公共物品供给的寻租行为研究——以南京市经济适用住房供给为例

王炳宏

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

一、问题的引出

我国城市住房制度的市场化改革始于20世纪末。1998年，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），标志着“高收入家庭购买或租赁市场价商品房，低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租房”的城市住房供应制度的建立，随后的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）进一步鼓励我国城市住房的市场化运作和爆发式发展。作为社会主义市场经济发展的产物，城市住房市场的蓬勃发展无疑也促进了社会主义市场经济体制的进一步完善。然而，当下居高不下且严重脱离土地和房屋使用价值的城市住房价格却将相当一部分城市居民的“住房权”进行了实际上的剥夺。无论是1998年的23号文还是2003年的18号文，建立和完善满足不同收入家庭需要的多层次城镇住房供应体系都是其重要目标。因市场失灵而造成的这一结果显然背离了这一目标，因此作为社会公共利益代表的政府必须以恰当的调控手段对此进行干预。

2004年11月22日，南京市人民政府根据国务院相关部委颁布的《经济适用住房管理办法》，制定并颁布实施了《南京市经济适用住房管理实施细则》，该法规从建设管理、价格管理、销售管理和监督管理等方面对南京市经济适用住房的建设、销售和管理行为做出了具体规定。该细则所称的经济适用住房，是指“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。由此可以看出，与纯粹的商品性住房相比，由政府提供的经济适用住房具有政策保障性、管制性和非营利性等特点，是一类典型的准公共物品。此外，根据该细则第三十六条的规定，只有少数符合条件的家庭才可申请限购一套经济适用住房。由此也可以看出，经济适用住房制度是以少数城市居民作为房屋销售制度的政府干预行为，其目的在于有效保障城市中等偏低收入群体的基本住房权利，类似的还有城市廉租房制度。

根据“公共选择”学派创始人詹姆斯·M. 布坎南(James M. Buchanan）的论述，租是政府干预的结果，其形成归根于政府对自由市场经济的政策干预。在政府干预过程中，如果政府行为违背市场规律或者政府取代市场的调节过程，那么租下降的趋势就会被抵消，甚至完全停止，取而代之的便是政治交易中的寻租行为，而寻租从整个社会的角度来讲显然是一种资源的浪费。经济适用住房作为由政府提供的一类准公共物品，在其供给过程中不可避免地存在着寻租行为。

二、公共物品供给和寻租行为的概念界定

（一）公共物品供给相关概念的界定与分析

“公共物品”这一概念最早见于著名财政学家A. R. 林达尔（A. R. Lindahl）的博士论文《公平税收》，美国经济学家保罗·A. 萨缪尔森（Paul A. Samuelson）在其1954发表的《公共支出的纯理论》中第一次给出了判别是否为公共物品的两个基本依据，即是否具有消费上的非竞争性和供给上的非排他性。从《南京市经济适用住房管理实施细则》对经济适用住房建设、销售和监督等方面的管理规定可以看出，南京的经济适用住房事实上是由政府供给的，是一类典型的具有供给排他性和消费非竞争性的准公共物品，尽管其开发建设和销售遵循了一些市场运作原则。我国学者当前对于“公共物品”普遍倾向以“非竞争性”和“非排他性”两个维度来对物品进行分类（表1）。

表1 社会供给的物品类型

（二）寻租行为相关概念界定

“租”也称“租金”（rent），其最初的经济含义始于地租，本文探讨的“租”是指由制度稀缺性和政府干预所带来的超额利润。在布坎南等人看来，租或租金是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。而“寻租”（rent-seeking）是“租”的衍生概念，本文对寻租的认识倾向于布坎南所强调的寻租制度含义，即寻租是“这样一种制度背景中的经济行为，在那里，追求满足私利的个人尽力使价值最大化的行为造成的是社会浪费而不是社会剩余”，是指用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。

广义的寻租行为不仅包括企业个体或利益集团通过宣传、说服、哄骗等手段去获得稀缺机会，还包括政府部门通过投入其所掌握的由民众赋予的公共权力来创造租金空间，进而攫取暴利的设租（rent-setting）和抽租（rent-extracting）行为，而且寻租人与设租人之间因为利益的一致性形成了整个寻租行为的交易过程。下文对南京市经济适用住房供给中寻租行为的分析，既包括对经济适用住房建造者和消费者寻租行为的分析，也包括对经济适用住房从项目建设到市场销售整个过程中政府部门设租和抽租行为的探讨。

三、南京市经济适用住房供给中的寻租行为分析

（一）经济适用住房供给中寻租行为分析

寻租理论认为，寻租行为的产生至少要同时满足以下三个前提条件：一是要有“租”的存在；二是要有相关群体的逐利动机；三是要有产生前两个前提条件的政策保障或政策漏洞。广义的寻租行为过程，包括政府设租过程、企业寻租过程和政府抽租过程的有机统一。政府设租与企业或利益集团寻租的交易过程从供求关系来看通常表现为三种情况：第一种情况是先有租的供给（设租），然后产生租的需求（寻租）；第二种情况是先有对租的需求（寻租），然后有租的供给（设租），在政府满足其诉求的过程中，贪污受贿（抽租）等行为便不可避免地产生了；第三种情况是设租和寻租的彼此作用和相互制约。在南京市经济适用住房整个供给过程的不同阶段，这三种情形都不同程度地存在着。

南京市经济适用住房供给中的寻租行为相对复杂。第一，经济适用住房供给过程涉及的群体较多。根据《南京市经济适用住房管理实施细则》第一章第六条的规定，南京市经济适用住房管理工作涉及包括市房产管理局、市规划局、市国土资源局等在内的九个政府部门，再加上投标方、建设方、监理方和消费方，整个供给过程涉及的利益主体非常多。第二，在招投标、建设、销售和售后以及监督管理的各个供给环节，需要审批的程序过多。《南京市经济适用住房管理实施细则》第一章第五条规定，购买经济适用住房实行申请、审批和公示制度。第三，在最初的招投标阶段和最后的监督管理阶段，第一种情况极有可能发生；在经济适用住房建设阶段，极有可能出现乙方寻租以后带来的第二种情况；而在销售阶段，则有可能带来第三种情况。此外，基于投标方和建设单位之间的转包关系、销售单位与采购者之间的供求关系而产生的寻租行为也带来了巨大的寻租成本和危害。

（二）经济适用住房供给中寻租行为的成因及成本分析

1.经济适用住房供给中寻租行为的成因分析

第一，经济适用住房与纯粹的私人物品不同，它是由政府提供的一类对城市中低收入群体进行住房保障的准公共物品，这一性质就决定了经济适用住房在纯市场供给中“市场失灵”的必然性，因此通过政府干预进行该产品的供给行为必不可少。而根据布坎南关于租及寻租的理论，这一领域中潜在的大量“超额利润”必然诱使“经济人”开展广泛的寻租行为。

第二，经济适用住房较小的需求弹性和供房信息的不对称，使得大量寻租者对寻租行为“趋之若鹜”。建立在信息不完全基础上的成本-收益分析必然促使人们愿意支付额外的购房成本（寻租）来获得这一购房机会，而事实上是大量的寻租成本无法收回，社会整体福利出现了较大损失。

第三，“委托-代理”等关系带来的机制缺陷为创租和寻租行为提供了温床。从博弈论的视角来看，准公共物品供给中的多个博弈主体由于权力地位和信息资源拥有等方面的不平等，极易形成委托代理关系。作为公有产权代理人的政府部门及其工作人员，或者作为政府委托方的垄断组织，在市场机制贫乏和政府调控频发的国家，极易出现政府或垄断组织个别人员的寻租行为，经济适用住房的供给也不例外。

2.经济适用住房供给中寻租行为的成本分析

根据布坎南对寻租活动支出的分类，寻租成本的构成包括以下三个方面：①垄断权潜在获得者的努力和支出；②政府官员为获得潜在垄断者的支出，或对这种支出做出反应而采取的努力和措施；③作为寻租活动的一种结果，寻租行为带来了寻租的社会成本。

南京市经济适用住房供给中的寻租成本也包括个体成本和社会成本两个部分。理性的“经济人”在寻租之前总会进行成本-收益分析，因此我们先从寻租行为带来的直接的个体成本进行分析。假设经济适用房的供给过程仅涉及两个政府部门甲和乙，两个投标单位A和B，我们可以得到如图1所示的寻租活动参与者的心理组合。

图1 政府部门和投标单位的心理组合

其他具备潜在寻租活动生成条件的参与者的两两组合均可得到类似的心里组合，本文以图1的例子对寻租的个体成本进行分析。心理组合1反映了当今社会最为腐败，也是最为典型的寻租行为，即投标单位A妄图通过“走捷径”（寻租）来获得经济适用住房的独家生成、销售等权利，但这不是一个简单的搜寻过程，其消耗的成本有信息搜寻上的投入，有通过贿赂等方式游说政府部门甲或者其主要负责人员的成本，还有被其他竞争者击败而功亏一篑的风险等。另外，政府部门甲或者其主要负责人员的“设租”成本则包括击败部门乙从而获得招标权的时间、精力，以及被处罚停职的风险等。心里组合2和3则主要反映了个体的“避租”成本。在心理组合2的情况下，部门乙的避租成本主要是指乙在秉公执法的同时，为了自己职位的稳定，也需要投入一定的稀缺资源来保护自己。在心理组合3的情况下，投标单位B的避租成本表现如下：为了避免给政府部门甲留下不合作、不积极的印象，在A巨大的寻租投入面前，B也必须投入一定的寻租成本来保护自己，这样的恶性循环势必会带来B避租成本的上升。心理组合4则要相对好一些，但难免会受到1、2、3这三种情况的影响，使得政府部门乙和投标单位B陷入不得不跟随寻租的活动中。

在经济适用住房供给过程中，寻租行为的社会成本主要表现在寻租的“挤占效应”上。首先，寻租导致了社会资源配置上的扭曲，寻租行为消耗了社会资源却没带来任何产出，造成了社会资源的浪费；其次，寻租导致了社会创新的停滞，如果企业家的心思都花在通过制度缺陷获取垄断地位进而获取超额利润上，那么企业将丧失创新的动力；最后，寻租带来的垄断造成了社会福利的损失，通过寻租拿到经济适用住房建设、销售等资格的企业在售房过程中必然通过各种方式这部门成本内部化，经济适用住房的住房保障功能会因此而丧失，这时消费者剩余会消失，甚至为负，社会福利损失惨重，这种现象往往可以从国家的垄断性经营行业中看出端倪。

结 语

我国经济适用住房供给中寻租现象产生的根本原因在于制度缺陷，对于大部分会降低社会福利的寻租行为需加以严格控制。

从宏观层面来说，首先要从宪法入手，完善相关法律体系，《南京市经济适用住房管理实施细则》需要进一步完善；其次应完善相关配套制度建设，包括收入分配制度和税收制度等；最后，政府部门要通过让公民参与政策措施的制定环节和进行有效建议，切实保障相关利益群体的知情权，尽力促进供房信息的对等和充分。

从微观层面来说，一方面要通过广播电视等传媒途径加强整个社会的道德观念教育，同时建立社会成员的诚信档案，尽可能地消除寻租的个体冲动；另一方面要加大寻租和设租的惩罚力度，提升寻租活动的成本，使相关利益群体在成本收益分析之后能主动放弃寻租。

总之，要充分协调好市场配置和政府干预在准公共物品供给中的配合和搭配，在寻租治理过程中，要通过寻租诱导制度的重新安排积极寻求寻租行为的正外部性。