浅析晚清捐纳制度对洋务运动的影响*

唐金菊

(西南民族大学 旅游与历史文化学院，四川 成都 610041)

捐纳，又被称为纳粟、开纳、捐官，“捐纳事例者，定例使民出赀，给以官职，或虚衔，或实授，用以充朝廷之急需”[1]13，俗称为卖官鬻爵。捐纳制度虽被称为清朝最大之秕政，但它并非是清朝才开始出现，史书记载，公元前243年秦国发生严重蝗灾，始皇诏令“百姓内粟千石，拜爵一级”[2]289，这是有关捐纳制度最早的记录，之后历朝历代也都相继沿用这一政策。

虽然各个朝代都沿用捐纳制度，但清代无疑是开办捐纳次数最多、最为频繁的朝代。清代捐纳制度承袭明制，从顺治年间开始施行，康熙、雍正、乾隆三代不断完备，乾隆时期曾下令停止捐纳，但有清一代，捐纳制度始终存在。咸丰、同治时期频繁开办捐纳，对晚清政治、经济、军事等方面造成极大影响。

一直以来，许多学者都将捐纳制度视为晚清最大秕政，认为其百害而无一利，但钱穆先生曾言“任何制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利……而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。”[3]2本文以洋务运动为例，分析晚清捐纳制度带来的两面影响。

一、 晚清捐纳制度实施情况

清朝的捐纳制度主要有两种，一种“取条款中无碍大局者而可行之久远者，若职衔、贡监、级纪、封典，听民赀纳，以为常制……”[1]77被称为现行常例，这种常制所捐得到只是虚衔，虚职捐在清朝最早出现在顺治年间。与此相反，另一种“有特异之原因，捐实官，定期限，详银数，立铨法”[1]77的捐纳被称为暂行事例，也被称为“大捐”，康熙十三年为平定三藩，清朝首开实官捐。关于清代的捐纳实施的原因，许大龄先生认为“捐纳制度之实行，不外军需、河工、营田、赈灾四者。一言以蔽之，筹款而以。”[1]21可以说捐纳是解决清朝财政危机、增加财政收入的重要手段。

清朝前中期国力强盛，仅在遇到重大紧急财政危机时“不得不资藉捐纳，以补国用之不足”[4]，且大部分都是采用现行常例的方式，同时统治者自知此非“善政”，因此在开办捐纳之后还要采取措施对其进行限制，例如规定捐纳官到任三年后，需要进行考核，合格者才能升迁，不合格者遭到弹劾，这在一定程度上可以遏制由捐纳制度带来的吏治腐败问题。嘉庆、道光以后，清朝国力逐渐衰弱，天灾人祸、内忧外患接踵而至，为了缓解财政危机、增加政府收入，捐纳开办频率越来越高，逐渐冗滥。晚清的捐纳逐渐呈现出以下特点：

首先，晚清捐纳开办频繁，大捐在所开办捐纳中的比重越来越高。许大龄先生在其著作中提到，从咸丰朝到光绪朝“经三十年，无一日不需款，无一日不开捐”[1]15，这虽然是一种夸张的说法，但也可以看出这一时期清政府的财政已经十分紧张，捐纳几乎已经成为一种常规性的财政收入。到光绪年间，捐纳开办更加频繁，且大捐在其中所占比重越来越高，例如光绪九年，顺、直、东鄂地区遭受水灾，准许捐纳衔封；光绪十年七月，中法战争吃紧，于北洋开军器捐，十月台湾暂开实官捐输；光绪十三年，河南郑州黄河漫口，清政府停开海防事例，开河工捐输；光绪十五年，为筹办海防，又停河工捐输，复开海防事例；光绪二十一年，重开武职捐，以济饷需；光绪二十六年，六月为增强江苏海防开江南筹饷事例，七月因晋中灾荒开秦晋实官捐，十二月因顺直地区兵匪猖獗开顺直善后赈捐。以上只是光绪年间的部分开捐情况，但已经可以看出其频率之高，几乎达到“无一日不开捐”的情况。

其次，除了开办频率高之外，晚清捐区之广也是历朝历代所未有的。依旧以光绪朝为例，除了上文中所提之外，光绪年间开办的捐纳还有“光绪十六年顺直赈捐、十七年山东赈捐、十八年晋省赈捐、二十一年湖北赈捐……二十八年之两粤赈捐、二十九年之广西饷赈捐、以及赣、鄂、皖、闽、蜀、黔、鲁……”[1]72捐区几乎遍及全国。

晚清捐纳开办频率高、范围广带来的最直观的结果就是候补官员急剧增加。据统计，仅光绪初年，捐纳开办相对较少的时候“通计候补人员自道府以至佐贰，大省辄二三千员，即云、贵边省亦有千余员”[5]360。候补人员的急剧增加使得官多缺少局面的出现，导致“花翎红顶，几遍城市，既无官职可以自效，复无资财可以自存”[6]1976。造成大量候补人员一旦署事，就开始中饱私囊，谋利营私，甚至出现“众商伙捐，一人出名赴官，众人随同牢利”[5]359的情况，对这样的贪腐行为，此时的清政府已无法像康乾时期一样严厉整治，最终致使吏治败坏。

以上大致就是晚清时期捐纳制度实施的一个简单概况。捐纳制度的频繁开办正好处在晚清中国社会转型的重要节点，两者之间的碰撞不可避免地使得捐纳制度对当时的社会各方面造成了不同以往的影响，其中捐纳制度对洋务运动的重大影响可以成为研究捐纳制度对晚清社会影响的重要切入点。

二、 捐纳制度为洋务运动带来的积极影响

(一)为洋务运动筹集经费

洋务运动中，洋务派为达到强兵目的，抵御外国的坚船利炮，提出“自强”口号，创办新式军工企业，建立新式海陆军队，加强海防；为增加政府收入，实现富国愿望，提出“求富”口号，兴办新式民用工业。想要实现这些目标，需要大量的资金支持，但晚清政府在经历了两次鸦片战争的赔款和太平天国的冲击之后，已经出现了巨大的财政危机，据统计“同治末年的收入总数，共计约六千多万两……而入不敷出，常在千万两以上”[7]182。清政府的正常财政来源已经无力支持洋务事业的开展，这种情况之下，洋务派人士认为“国家诸费皆可省，惟养兵设防，练习枪炮，制造兵轮之费万不可省。”[8]129

因此，为了筹集资金支持洋务运动的正常开展，清政府只能如上文所示，频繁开办捐纳。以张之洞筹办枪炮厂为例，光绪十六年，张之洞在发给李鸿章的电牍中提到“洞在粤筹有专款，内分两宗，一系文武官绅捐，一系盐阜商捐。自光绪十五年起至十七年止，专充购枪炮机及造厂费，总以足敷开厂之用为度”[9]5429。

除了开办和维持各种军事工业需要捐输款之外，新式海陆军的创建、兵饷、装备更换与添置也需要捐输款的资金支持。例如光绪十年七月，李鸿章上疏请求暂开北洋军器捐“北洋防务……近因海防吃紧……每月应发各兵输薪饷，及制造军器子药等项，军费不敷……当此饷源枯窘，设措无方……准予北洋暂开军器捐输……”[1]16此外，光绪年间的其他几次大捐，大多也与洋务运动筹建海防事务相关：光绪十年十月，“台湾情形，基隆未复，文报罕通，运粮艰难……刘铭传电称，官绅请开实官捐输……准予台湾地方，暂开实官捐输……作为台湾防剿经费”[10]1849。中法战争爆发后，为筹集饷款，清政府“乃集各捐输之大成，进而开海防事例”[1]64。之后光绪十五年，因为海军衙门资金短缺，“奏准将郑工捐输，改为海防捐输……而海防筹备，尤为紧急之需，自应遵照海军衙门奏准之案……所收捐项均归海军衙门动用。”[1]66光绪二十一年，因为甲午中日战争爆发，两江总督刘坤一请开江南防务事例；二十六年，户部又请开江宁筹饷事例。

因为每次所需款项数目巨大，上述捐纳基本都是实官捐输，正是这些捐输款的资金注入，保证了洋务运动的顺利开展。

(二) 为洋务事业输入人才

捐纳除了是清政府增加财政收入的重要途径之外，还是除了科举制度以外清朝重要的选官制度。康熙为平定三藩开办实官捐时就曾说过开办捐纳不止为了筹款，还在于“搜集异图人才，以补科举之不足”[11]3233，还以西汉司马相如、张释之皆是“赀郎”为例，论证“国家用人不必分其门而阻其途”[12]1253，认为“捐纳内亦有好官，举人、进士亦有败类”[13]88。同时，如上文所示，晚清时期捐纳开办次数频率高，开办捐区范围广，使得当时的候补官员数量激增，其中不乏心怀抱负之士，不可否认这在一定程度上为洋务事业输送了人才。

自洋务运动开始之后，清政府内部就出现了反对的声音，他们将西方的火车、轮船以及其他的先进事物视为“奇巧淫技”，反对模仿西法开展洋务运动。同治六年，朝中曾有人提议，选拔翰林宫中年少聪慧者入北京同文馆学习外国语言文字以及天文算数等西方知识，却遭到大学士倭仁等人的极力反对，他们认为“今复举聪明隽秀，国家所培养而储以有用者，变而从夷，正气为之不伸，邪气因而弥炽；数年以后，不尽驱中国之众咸归于夷不止。”[8]128这些言论得到京城中士大夫们的支持，他们对洋务派“动以崇尚异端，光怪陆离见责”，大部分科举出身的官员以“读洋书”为耻，更不愿从事洋务事业。

但洋务派主持开办的洋务事业“大多采取官办、官督商办形式……只能由政府官员主持，以便清政府对洋务新政的控制。”[14]60加上洋务事业涉及范围极广，“设广方言馆、机器制造局、轮船招商局；开磁州、开平煤铁矿、漠河金矿；广建铁路、电线及织布局、医药堂；购铁甲兵舰；筑大沽、旅顺、威海船坞台垒；遴武弁送德国学水陆军械技艺；筹通商日本，派员往驻；创设公司船赴盈贸易”[11]12018。这些新开的各种部门、军工民用企业都需要大量的政府人员对其进行管理，因此出现许多空缺职位。但通过科举“正途”入仕的官员不愿从事洋务事业，相反，通过捐纳成为候补官员的捐员大都为商人出身，他们走南闯北对新鲜事物的接受度高，受社会舆论的束缚较少，具有商业头脑，更加适合从事洋务事业，这就为通过捐纳一途成为候补官员的捐员提供了署事机会。以中国电报局为例“共有198个分局委员，其中候选、候补知府为43人，候补道5人，候选、候补知县92人，候选、候补教谕以下21人，候选、候补盐大使等22人，其他的候补主事、举人、贡生、监生为15人。百分之八十以上是通过捐纳获得的。”[14]59因此，也可以说捐纳为洋务运动提供了人员支持。

在从事洋务事业的捐员中，有部分才能出众的捐员成为了晚清著名的实干派名臣，其中最具有代表性的人物是就是朱其昂与盛怀宣。朱其昂“纳赀为通判，累至道员”，因为自身才干，得到了李鸿章的青睐，后被举荐为轮船招商局总办。在朱其昂的努力之下“并收并外人所设旗昌轮船公司以保航权。数年，成效大著。”[11]4745此外，被称为“中国实业之父”的盛宣怀在洋务事业中发挥的作用更大，他“以诸生纳赀为主事，改官直隶州知州，累至道员”，先后创办了轮船招商局、湖北煤铁矿、中国电报总局、中国通商银行、汉冶萍公司等，为中国近代化事业做出了巨大贡献。除了朱其昂和盛宣怀之外，还有丁日昌、张荫桓、朱其诏等人也是以捐员出身最终成为洋务派核心人物的代表。

从客观上分析，晚清的捐纳活动为洋务运动的开展起到了一定的促进作用，一方面为洋务事业的开展提供了充足的资金；另一方面，在一定程度上为洋务事业输送了人才。

三、 捐纳制度带给洋务运动的消极影响

从客观角度上来分析，捐纳制度在提供资金、人才上对洋务运动有一定的积极作用，但对洋务事务来说，捐纳制度就如同一把双刃剑，一方面它为洋务事业提供资金和人员的支持；另一方面，它本身所存在的弊端又对洋务运动的发展带来消极影响。

上文中提到，康乾时期对捐员有严格的考察制度，防止捐员贪腐，保证吏治的清明，但到了晚清时期，政府已经无力对捐员进行管理，而且由于捐纳的频繁开办，官多缺少的情形严重，“有数十年，十数年未得一差委，未得一署事者”[15]47。大量的候补官员的出现，导致捐员素质良莠不齐，其中有如同朱其昂、盛宣怀这样的人才，但也有贪污腐败，中饱私囊的蛀虫。这样的捐员一旦得到署事机会就会利用职务便利大肆谋取私利，更有甚者一人得道鸡犬升天，出现“众商伙捐，一人出名赴官，众人随同牢利”[5]359的情况；或者出现捐员完全不懂洋务，尸位素餐，挂名支薪的情况。洋务企业官商合办、官督商办的经营模式使得大量的资金被侵吞被挥霍浪费，出现“岁糜数百万帑金，徒供千百委员开支中饱之用”[16]252的现象，导致维修、购买企业工厂设备的资金被挪用，许多洋务企业最终因为贪腐问题走向倒闭。

除了捐员贪腐情况严重之外，大量的捐员进入洋务企业时将自身的封建性与腐败性也一并带入其中。许多的捐员在进入洋务企业之前完全没有接触过洋务，也没有学习了解过西方事务，不懂如何经营新式企业，只是将经营洋务事务当做进入仕途的捷径，仍用传统的封建衙门管理方式管理新式企业，将腐朽的官僚作风、衙门作风带入其中。官员不以生产营利，扩大规模为重，反而一心结党营私，把洋务企业当做上升途径，使得洋务企业官僚化、衙门化严重，导致企业活力丢失，逐渐僵硬，大部分的洋务企业最终走向失败。

这些消极影响对洋务运动造成了严重的伤害，为原本就反对洋务运动的顽固派官僚“提供了攻击洋务的口实”[14]61，使其更加疯狂的对洋务派展开舆论攻击，给洋务运动的发展造成更多阻碍；此外，捐员带给洋务企业的封建化、官僚化作风使得洋务运动逐渐失去生机与活力，走向自我灭亡。

由此可见，晚清的捐纳制度带给洋务运动的影响是两面的，一方面，它给洋务运动提供了资金支持和人才支持，使得洋务企业得以顺利开办，一大批杰出能干的人物通过捐纳制度进入洋务企业中，为中国近代化事业做出贡献；另一方面，部分捐纳人员素质的低下，造成了严重的贪腐现象，以及传统衙门式管理方式进入洋务企业之中，使得洋务企业官僚化、封建化严重。这些消极影响最终导致洋务企业逐渐走向失败。综上所述，捐纳制度在某些方面确实带给洋务运动积极影响，促进了洋务企业的发展，但它带来的消极影响却加速了洋务企业的灭亡，因此相较于捐纳制度给洋务运动带来的消极影响，它所带来的积极作用更容易被人忽略。