预防性环境行政公益诉讼构建的理论探析与制度设计

曲晓婷，王世进

（江西理工大学环境资源法研究中心,江西 赣州 341000）

2015年，环境行政公益诉讼制度进入试点阶段，2017年，该制度被正式写入新出台的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。随着司法实践的深入推进，环境行政公益诉讼发挥着规范和约束环境行政权力、救济生态利益的积极作用。诚然，任何一项制度的形成与完善并非一蹴而就，而应融入实践，在实践的考验中调整和更新。随着实践的深入，环境行政公益诉讼制度事后救济性的弊端也逐渐暴露。在理论界，对环境行政公益诉讼制度的研究成果洋洋大观，但很少有学者关注普通环境行政公益诉讼制度之弊端，尤其很少关注环境行政公益诉讼对环境损害尚未发生但可能发生生态环境损害时的救济问题。就目前来讲，检察机关的一贯做法，是以已产生的损害结果作为起诉前提，但试想，倘若此时污染已经十分严重，即使进行生态修复，生态平衡也难以在短时间内恢复至原本的状态，此外，在修复的过程中，还可能产生因人为处理或控制不妥当而继发的二次污染。因此，起诉的重点应放在尚未发生的环境损害上面，尝试构建预防性环境行政公益诉讼制度。针对此问题，以吴凯杰为代表的学者对预防性环境公益诉讼进行了一系列的研究与论证，取得了一些有益的成果。而对预防性环境行政公益诉讼研究的学者寥寥无几，虽有几篇倡议性的文章，但未见系统论证。下文以环境行政公益诉讼事后救济性的弊端为切入点，从实践和理论两个视角对环境行政公益诉讼构建的必要性进行剖析，探究预防性环境行政公益诉讼得以存在的理论土壤、制度优势，并提出一系列配套制度设计，以辅助制度的运行，从而与现行环境行政公益诉讼制度补充衔接，实现生态环境保护的全面覆盖。

一、构建预防性环境行政公益诉讼的必要性阐释

（一）实践视角

据统计，在2019年，全国检察机关办理环境行政公益诉讼共计50 263件①2019年检察机关办理行政公益诉讼生态环境领域案件50 263件，http://news.china.com.cn/txt/2020-03/05/content_75776899.htm。最后访问时间：2021年7月9日。。这些案件均是根据国家法律规定在生态环境和资源已经遭到破坏的基础上由检察机关提起的，目前尚无一例案件是在生态环境损害结果发生之前就提起的。接下来，从司法实例中选取以下四个方面具体阐述构建预防性环境行政公益的必要性。①在保护的客体上，环境行政公益诉讼所保护的客体是生态环境利益，其关系到每个人的生存和发展，必须对其进行全面有效的保护。生态环境一旦损害，将会带来十分严重的后果，且事后救济需要很大的成本甚至无法修复。因此，应重视并加强对环境公益的预防性救济。②在诉前程序上，检察机关严格遵守诉前程序的规定，先向行政机关提出检察建议。但即便是诉前阶段，现行制度也要求环境公益已经受到侵害才可以提出检察建议，且诉前程序不具备强制约束力，这就导致行政机关可能拖延履行甚至熟视无睹，使环境公益在环境行政公益诉讼结束之前一直处于被侵害的状态。因此，无论是诉前程序还是之后的进入诉讼程序都并不足以对当前环境公共利益进行充分保护，这就亟须构建预防性环境行政公益诉讼。③在向法院起诉所提交的材料用时上，检察机关均提交了环境公益受到实际损害的事实证据材料，但从检察机关介入到调查取证再到起诉，需要经过一段时间，此时的生态环境公益仍得不到充分维护。④在判决结果上，大多数情况下，检察机关的诉请均可为法院所支持，但是损害结果已经发生了，判决结果亦不会改变环境公共利益已经受损的现状。

综上所述，环境行政公益诉讼制度以出现环境损害事实作为诉讼要件，具有明显的事后救济性，因此，为了形成有效且无漏洞的生态环境与资源保护网络，构建预防性环境行政公益诉讼制度是大势所趋。

（二）理论视角

1.从法律制度设计中来看

《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）所界定的可以提起诉讼的受案范围中，还不包含环境损害尚未发生的情形，检察院在实践中往往以在履职过程中发现的生态环境损害事实作为向法院起诉的依据。两年试点期告终，环境行政公益诉讼制度被编入《行政诉讼法》，在全国范围如火如荼地开展起来。鉴于环境行政公益诉讼的案情往往复杂多变，涉及不特定多数人的利益，为确保司法实践的顺利开展，中华人民共和国最高人民法院和最高人民检察院出台了《检察公益诉讼的司法解释》。但这依旧未突破环境行政公益诉讼事后救济性的制度设计，并未将“具有损害环境公益的重大风险”的行政违法行为纳入环境行政公益诉讼的受理范围，也并未改变检察院在诉讼时应向受理法院提交生态环境实际受损材料的起诉条件。

总体看来，上述政策文件、法律及司法解释仅是对当前环境行政公益诉讼事后救济的司法规则作出的一系列规定，反映出了检察院在环境行政公益诉讼司法实践中以实际环境损害作为起诉依据的倾向，具有明显的事后救济性特点。而预防性环境行政公益诉讼制度具有普通环境行政公益诉讼所不具备的预防性救济功能，不仅可以从源头上保护生态环境，而且契合新时期党和国家保护生态环境、建设美丽中国的政策要求。

2.从环境行政公益诉讼的概念来看

在理论界，相对权威的概念是当行政机关不依法履职或不作为对环境公益造成侵害或有侵害的可能性时，为维护环境公益，法院允许无直接利害关系人提起环境行政公益诉讼，要求行政机关采取撤销或部分撤销违法行政行为、履行法定职责、查处和制止行政管理相对人的违法行为、责令行政管理相对人恢复原状等措施。从概念上来看，环境行政公益诉讼制度本身就包含了预防性救济环境损害的功能，换言之，在环境损害的事实发生之前，根据已有科技手段和法律规则研判某行政行为或者不作为可能存在使环境公益受到损害的重大风险，就可以提起环境行政公益诉讼。肖建国等指出，维护环境公益是环境公益诉讼的本义，主要表现在采取积极的补救措施弥补环境侵害及预防环境公益继续遭受损害[1]。汪劲亦主张将行为标准纳入环境公益诉讼起诉的参考诉因[2]。可见，学界对环境行政公益诉讼的预防功能是认可的。环境行政公益诉讼制度的设立初衷是为了在环境侵害尚未发生或还未完全造成不可逆的环境损害后果时，为具有提起环境公益诉讼的适格主体，提供法律手段阻断对环境公益造成无法弥补的损失或危害可能性的路径，以达到救济生态损害，实现环境正义的目的。

3.从行政诉讼制度的理论基础上来看

构建预防性环境行政公益诉讼制度，需要剖析现行环境行政公益诉讼所呈现出来的事后救济性特征背后深层次的行政诉讼理论。王春业受行政首次判断权理论和行政行为成熟原则的启发，指出引发环境行政公益诉讼事后救济性弊端的原因是《行政诉讼法》的总体架构设计得不合理[3]，即行诉法中规定的所有诉讼事项范围，均是以已经发生且造成损害后果作为起诉前提的。环境行政公益诉讼需在传统行政诉讼法的体系框架中运行，故而现行环境行政公益诉讼亦因此具备事后救济性不足为奇。行政首次判断权理论，即司法机关在实施本职行为的过程中，须尊重行政机关针对其职权范围内的事项作出优先认定和处理的权力。基于此种国家司法体制的行政诉讼设计，一是为了防止滥诉，二是考虑到司法权的谦抑性。行政成熟理论是指对行政程序进行司法审查的前提是该行政行为必须发展到成熟阶段，即适宜由法院处理的阶段。适宜法院处理的标准是行政机关的行政行为必须造成了实质性的影响，否则达不到司法审查的标准[4]。由此可见，作为行政诉讼理论基础的行政首次判断权理论与行政成熟理论均倾向于事后的救济模式。尽管现有的行政诉讼体系设计已经固定且无法轻易动摇，但就目前预防性行政诉讼的理论研究来讲，严格行政首次判断权和成熟理论与事前救济理论的矛盾正渐渐走向缓和甚至消解。这正是由于行政诉讼制度的包容性消解了预防性环境行政公益诉讼构建的理论障碍，推动预防性环境行政公益诉讼与当前的环境行政公益诉讼协同实现从源头上防控环境风险的需要。

4.从预防性环境民事公益诉讼的比较优势与劣势来看

在环境行政公益诉讼的案例中，将事前预防环境损害纳入判决依据中的案件寥寥无几，但在环境民事公益诉讼领域却率先开了口子，如引起社会强烈反响的“绿孔雀案”①云南绿孔雀案终审：体现“保护优先，预防为主”原则，http://www.legalweekly.cn/hbfz/2021-01/07/content_8400835.html。最后访问时间2021年12月11日。“五小叶槭案”②绿会五小叶槭案入选长江流域生态环境司法保护典型案例，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692724844062002651。最后访问时间2021年12月11日。均为社会组织提起的预防性环境民事公益诉讼案件。与环境行政公益诉讼一样，环境民事公益诉讼亦存在事后救济性的弊端。在以往的学术界，学者们更倾向于关注环境民事公益诉讼的事后救济性，如汪劲认为环境民事公益诉讼事后救济性起因于民事损害赔偿原则的贯彻[5]；竺效亦指出，“救济生态环境损害是环境民事公益诉讼机制设立的初衷，应借助立法或司法解释予以保障该机制顺利运行”[6]。而吴凯杰强调事先预防环境损害的重要性，开门见山指出了导致环境民事公益诉讼事后救济性的原因，即传统环境公益诉讼植根于侵权法的土壤中，在侵权法矫正正义传统下，得须产生显著的侵害后果方可作为侵权行为成立的前提，并主张构建预防性环境公益诉讼制度[7]。预防性环境民事公益诉讼有三个相对优势。一是有相关法律解释，在最高法发布的环境民事公益案件法律适用的司法解释中允许法定的机关和社会组织对具有损害环境公共利益重大风险的行为提起诉讼，并辅之以明确的预防性责任承担方式。而《行政诉讼法》并未将遭受重大环境风险的情形纳入，就目前来讲，预防性环境行政公益诉讼于法无据。二是起诉主体多，预防性环境民事公益诉讼的起诉主体不仅包括检察院，还包括环保领域的社会组织。环保组织以其成员多、线索来源广泛、敏感度高、社会影响范围广等优势逐步成为预防性环境民事公益诉讼的主力军。三是诉讼效率高，预防性环境民事公益诉讼在提起时可越过诉前程序，直接针对具有损害生态环境利益的重大风险的行为向法院提出消除或排除风险的诉讼请求，使诉讼效率大大提升。当然，预防性环境民事公益诉讼在司法实践中也存在一定的劣势。一是取证难度大。由于司法解释的模糊，在取证证明被告的行为与风险之间是否具有关联性时十分困难，而预防性环境行政公益诉讼的起诉主体——检察机关享有司法监管和审查的权力，取证阻力小。二是起诉效果并不理想。预防性环境民事公益诉讼目前只有零星个案，且期间环境利益与经济发展利益的纠缠与权衡使案件进展曲折艰难，往往要经历一审二审才能判下来。而在预防性环境行政公益诉讼中，检察机关可以直接与行政机关建立沟通，监督行政机关自我审查，依法履行其在环境治理方面的职能。因此，从长远角度来看，预防性环境行政公益诉讼的预防功能效果更好。

二、预防性环境行政公益诉讼的理论基础与制度功能

（一）预防性环境行政公益诉讼的理论基础

在环境损害尚未发生之前，采取预先防范性措施杜绝损害的发生，是预防性环境行政公益诉讼制度的核心目的。毋庸置疑，应将环境风险预防的理念作为其理论基础。“风险社会”的学说最早由贝克提出，其精义在于现代的人类社会充斥着组织化不负责任的态度，风险的制造者以整个社会的风险为代价来保护自己的利益[8]。风险是一种潜在的危险，我们不能寄希望于消灭它，而应该考虑如何预防和遏制风险。环境风险是风险社会中最典型的风险之一，具有不确定性和广泛的影响性。在环境风险社会下，为了使环境利益得到切实有效的保护，应未雨绸缪，采取措施预防环境损害的发生，尤其是针对一些不可逆的环境损害。在环境治理领域适用环境风险管理思维，构建预防性环境行政公益诉讼，有助于突破环境行政公益诉讼日益僵化的事后救济理念。

将预防性环境行政公益诉讼与普通环境行政公益诉讼进行对比，二者最显著的区分点在于起诉的时机不同。环境行政公益诉讼起诉时机是环境侵害已产生，而预防性环境行政公益诉讼放宽起诉时机，即环境损害发生之前。前者以损害发生后的事后保护为主，后者以损害发生前的事先预防为主，显然，后者更能防患于未然。

结合环境行政公益诉讼的定义，可知预防性环境行政公益诉讼是指为了预防尚未发生的环境损害，针对行政机关违法行为或不作为，检察机关在履行诉前程序后，若行政机关仍不及时修正违法行为，可在实地考察、咨询环保专家意见等综合研判确认该行为具有产生环境侵害风险的高度盖然性后，向法院提起诉讼。

（二）预防性环境行政公益诉讼的制度功能

第一，符合环境治理中“注重预防”理念。“预防为主”的条款被写入《环境保护法》第五条之中，是环保法的基本理念，贯通于整部环保法[9]。最高法也将“坚持注重预防”作为环境资源审判工作的基本原则。环境行政公益诉讼制度是《环境保护法》中规定的一项重要制度，亦应遵照预防原则的要求，预防性环境行政公益诉讼制度事先预防性的特征与环境治理中“注重预防”的理念相契合，不仅要救济已造成的环境损害，还应当预防生态损害的发生。

第二，保护公民的环境权。大部分学者认可环境权是社会公众必不可少的一项基本权利，环境权关乎每一个公民的生存和发展利益。尽管其并未入宪，但已成学界通识。近年来爆发了不少环境群体性事件，比较典型的是质疑PX（二甲苯）化工建设项目事件[10]。鉴于群众对PX化工项目的安全、环保等问题存有疑虑，对此项目对人体健康的潜在环境影响表示担忧，全国各地抗议PX项目的集会陆续开展，媒体和社会各界对此给予了高度关注。抵制PX项目事件的频发暴露了公民环境利益与社会经济发展之间的矛盾，公众对于PX项目的抗议彰显了公众捍卫自身环境权的理念[11]。当公众在发现自身所处生存环境受到威胁时，哪怕没有产生实际的损害，亦可以举报行政机关的违法行为或不作为。预防性环境行政公益诉讼为社会公众救济自身环境权益、对抗行政机关在环保领域的违法行为提供了一条救济之路。

第三，减轻环境治理成本。环境的治理成本主要由两部分构成，一部分是事后救济的成本，一旦造成环境污染或生态破坏，斥巨资进行事后弥补，往往耗费巨大的人力、物力、财力。这是因为生态损害发生后波及范围广，救济难度高，用于救济的金钱成本和时间成本经常会超出预期。另一部分是事前预防的成本，这一部分我国目前采取的措施主要是政府对于项目的审核和监督以及企业采取的一些技术措施。事前预防具有成本小、效果明显的特征，倘若能在环境污染或生态破坏造成前便采取预防性的诉讼措施，采取监督和制止具有损害环境公益的行政行为，将环境损害消灭于萌芽状态，不仅能够预防生态环境破坏，而且可以避免高额的经济损失[12]。

第四，实现生态系统的良性循环。生态系统是一个紧密相连的整体，这就决定了生态环境一旦受损便不可逆、波及范围广。举个例子，倘若一座水库被排放的化学污染物污染，那么水库里饲养的鱼虾、水库边上的草木也会受到污染，人吃了水库里的鱼也会出现中毒的现象。即使从表面上看，部分生态环境的破坏随着时间的流逝可能会有一些恢复，但这种恢复却无法使生态环境回到被侵害之前的状态。而当前以事后救济为本位的传统环境行政公益制度存在舍本逐末之嫌，甚至助推了环境污染和生态破坏的渗透和扩散。因此，这就要求应从源头上遏制生态环境损害。在生态环境损害尚未发生时，采取预防性环境行政公益诉讼的方式督促行政机关依法践行环境保护义务，实现生态系统的良性循环。

三、构建预防性行政公益诉讼制度的制度设计

为了全面预防和救济潜在的生态环境损害，在将来重新修订《行政诉讼法》时应考虑将提起预防性环境行政公益诉讼的条款编入，并配套相关的司法解释，使之更加完善。下文就预防性环境行政公益诉讼的起诉主体、起诉时机、受案范围、诉前程序、举证裁判及执行等方面进行制度设计。

（一）明确预防性环境行政公益诉讼的原告主体

根据《环境保护法》第五十八条和《行政诉讼法》第二十五条的规定，民间环保组织和检察机关均可针对环境行政主管部门的失位、错位提起环境行政公益诉讼。理由如下，一是鉴于行政机关的有限理性和企业的经济人特征，地方政府和企业可能做出不利于维护生态环境利益的行为，而民间环保组织的目标更加纯粹，不受地方政府和企业利益的干扰，在价值判断上能够以维护环境利益至上，具有利益上的独立性。二是民间社会组织群众基础好，在开展各项活动的时候容易得到民众在资金和技术上的支持和帮助，社会影响深远。三是民间环保组织具有国家认可的合法地位，具有合法开展环境公益诉讼活动资格，目前登记注册的环保组织呈上升趋势，未来民间环保组织将在环境公益诉讼领域起到更大作用。尽管环保组织具有上述优势，但劣势也十分明显，一是数量少，符合法律规定条件，能提起环境公益诉讼的民间环保组织在国内寥寥无几，能够提起的诉讼案件屈指可数，难以肩负起全面维护生态环境的重任。二是自身力量薄弱，往往不能对公权力机关形成有效的制衡，对生态环境的保护职责往往停留在检举揭发层面，难以在实质上推进。三是缺乏强有力的人力和物力支撑，在人力方面，民间社会组织内部管理宽松，人员分工模糊，专业水平参差不齐；在物力方面，社会组织的运转资金多来源于社会捐助，资金来源不稳定，难以保障诉讼的进行。

就检察机关而言，其作为环境公益的代表人提起诉讼具有以下优势，一是从信息对称上来看，相较于其他起诉主体，检察机关基于自身权力，可有效审查行政机关存在的可能导致环境风险的违法行为和不作为[13]。二是从检察机关和行政主体的关系来看，检察院针对不合法的行政行为，可通过提出检察建议，督促行政机关及时纠正，双方形成良性互动，不仅可以将环境风险消灭于萌芽之中，还可督促行政机关建立完善的环境风险预警机制。三是近年来，检察机关在环境行政公益诉讼领域积累了大量的实务经验，能够较为精准地把握受案范围和起诉时机，防止滥诉和过度干涉行政机关自由裁量权的情况出现。

基于以上论述，结合预防性环境行政公益诉讼要求在环境损害发生之前提起这一情况具有相当的不确定性，对原告主体的人员专业化程度、科学识别环境风险以及调查取证的能力要求较高，因此，以检察机关为原告主体，更有利于预防性环境行政公益诉讼的开展。

（二）厘清预防性环境行政公益诉讼的起诉时机

为了让预防性环境行政公益诉讼的事先预防功能得以发挥，那么诉讼的时机是关键，即提起诉讼的时间点是在侵害事实尚未形成时。因此，在提起诉讼的时间点上应该进一步提前[14]。在预防性行政诉讼起诉时机的理论研究中，一般倾向于行政行为作出后、执行前。倘若以此为参照，在预防性环境行政公益诉讼中只设定一个起诉阶段，会导致救济范围不足以实现全面覆盖，因此，应设两个时间段进行判断。一个时间段是行政行为是否做出，其包括行政行为作出之前或执行之前。起诉对象是行政行为，可分为违法行政行为和不作为。在已成事实的案件中，违法行政行为已经成立；而不作为则不存在成立问题。违法的行政行为又可分成两种形态：一种是违法行政行为作出之前，另外一种是在违法行政行为作出之后、尚未执行时。另一个时间段是环境公益受到损害与否，包括由行政机关违法行政行为直接造成，或行政机关没有及时履职而间接造成。第一种状态是，虽然侵害还没有发生，但检察机关根据科学的判断和评估，断定侵害早晚要发生，而发生只是时间问题。第二种状态是环境侵害即将发生或正在发生，即侵害已经开始。

预防性环境行政公益诉讼的起诉时机可划分为以下四种类型，检察机关在实践中可对应不同的情形分别处理。一是违法行政行为作出之后，随之发生了环境损害，无须提起预防性环境行政公益诉讼。二是违法行政行为作出之后，鉴于该行为尚未付诸执行或尚在潜伏期，因而损害尚未实际发生，环境公共利益亟待保护，此时需提起预防性环境行政公益诉讼。三是若违法行政行为尚未施行，是否发生环境侵害尚不明朗，此时需检察院采取调查取证，借助专家评估等科学合理的手段加以研究判断，当环境风险的发生具有极高确定性时，需提起预防性环境行政公益诉讼。四是对于不作为的行政行为。在事前预防中，作为和不作为的界限十分模糊，检察院难以定论。因此，不应以不作为的行为是否存在作为判断标准，应以环境公益可能或即将受到侵害作为起诉的条件。

（三）明确预防性环境行政公益诉讼的受案范围

在新《环境保护法》生效后结案的环境行政公益诉讼案件中，目前尚无一起案件的审理法院认为被告实施了“具有损害社会公共利益重大风险”的行为。生态环境和资源的保护关系到国家利益和社会公益利益，且生态环境和资源一旦受损，通过事后救济或修复很难达到理想的弥补效果。为了起到真正的保护效果，在环境损害尚未发生之前检察机关可提前介入调查，通过发出检察建议和提起预防性环境行政公益诉讼及时防范潜在的环境风险。因此，预防性环境公益诉讼的受案范围不仅包括行政主体违法行使职权或者怠于履行职责使环境利益遭受侵害，还包括行政主体违法行使职权或者怠于履行职责可能造成的潜在的、尚未发生的生态环境风险，此外，还应该把抽象环境行政行为纳入其中，包括国土开发规划、区域开发规划、生态环境部门制定的规范性文件等，真正把预防性环境损害落到实处。

（四）规范预防性环境行政公益诉讼的诉前程序

诉前程序是检察院在研判环境损害的程度后向行政机关发出督促其正确履职的通知，一般以检察建议书的形式存在，不具备强制效力。检察院倘若逾越此程序起诉即视为违法。诉前程序是检察机关监管职能的体现，行政机关本身具有自我纠错的机制，有助于促进司法机关与行政机关矛盾的缓和[15]。当检察机关针对可能产生环境风险的违法行政行为向行政机关发出通告后，行政机关就此建议书中提出的问题进行及时整改，不仅能避免即将发生的生态环境损害，同时也能避免司法机关过度干预行政机关的环境治理职权。在现代国家治理中，法治是存在成本的，必须考虑制度运行的成本，理想的法治秩序应当是守法加上必要的配合执法，司法则以纠正守法和执法的偏差为己任，尽可能缩减法治运行成本。检察院履行诉前程序后，基于行政机关的反应，推测出以下三种结果：一是行政机关不履行环境职责；二是行政机关及时整改，检察监管效果明显，检察院就此止步；三是行政机关根据检察建议书做出了相应的行为，但环境治理成果不理想，检察机关不满意，仍然坚持起诉。对于第一种情况，行政机关不履行环境职责，并可能对环境造成损害或者可能造成严重损害，检察机关可直接提起预防性环境行政公益诉讼。对于第二、三种情况，检察机关是否提起预防性环境行政公益诉讼，关键在于行政机关是否只是表面上的作为。对此，检察机关应结合“行政机关是否在预定期限内对整改建议作出回应”“环境侵害行为是否仍在持续”“行政机关采取的措施是否符合法定职责”“公众对环境治理是否满意”等因素鉴定行政机关的履职行为究竟只是形式上的作为还是由于客观原因导致的履行不能，进而判断是否继续起诉。

（五）破解预防性环境行政公益诉讼举证难与裁判难困境

预防性环境民事公益诉讼的起诉条件之一，是被告实施了“具有损害社会公共利益重大风险”的行为[16]。同样是针对潜在的生态环境风险而提起诉讼，预防性环境行政公益诉讼也应考虑被告所实施的行为是不是“具有损害社会公共利益重大风险”的行为。但当前法律规则中并未就如何判定环境危害行为是否对环境公益构成重大风险进行解释，致使“社会公共利益”“重大风险”概念模糊，在无法判定实际损害结果是否存在的情况下，引发了检察院起诉时实操层面的一系列障碍。一方面，举证难，相比于证明已经造成的损害事实，证明行政机关的违法行为“具有损害社会公共利益重大风险”的难度更大；另一方面，裁判难，“社会公共利益”“重大风险”等内涵难以准确认定，导致法官在裁断案件的时候为避免出错而趋于保守，比如法官在理解适用“具有损害社会公共利益重大风险”时，往往倾向于把对财产和人身的损害也作为衡量“重大风险”的标准。

为破解预防性环境行政公益诉讼举证难与裁判难的问题，首先要理清“社会公共利益”和“重大风险”的认定标准。为了制止正在进行的环境危害行为或者潜在的环境危害行为，预防性环境行政公益诉讼制度要求在生态损害尚未发生的情形下提起。然而以往环境行政公益诉讼在侵权法和行政诉讼的诉讼体系下运行，以发生实际的损害结果为救济的前提，压制了环境行政公益诉讼的预防功能。因此，在对“社会公共利益”和“重大风险”进行认定的过程中，应该注意摒弃旧理念的干扰，站在预防角度正确解读上述概念。

在生态环境治理的话语体系下，对大气质量、水资源、生物生存繁衍等环境的消极影响均可视作对环境公共利益的损害。因此，在对行政机关的违法行为是否触动“社会公共利益”进行判定时，应在预防原则基础上，加入公众对环境影响的评价。在传统环境侵权体系框架下，“重大风险”的认定往往以公共利益的危害结果为前提，采用的是结果标准，难以达到现代环境法预防原则的要求。因此，建议在预防性环境行政公益诉讼中采纳行为标准，即只要有行政违法行为就足以判定其对环境公共利益产生重大风险，并辅之以专家和公众的评估预测来衡量行政违法行为可能造成的环境损害风险性的大小，以行政行为的违法性作为“重大风险”的认定标准的好处是可以减少证明鉴定的时间，破解举证难困境。

（六）破解预防性环境行政公益诉讼执行难问题

执行难是我国环境行政诉讼案件的传统难题，预防性环境行政公益诉讼针对的是尚未发生的环境效益损害，执行起来将更加艰难。法律的生命力在于实施，只有判决得到执行，才能使预防性环境行政公益诉讼制度的效果得到真正的发挥。预防性环境行政公益诉讼面临的执行难问题，主要包括专业性强、执行周期长、治理成本高、地方政府盲目追求经济发展、忽视环境治理等主客观因素。

如前所述，只要存在污染环境的违法行为，就可以认定为“重大风险”，检察机关就可以向法院提起预防性环境行政公益诉讼，法官根据环境侵害是否可能发生、行政行为作出或执行是否导致环境侵害发生作出判决，借此避免行政机关盲目追求经济发展而走上“先污染，后治理”的老路。提高预防性环境行政公益诉讼执行效率的关键在于充分发挥检察机关、法院和行政机关的合力，共同推进预防性环境公益诉讼的执行。对于检察机关来说，应加强检察监督，明确检察建议中被告正确履职的标准。对于行政机关来说，应建立内部问责追责机制，并向上级机关进行通报，通过落实责任制来倒逼行政机关履行职责。对于法院来讲，应在查证可能产生的生态环境损害的事实基础上完善判决内容。此外，为了协助行政机关正确履职，法院还可以主动延伸审判职能向行政机关提出司法建议。

四、结 语

随着司法实践深入，环境行政公益事后救济性的弊端日益显露，已经不适应新时期环境治理以预防为主的需要。环境行政公益诉讼属于侵权责任法和行政诉讼法两个法律体系框架，难免要受到侵权法和行政诉讼两大法律制度设计的掣肘。预防性环境行政公益诉讼是在贯彻风险预防原则的基础上，把关注的重点转向事先预防生态环境损害上，在行政机关不积极作为有可能造成生态环境利益严重受损的情况下，通过提起预防性环境行政公益诉讼对可能产生的生态环境损害进行事前救济。事前救济符合环境治理“注重预防”的理念，有助于捍卫公民的环境权，减轻环境治理成本，推动生态环境良性发展。因此，应在《行政诉讼法》重新修订之时，考虑将预防性环境行政公益诉讼编入，并制定相配套的司法解释，对起诉主体、起诉时间、起诉范围、诉前程序适用、举证规则、裁判规则及执行规则等进行具体阐释，推动预防性环境行政公益诉讼制度走向实然。