高校依法决策机制的构建研究

徐少桐 赵 咪

1.西安电子科技大学法务办公室，陕西 西安 710126；2.陕西师范大学法律事务办公室，陕西 西安 710062

一、依法决策机制的概念及发展

从概念上讲，决策是指一件工作或事项如何落地执行的策略或办法，机制是指一种包括结构组合、运行规律为内容的系统；在社会生活中，决策的主体主要分为自然人及非自然人的单位主体。对于自然人主体来说，决策是为一件具体事情做决定的过程。对于政府、高校等单位主体来说，决策是根据客观收集的各类信息与经验，借助一定的程序、方法进行分析与判断，在各方讨论及充分研判的基础上，对即将开展或推行的某一项事项或行动作出决定的过程。在法治国家建设的大背景下，决策行为发生在管理工作中的时时刻刻与方方面面，并且在一个单位的运行中起着统率的重要作用，具备合法性、科学性、民主性等诸多特点。依法决策的概念也在此背景下应运而生，即在法律法规的框架与指导下，将合法性要求设计进入决策机制进行信息的收集、程序的履行等，最终做出程序与实体均符合法律法规的相关决定，合法性是一项具体决策是否具备成功可能性期待的初始要素。

党中央、国务院历来重视依法决策要求，中国共产党第十八次全国代表大会、中国共产党第十九次全国代表大会均提出了坚持和健全依法决策机制的要求，2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》在第一章总则的第一条也重点阐述了依法决策的重要性。近年来，政府部门在推行依法决策方面探索了诸多成功的经验与案例，在符合法治化要求的前提下确保了决策的质量与效率。对于承担着立德树人任务、承担着培养社会主义建设者和接班人任务的高校来说，是否拥有合理的治理体系，能否做出合法科学的决策将直接影响到高校的正常运转、发展方向、师生期盼，也会在长远的历史进程中影响到一个国家的发展及一个民族的未来方向。本文力图通过探索依法决策制度的确立与有效实施，在当前建设“双一流”大学的战略目标下，助力提升决策的质量与水平，优化高校治理体系的建设。

二、建设依法决策机制的重要意义

（一）建设依法决策机制是落实习近平法治思想的重要体现

习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，深刻回答了为什么要全面依法治国、怎样全面依法治国这个重大时代课题。习近平法治思想的“十一个坚持”要求中，抓住领导干部这个关键少数的要求在全国引起了热烈的反响和讨论。在任重道远的法治建设进程中，上行下效的示范作用不容忽视。2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中已明确“健全党委与行政议事决策制度”。就高校管理相关规定而言，党委在高校决策体系中处在核心地位，参与决策的成员必然包含了高校的领导者与领导班子，他们对于法治的信念与具体工作行为，对于落实依法治国、依法治教、依法治校要求有着无可取代的示范与引领意义。参与决策的班子成员能否做尊崇法治的模范，将直接决定着高校的发展改革能否在法治的轨道中健康运行，影响到各二级单位和学院决策是否也会遵守合法的机制。如果班子成员的决策程序能够合法合规，将对高校发展、改革等重大工作起到关键的推动作用，直接影响了高校教学科研、发展办学等一系列根本问题；如果班子成员的决策程序出现违法，不仅会导致决策失误，也可能形成“破窗效应”，极大增加了整个高校从上到下的违法可能性。

（二）建设依法决策机制是决策民主化、科学化的重要保障

决策作为一种策略办法的实施，必然要对决策的结果进行评价，评价的要素包含了复杂的各项要素，除了该决策是否正当、可行、平稳外，还包含了科学、民主等更高要求。高校党委能否始终坚持科学决策、民主决策、依法决策，对于满足师生关切有着根本性的意义。就高校管理而言，科学决策是在尊重客观规律的基础上，从学校发展改革实际出发，运用科学的思维与方法开展决策。民主决策是要坚持民主集中制，贯彻群众路线，保证决策不偏离为师生服务的宗旨，真正体现师生意志，确保科研教学活动有序运转。依法决策的价值在于为科学决策和民主决策提供合法性根本基础，最大化排除决策内各种不良因素，确保决策机制不会随着领导者的调整而变化，而是通过严格遵守法定权限，严格依法履行决策涉及的各项制度，对学校重大决策、重大行政行为、重要民事行为展开决策；对于涉及学校重大事项要进行全环节的把控，从议题提出、议题论证、征求意见、公众参与、审议讨论、决定执行、实施监督、反馈评价等各个环节都严格依法进行，确保决策程序从启动到结束都能经得起推敲，以法治手段方式为进一步实现决策民主性、科学性提供充分保障。［1］

（三）建设依法决策机制是落实依法治校要求的重要路径

依法治校工作是贯彻落实习近平法治思想和党中央全面推进依法治国的必然要求；是推进大学治理体系和治理能力现代化、法治化、规范化的内在要求。在依法治校的要求下，学校党政主要负责人是依法治校工作第一责任人，学校党委统一领导学校依法治校工作，全面统筹推进学校总体法治建设工作。决策是学校各项行政管理工作的起点，依法决策是法治高校建设的必然要求，即从决策行为的起点处就开始予以规范，将决策放在法治化的框架内予以运行，不仅能够提高决策质量，避免决策失误，也能够敦促高校管理者树立法治观念，在决策过程中发挥依法决策制度的黏合作用，坚持把完善依法决策机制摆在学校自身建设的突出位置，通过依法决策的方式建立健全学校依法治校体制机制，贯彻教育部《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》《高等学校法治工作测评指标》等文件精神和要求，使高校改革发展进程与法治建设进程协调统一，相辅相成，实现高校治理能力法治化要求，用法治的手段方式为高校发展保驾护航。

三、建设依法决策机制面临的问题

（一）决策事项范围存在模糊

高校决策的出发点在于学校的健康发展，决策的落脚点是为教学、科研等活动创造有利条件，提供内部保障机制［2］，因此决策的范围应相对明确固定。教育部发布的《关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，对重大决策事项的范围予以阐述，包括了学校改革发展稳定安全、广大师生员工切身利益等依据有关规定应当由领导班子集体研究决定。在意见颁布后，切实给了高校决策有力的指导和明确的指引。但在实践中，对“重大”含义目前并无统一的认识，存在相关争论。一部分高等学校教育研究的学者认为，重大决策事项应严格执行规定，如路线方针、规章制度等，另一部分研究学者则认为随着新情况、新问题的出现，原本的重大决策事项范围应作扩大化。对于“重大”的模糊描述在不同领导者的眼中可能会出现侧重点偏差，容易导致对实践工作的指导性不足，在操作起来也存在模糊地带。例如在实践中，除了必要决策的事项之外，一些部门对于拿捏不准的科研项目合作、非学历教育、设备采购、职称评审等相对细化的业务性事项也都提交决策审议，客观上直接导致决策事项总体数量激增，消耗了决策者大量的时间与精力，增加了时间成本，大量积压的“需决策事项”甚至影响了真正需要决策的项目。

（二）决策程序有待丰富完善

决策不仅是起点，也是一套完整的闭环系统，在不同的阶段有实现决策的方式方法。在决策开始之前，首先要进行充分的调研工作，即在明确问题目标的前提下，通过形式多样而样本丰富的调研工作进行信息的收集；决策的讨论过程是在收集的基础上依法进行研判，在研判的过程中，还需要有法律专家、行业专家、师生参与等；在决策完成之后，还应建立评估反馈机制，通过对决策实施执行后所产生的结果如实记录，获得丰富真实的样本，从而倒推决策的流程，检查在流程中是否存在瑕疵，并从侧面印证调研论证工作开展情况。［3］但在实际工作中，部分高校的调研手段较为单一，多为简单的部门间征求意见、兄弟高校中简要调研，并没有严格依照决策设计的要求开展工作而导致调研、决策、追踪工作没有取得预期成效。在形式化调研基础上做出的决策会受到很大影响，决策质量会大打折扣。此外也存在部分决策者认为决策事项时间紧、任务急，而导致部分决策存在“走过场”的问题，不仅影响了具体决策的程序合法性，也会影响高校整个决策系统的稳定性。

（三）问责程序存在模糊盲点

上级部门的各项文件中均涉及了责任追究制度，在高校工作的指导方面，也明确了建立“三重一大”决策责任追究制度，即当领导班子成员没有严格依据要求履行程序或当发现失误可能性后没有及时纠正并造成了重大损失与严重后果等情形下的追责规定。但在实际管理工作中，鲜有直接违反上述规定的决策者，往往是因为程序瑕疵而出现决策失误，但此种失误的程度往往够不上追责制度中的相关情节要求，存在无法进行问责的盲点情况，既容易导致追责力度弱化，也会让部分决策者滋生出“只要没有明显失误就不会被问责”的懒政思想，放松自身法治思维和观念的建设，导致决策质量严重下降。

四、建设依法决策机制的实现路径

（一）明确事项范围，确保决策有的放矢

若想发挥一项机制的作用，首先要对机制所要解决的问题予以精准定位，在精准定位的基础上提出解决问题的办法，才能做到有的放矢。针对部分高校因过分依赖决策程序，扩大决策事项范围的现状，应对决策事项进行明确划定。即在划定需决策的事项与范围时，避免因大包大揽的“全面照顾”思想产生的拖沓，应严格依据法律法规及上级部门要求，综合事项的价值性及重要性，划定可操作的范围标准，提高决策的合法性、效率和科学性，使任何参与到决策中的决策者都能做到有法可依、有指导可借鉴。［4］此外，鉴于决策工作的重要影响性，相较于一般的管理工作而言，在划定决策事项的范围时，更应注重具备一定的顶层性与全局性，使决策者能够在与高校发展紧密相关的人、财、物等重要领域，真正发挥决策作用。

（二）全程闭环设计，加强外部力量参与

在实现建设依法决策机制的路径上，能否把法治思维贯穿到决策的全方位是重要保障，要在不违反上位法及规章制度的前提下，开展决策程序，并确保在决策形成前的调研论证阶段、决策形成阶段、已经决策做出后的阶段均严格依法执行，形成决策机制的闭环管理。在依法决策机制的实现路径上，应充分重视师生员工、法律顾问、行业专家等第三方的参与，其中师生员工参与能够有效保障广大师生员工在学校决策有关事项时的知情权、参与权和表达权；法律顾问参与能够有效保障决策机制的合法合规；专家参与能够保障决策所涉及到的专业知识及科学技术符合科学性和客观性，通过多方的广泛参与，既提供了全面信息与集体智慧，又能确保决策本身的合法性、客观性与科学性。

（三）注重实效建设，引入问责监督机制

针对问责程序因存在模糊导致可能缺位的情况，各高校应根据自身办学情况，在严格落实上级要求的基础上，更加细化对“失误”的描述，增强可操作性，严格依法框定范围，既不做无限扩大解释，避免因追责过重影响依法决策程序的效率，也不衰减上级要求缩小范围，而将问责程序植入决策合法性审查的全过程。并严格区分绩效评价与决策程序考评，避免出现因“功过相抵”的观念导致问责缺位。值得注意的是，大型企事业单位、外企等都有着成熟和完备的评估与奖惩机制，高校的纪委部门可结合自身特点，适时借鉴学习第三方评估机构的决策考评程序，加强外部监督视角的协助。此外，在“大数据”概念高速发展的情况下，借助大数据海量信息的样本优势和开放、共享的特点，也能进一步增强对决策的内外部监督力度，减少决策的不确定性。

在依法治校的背景下，高校的决策程序必须以法治思维设计，以法治方式执行，以法治手段监督，以章程为核心，健全决策程序，在程序的顶层设计中就严格依照合法性要求予以规划谋划，才能保证执行与监督的合法性，对决策的全过程的民主性与科学性产生合理的期待，并通过创新依法决策制度的建设健全议事决策体系，凸显法治在高校的价值位阶，助力提升学校整体治理能力的提升，建设并争创与“双一流”相匹配的治理体系。