管理。

（三）提升警税协作专业化、信息化程度

1.提升警税协作专业化程度。以实战练兵、以案带练、业务培训等多途径提升现有人员专业素养；积极吸纳税务、技术、税侦等专业人才投入警税协作队伍，补充现有专业人员不足；依托警校、高等院校，对标实战培养税侦专业人才，储备警税协作专业新生力量。

2.提升警税协作信息化程度。积极促进市级警税协作研判指挥中心建设，依托智慧协作软硬件条件完善，提升信息数据研判能力。依托专业技术人才引进，提升数据深度挖掘、人工智能建模等智慧侦查能力。

继续完善现有警税信息合成平台，形成集预警、研判、打击为一体的全链条合成作战平台，提升案件打击“三联合”的智慧程度。在弥补“现有刑事司法规范对大数据侦查缺乏规制”[5]的前提下，进一步打通税务、警务网络物理隔绝、业务系统逻辑隔绝等信息壁垒和传输通道，实现动态联合监测、联合研判。另外，进一步充分依托智慧城市建设的大平台，搭建多部门共建共治的治理格局。[6]

（四）完善警税协作配套机制

1.建立实战练兵机制，以练提质，弥补人力不足。拟定实战练兵、培训交流机制，建立全省涉税案件查办人才库，大案要案可抽调人才库专家开展交叉检查，实行实战练兵；对各地在查（侦）疑难案件定期开展“专家会诊”，由专家骨干“把脉问诊”，实现以案代训；省级定期举报大案查处培训交流会，邀请各地警税办案一线人员就案件查办方法、办案技巧等展开交流，实现经验共享。

2.健全考核激励机制，提升协作动力。从服务涉税违法犯罪打击，维护国家税收经济安全，维护法治市场经济，护航高质量发展高度，提升占位、转变观念，提高协作意识，增强协作主动性。公安机关、税务机关设置警税协作专项考核，明确职责标准，加强奖惩机制。研究讨论两部门联合考核、共同激励的方法措施，年度采取论剑比武、税海竞帆等方式，为各地业务比拼、同台竞技搭建展示平台，进一步激发各地税警争先创优、永争一流的意识；研究双方联合表扬激励机制，进一步激发办案人员查办大案、勇挑重担的动力。[7]

3.取得省市两级税协作办公室编制，争取省、市政府大力支持，获得财政资金支持和政府专项资金支持，保障警税协作办公、办案经费。

通过建设智慧协调组织、智慧案件管理、智慧协作办案为一体的智慧警税协作机制，增强警税协作规范性、联动性和实效性，继续深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，为持续深化拓展税收共治格局、探索警税协作新模式贡献力量。

注 释：

①《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条：行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。

②《税务稽查办案专项经费管理暂行办法》第六条：税务稽查办案专项经费的支出范围包括：（一）差旅费（二）邮电费（三）会议费（四）设备购置费（五）租赁费（六）培训费（七）检举奖励费（八）协查办案费（九）误餐费

③《河南省警税务协作办案工作办法（试行）》第十一条：对于下列涉税违法犯罪案件协作办案提供专案经费保障：（1）国务院批示交办的公安部和国家税务总局联合督办的涉税违法犯罪案件（2）省公安厅、省国税局联合督办的涉水违法犯罪案件（3）税务机关直接移交给公安机关的涉税犯罪案件（4）公安机关和税务机关协商确定的其他重特大涉税违法犯罪案件。