我国环境行政公益诉讼制度诉前程序的研究*

崔 冬，陈东洋

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150090)

环境行政公益诉讼诉前程序是指检察机关发现负有环境保护责任的行政机关在履职时存在违法或不作为的情形，导致环境问题持续存在，向其提出检察建议，督促其履职的程序。此程序是检察机关提起环境行政公益诉讼的必经程序[1]。通过诉前程序不仅可以独立解决环境案件，而且通过诉前程序解决的案件是具有终局效力的。为完善诉前程序的相关规定，首先要明确诉前程序的功能、作用及流程。

诉前程序的设立初衷是使正处于紧迫危害中的环境公益问题得以及时解决，从而行之有效地达到保护环境的目的。诉前程序在这个过程中协调了一些十分重要的关系。其一，行政权与司法权的关系。这两种权力是相互独立的，但是要解决环境问题就需要这两种权力相互配合即通过司法解决问题，行政做出实施。行政权、司法权各有所长。行政权长于管理职能，任何问题的解决都离不开行政权的行使。司法权则重在对事实及法律适用进行判断。当通过行政手段能够解决环境问题时，司法权则不应介入。当行政机关履职不利时，司法手段才可以介入，因而诉前程序平衡了行政权与司法权之间的关系[2]。其二，权力与责任的关系。有权必有责，当行政机关履职行使权力时，也要承担责任。环境问题的产生可以归结为行政机关不作为或是乱作为，即没有行之有效地履行环保职能的责任。权责统一是解决问题的必然要求，行政机关在履职时不能缺位，也不能施加超越其职权的义务。诉前程序的规定能够督促行政机关积极履职，更及时地保护环境。其三，成本和效益的关系。诉讼程序是一个耗时耗力的过程，其解决问题的效率远低于诉前程序。诉前程序的实施能够让行政机关尽早地去履行职责，从而将环境侵害带来的损失降到最低。用最短的时间、最简便的流程解决环境问题，节约了司法成本，并且做到了效益的最大化。诉前程序的设置能够更好地协调这三对关系，诉前程序的理论也是在这些内容的基础上得以发展。

诉前程序能够独立发挥作用。第一，检察院发出的检察建议书能够起到督促行政机关履职的作用。行政机关为促进地方经济发展，可能会发生对环境管理缺位的情况，因此，检察院向行政机关发送检察建议书的监督行为显得尤为重要。2020年前三季度，全国检察机关共办理公益诉讼案件109626件，其中90357件开展了诉前程序，同比上升21.8%[3]。可见通过诉前程序督促行政机关解决问题成为了解决问题的主要方法。第二，诉前程序能够协调各机关之间的关系。案件能否流入诉讼程序要受到诉前程序的约束，在流入诉讼程序之前，行政机关可以接受检察建议，主动作为，但检察机关不能对行政机关进行强迫。当行政机关拒绝接受检察建议时，案件才会流入诉讼程序，此时司法机关才可以介入，检察机关将成为负有监督职能的起诉人，行政机关是被起诉人。诉前程序可以被看做一条分水岭，在前平衡检察机关和行政机关之间的关系，在后引入司法机关居中裁判，诉前程序发挥了重要的协调作用。第三，节约司法资源，使环境得到及时保护。环境行政公益诉讼的目的就是使环境能够得到最及时有效的保护，减少破坏。诉前程序能使案件尽可能不流入耗时很久的诉讼程序，这不仅能够节省司法资源，更能达到减少环境损害的最终目的。

开展环境行政公益诉讼诉前程序本身也要遵循相应的流程。首先，检察机关要行使调查权，进行调查取证并进行审查，然后以此为根据制定检察建议书，通过书面送达或者宣告送达的方式送达行政机关。如果行政机关对建议提出异议，检察机关要进行复核，并根据复核结果决定撤回或修改；如无异议，检察机关就要督促行政机关在规定的期限内履职。这就是诉前程序的流程，案件能否通过诉前程序来解决，决定了案件是否会流入诉讼程序，因此诉前程序起到了十分重要的作用。

二、我国环境行政公益诉讼诉前程序存在的问题

(一)检察机关调查权的行使缺乏保障

在诉前程序中，检察机关为履行监督职能，制作检察建议书，需要对案件相关事实进行调查取证。检察机关通过行使调查权，对环境是否被非法侵害、行政机关是否存在不作为或违法的事实进行取证。检察机关调查权的行使，不仅会影响证据的收集，更会影响检察建议书的制定。然而《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》仅规定了检察机关调查取证时，行政机关、相关单位及个人的配合义务，但缺乏当事人不履行义务时将采取何种强制性措施的规定。强制性保障措施、调查权等程序性规定的不足，导致了检察机关在行使调查权时存在较大的阻力，调查权的行使缺乏强制力的保障，这就使检察机关的调查权、监督权无法有效实施，降低了办案效率。

(二)检察建议书的制定存在问题

第一，制定检察建议书是诉前程序的流程，其内容会影响诉前程序的实施。《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有明确规定检察建议书的制定标准，在实务中存在检察建议书内容缺乏实操性内容，以及一些检察建议过于严苛，包含命令性内容的情况[4]。这都会导致检察机关、行政机关先天性优势的丧失，命令性的内容和缺乏实操的内容都会影响行政机关的履职。第二，检查建议的发出也存在问题。由于行政机关之间可能存在管辖范围交叉的情况，就导致了可以向多个对象发送的可能，检察建议书应当向哪个行政机关发出也成了问题，因而导致了行政机关之间的相互推脱。行政机关收到检察建议书后，应在合理期限内对检察机关进行答复，履行期限和回复期限被混为一体，这会降低行政机关的履职积极性。

(三)行政机关履职标准不明确

检察建议书是行政机关的履职标准，然而行政机关的履职是否有效却没有标准。实务中往往通过两种标准来判定行政机关的履职是否有效。一种是“行为标准”，另一种是“结果标准”。环境损害与人身、财产损害不同，某些类型的环境损害的解决是不能限制时间的。因此，会导致如下可能：一是行政机关积极履行了职责，但损害结果没有在履行期内消除；二是损害结果的消除不能归结于行政机关的作为。在环境案件中，行政机关积极作为并不一定能够消除对环境的影响[5]。所以通过“结果标准”来断定案件是否要流入诉讼程序并不科学。同样，行政机关不作为，环境却进行了自我修复，也不能因此就认定行政机关履行了职责。这两种标准都不能适用于所有案件，因此行政机关的履职标准难以明确。其他机关的配合等诸多因素都可能会影响行政机关的履职。所以难免有无法归责于行政机关，行政机关却仍然被诉至法院的情况。因此，行政机关的履职标准亟待完善。

(四)检察监督权的效果一般

行政机关是执行检察建议的实施主体，检察机关处于等待答复的状态。在履行期内，可能会出现对行政机关履职状况监督缺位的情况。为了便于检察机关了解情况，因此与行政机关之间的沟通极为重要。在缺乏监督的状态下，行政机关履职行为全依靠其自身的自觉。因此难免存在部分行政机关执行检察建议消极，工作进展缓慢的情况。检察建议的内容产生的效力也是不足的，检察机关与行政机关的过度沟通，会导致检察建议的权威性的丧失。检察监督权落实不到位则会导致检察建议流于形式，更有可能导致环境问题持续更长的时间。笔者认为，诉前程序之所以能够解决大多数的实务问题，其关键就在于诉前程序是由监督权来保驾护航的，拒不履行或消极履行都会导致案件流入诉讼程序，因此检察监督权的效果将直接影响到问题的解决。

(五)诉前程序与诉讼程序衔接不畅

当行政机关不履行检察建议书的内容时，检察机关可以起诉，因而案件流入诉讼程序[6]。但行诉法的规定过于笼统，缺乏具体在何时、何种情况下可以转入诉讼程序的规定。国家利益或公共利益正处于持续侵害，是检察机关提起公益诉讼的时间条件。通常，行政机关有两个月的履行期，当有需紧急处理的环境问题时，对时间的要求会更紧迫。当履行期届满后，检察机关提起诉讼。但却存在行政机关积极履职，环境却不能在短时间内复原，没有达到检察建议的效果，而被起诉的情况。值得思考的是，如何对环境处于持续侵害进行界定，生态环境的恢复显然需要一个过程，因此一律将恢复原状作为起诉的标准并不科学。诉讼请求与检察建议的内容是否相符也是一个重要的问题。不明确的检察建议导致了行政机关履职难度加大，被起诉的可能性也就越大，这导致了一些本能通过诉前程序解决的案件流入诉讼程序。带有命令性的检察建议也使行政机关的履职困难重重。检察建议的内容或过于笼统或带有命令性，这与诉讼请求的标准不符，这导致了与检察机关的诉讼请求对接困难，从而导致了与诉讼程序衔接的不畅。

三、我国环境行政公益诉讼诉前程序的完善策略

(一)保障检察机关调查权的行使

检察机关通过行使国家检察权来完成其任务，从性质上来看就是法律监督权[7]。首先，调查权作为行使法律监督权的表现，具有刚性的特点，即能够严厉实施，所以应当由强制力保障实施。调查权的行使不应受到过多限制，应该通过立法权赋予检察机关充分的调查权。应当增加相应的保障性法律条款。例如，在规定被调查对象的义务之后，也应当做出如何惩罚的规定。根据情节的轻重可分别处以罚金、拘留等惩罚。其次，要扩大检察机关调查案件的线索的来源。如果检察机关的线索仅来源于其自身调查，那么线索的来源未免过于单一，调查权的行使也将陷入僵化。笔者认为，可以将检察机关调查线索的来源分为两类：一是主动行使调查权；二是通过公众参与，即通过公众的举报、检举、控告等方式获取情报。依职权获取的线索即可作为制作检察建议的根据，但通过公众获得的线索，应当予以审查。为促使社会公众向检察机关提供证据线索，可以给予适当奖励，增强公众的参与度。检察机关也可以通过其他行政机关的转交获得线索，检察机关应当加强与其他更专业的行政机关的联系，加强合作，鼓励其他行政机关向检察机关提供证据线索。随着新媒体技术的发展，检察机关也可以利用新的传播媒介获取情报，发挥媒体的作用，扩大线索来源。对调查权加以强制性措施的保障，能够从源头上为环境保护提供救济。

(二)明确检察建议的制定、送达及回复的标准

《人民检察院检察建议工作规定》规定了检察建议的功能、原则、类型、适用范围、内容及监督管理等，但却没有对检察建议中的事实证据、回复期限等内容进行规定，所以，应当对这几方面进行完善[8]。首先，应当明确检察建议制作的标准。笔者认为，检察建议应包括五个方面：检察建议提出的原因、行政机关的责任、建议行政机关实施的措施、证据及法律依据、行政机关的回复期限和履行期限。这五点可以作为格式性内容存在于检察建议中。针对这几点，也要有相应的要求。内容要有针对性、可操作性，要注意对提出的建议做出解释，证据要充分，并要写明法律依据，可以引入专家说明的制度。检察建议书不应出现笼统性、命令性的要求，在内容上要体现出监督性。对于被送达对象，需要对行政机关做一个更具体的划分，明确各行政机关的管理范围，以便于明确送达对象。各行政机关之间也应当加强合作，做到各司其职。在行政机关存在管理范围交叉时，检察机关应与各行政机关进行沟通，以便确认被送达对象。各行政机关的上级政府也可以制定有关环境污染问题各行政机关责任归属问题的规范性文件，以供参考。要解决被送达机关问题，就要明确责任归属。关于回复期限，应当对行政机关的回复期限和履行期限加以区分。笔者认为，可以从这两个期限设置的目的上来进行区分，回复期限设置的目的是给予行政机关适当的时间进行情况核实；履行期限的设置是为了给行政机关合理的期限去解决环境问题。这两个期限的设定能够起到让行政机关认识问题、解决问题的作用，因此不宜混同，应当分别设置。行政机关的回复应当包括：对检察建议的意见、存在的问题、如何履行职能、是否需要延长履行期限及理由。应当根据案情，贯彻灵活适当的原则，给予行政机关合适的回复期限及履行期限，恢复困难的可以适当延长履行期限，情况紧急的应当严格规定履行期限。

(三)明确行政机关的履职标准

检察机关在考察行政机关履职时，仅按照结果标准来断定是否应当提起诉讼是不科学的[9]。评价行政机关的履职时，应参考三个方面：是否在合理期限内履行、是否积极履职、是否达到相应的效果。在考量时，应留意两点：第一，防止行政机关虚假作为。实际履行的效果应当作为主要参考因素，要根据环境破坏的种类不同，灵活应变，给予行政机关合理的整改时间。例如，恢复生态类型的补救，短期是很难见效的，此种情况下，就应当将行政机关是否积极履职作为重要的参考因素。在实务中，有些行政机关为了避免案件流入诉讼程序，会实施“面子工程”，虚假作为。在此种情况下，界定行政机关是否作为就存在较大障碍，起诉依据也就很难寻找。第二，避免行政机关履行了检察建议，却依然流入诉讼程序的情况发生。要考量行政机关是主观上不愿意履行职责，还是客观上履行职责存在困难。此时，要考虑如下三点：一是行政相对人是否停止侵害；二是行政机关是否用尽救济措施；三是行政相对人所实施的行为是否产生了相应的效果。如果符合上述三点，则不应认定行政机关怠于履行职责。检察机关对环保方面的专业程度较低，因此可以建立“专家评估制度”，可以让环保领域的专家参与进来，对行政机关履职的效果进行评估。值得注意的是，不是行政机关作为就会产生立竿见影的效果，行政机关穷尽手段产生了相应的效果就可以认定行政机关履行了职责，此时检察机关就应当结合具体情形决定是否将案件流入诉讼程序。

(四)通过立法确认检察机关的行政执法监督权

检察机关发出检察建议后，为保障行政机关积极履职，应当继续进行监督与督促[10]。第一，行政机关履职是有期限规定的，为防止行政机关拖延履职，检察机关应当对行政机关提出延长期限的要求进行审查，并对履职进度进行监督。检察机关可以采取回访、监督实行等方式，督促行政机关履行职责。检察机关还可以借助社会公众、主流媒体的力量对行政机关、行政相对人进行监督，采取检察机关依职权监督与社会公众监督相结合的方式，全方位、无死角地进行监督。并且应当对行政机关进行不定时的抽查，以此来预防行政机关与相对人互相勾结情况的发生。第二，可以建立关于生态环境问题听证的制度。充分听取检察机关、行政机关、行政相对人、利害关系人的意见，参考环保组织、专家学者的意见，这样有利于得出一个最有效的履行方案，这也是对执法监督的协助。第三，建立纠错制度，对不当的检察建议进行纠正。不当的检察建议有两种：一是法律依据不当；二是整体内容不当。第一种情况，检察机关进行补正即可。针对第二种情况，就应当建立行政机关的救济渠道。检察机关应当及时审查行政机关的异议，审查通过时，应保证行政机关向上级检察机关复议的权利。检察机关也应担负改正的义务，并对有错误的工作人员进行惩戒。第四，建立动态的监督机制。如果行政机关积极作为，则通过诉前程序就能解决问题。如若行政机关怠于履行职责，则应及时提起诉讼，以保证生态环境的破坏不会进一步加剧。

(五)优化诉前程序与诉讼程序的衔接

案件从诉前程序流入诉讼程序意味着解决问题的方式将发生变化，因此应当优化诉前程序与诉讼程序之间的衔接[11]。第一，应保证检察建议的内容与诉讼请求大致相同。不能要求行政机关主动履行检察建议内容以外的义务，要保证行政机关不会因为检察建议书内容以外的诉讼请求被起诉。这样有利于提高行政机关履职的积极性，防止行政机关与检察机关之间的关系僵化。第二，要处理好行政机关因超过履行期限而被起诉的问题。履行期限设置的目的是为了保障环境问题得到最快的解决，但并不是所有情况都能迅速解决，因此要注意区分。不可抗力、恢复时间长的类型的破坏等情况可以延长履行期。恶意拖延、履行期内不作为、环境损害加剧的情况可以立即提起诉讼。第三，司法机关可根据行政机关履职的时间段的不同而判决其承担不同程度的法律后果。不同时间段履职承担不同责任的规定可以促使行政机关尽早履行职责，客观上起到了一个督促的作用，提高了行政机关履职的积极性。检察机关也可以通过行政机关履职的情况来变更诉讼请求或是撤回起诉，提升办案效率，有效节约司法资源。

四、结语

环境行政公益诉讼制度诉前程序因其独立价值，以及其极高的办事效率而成为了一种有效解决环境问题的手段。诉前程序的实施不仅为检察机关提供了良好的方法，也对督促行政机关履职起到了推动作用。当然，诉前程序的规定并不完善，检察机关调查权、监督权的行使还存在一定问题，检察建议书的标准没有高度统一，与诉讼程序的衔接也存在不畅的问题。所以，我国需要尽快完善诉前程序的相关制度，以促进环境问题的解决。