生物安全立法比较研究及对海关动植物检疫工作要求

程 玮 辽宁省农业经济学校（辽宁，锦州，121007）

李晓佳 张旭东 付志浩 锦州海关（辽宁，锦州，121001）

于恒智 辽宁朝阳海关（辽宁，朝阳，122000）

王 耀 大连海关（辽宁，大连，116000）

张达古拉 阜新市现代农业发展服务中心（辽宁，阜新，123000）

《生物安全法》是中国国家安全治理的新法律，也是生物安全治理领域的基础性法律。 由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020 年10 月17 日通过， 国家主席习近平签发第五十六号主席令公布，自2021 年4月15 日起施行。 该法系统梳理、全面规范各类生物安全风险，明确生物安全风险防控体制机制和基本制度，搭建了维护我国生物安全的整体性的制度构架，填补了生物安全领域基础性法律的空白，是生物安全领域基础性、系统性、综合性和统领性的法律。 动植物作为自然界对人类生存和经济社会发展影响最大的生物领域，其安全性直接关系人类生命的健康和安全， 关系国家和国际社会的经济安全、经济发展和社会稳定， 尤其是动植物疫病的传染性、突发性、共患性，对人类生命和经济社会的危害程度更高、影响范围更大。 《生物安全法》明确了海关进出境生物安全监管领域的多项职责，赋予海关建立和实施生物安全国家准入、 进境指定口岸、国际航行船舶压舱水监管、建立和完善进出境疫情监测和防控体系等新职能。 通过将《生物安全法》与新西兰 （第一个为生物安全立法的国家）、 澳大利亚（全球动植物检疫措施最为严格的国家之一） 两国的生物安全法律法规及我国进出境动植物检疫相关法律法规进行比较研究，能够得出提高海关动植物检疫工作水平、保护国门生物安全的相关建议。

1 与国外生物安全法律法规立法背景比较

1.1 我国《生物安全法》立法背景

生物安全是人民健康、社会安定、国家利益的重要保障。 当前，生物安全已成为我国面临的重大安全问题和重要挑战。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生物安全工作，把生物安全纳入国家安全战略，提出建立健全生物安全法律法规体系。 习近平总书记多次就生物安全问题作出重要指示，并要求加快立法步伐。 生物安全立法是通过法律形式贯彻落实党中央的战略部署，把党的主张转化为国家意志。 生物安全立法是维护国家安全的需要、 建立国家生物安全体系的需要、提升国家生物安全能力建设的需要、顺应民意回应社会关切的需要、维护世界和平稳定履行国际承诺的需要。 在坚持总体国家安全观的前提下，通过生物安全立法，落实党中央关于维护国家生物安全的战略部署，聚集生物安全领域主要问题，统筹安全和发展的要求，保护我国生物资源安全，促进和保障生物技术发展，防范和禁止利用生物及生物技术侵害国家安全，建立完善我国生物安全法律制度体系和管理机制［1］。

1.2 新西兰生物安全法立法背景

由于农牧业在经济中占有较大比重，因此新西兰十分重视生态环境的保护， 于1993 年率先颁布了《生物安全法》。 该法系统规范了有害生物和有害生物体的禁入、根除及实施有效管理，是新西兰生物安全体系的基本法，也是世界上第一部生物安全法。 新西兰作为第一个为生物安全立法的国家，其生物安全管理体系从某种意义上讲代表了当今世界最先进、最前沿的水平［2］。

1849 年，新西兰开始了生物安全活动，起初是用来保护新引进的农业物种免遭害虫以及杂草的侵害，避免经济损失。 随着国际贸易和旅游业的发展，外来有害生物的入侵形势日趋严峻，新西兰生物安全活动保护范围随之不断扩大， 包括陆地上的、湖泊的、河流的、湿地的动植物，以及海上生态系统等。 在长期防范外来有害生物侵袭，保护生物多样性，保护人类、环境、动植物和农业生产安全中，新西兰形成了较为系统、完善的生物安全体系，先后制定了《野生动植物法》《卫生健康法》《野生动物控制法》《食品法规》《渔业法》《濒危物种贸易法》《资源管理法》等。 新西兰为进一步加强生物安全体系， 在众多的生物安全法律法规的基础之上，于1993 年制定了世界上第一部有关生物安全方面的专门立法——《生物安全法》［3］。

1.3 澳大利亚生物安全法立法背景

澳大利亚农牧业非常发达，在国民经济中占有举足轻重的地位， 农牧业用地占全部国土面积的59%， 澳大利亚也是世界上生物多样性最为丰富的国家之一。 为保护人类、生物多样性、动植物健康与环境安全，澳大利亚政府十分重视进出口动植物及其产品的检疫工作，被公认为全球动植物检疫措施最为严格的国家之一。1908 年澳大利亚颁布了世界上首部《检疫法》，构建了世界上最为严格的动植物检疫体系。 为适应生物安全风险的变化及日益严峻的疫病和有害生物传入风险，控制有害生物与疫病传入澳大利亚，以及传入后在国内定殖、扩散风险的根除或控制，为可能对澳大利亚的动植物和人体健康、生态环境造成危害，影响畜牧业经济发展的病虫草害实施风险管理提供一个现代模式，2015年，澳大利亚颁布了新的《生物安全法》，取代了沿用100 多年的《检疫法》，并于2016 年6 月全面生效。 《生物安全法》的颁布，标志着澳大利亚的生物安全工作翻开了新篇章，成为今后相当长时期内生物安全工作的基本法律依据［4］。

2 与国外生物安全法律法规重要内容比较

2.1 我国生物安全法重要内容

我国《生物安全法》共十章八十八条，主要针对重大新发突发传染病，动植物疫情，生物技术研究、开发与应用，病原微生物实验室生物安全，人类遗传资源和生物资源安全，生物恐怖袭击和生物武器威胁等生物安全风险，从第三章到第七章分设专章做出针对性规定。 《生物安全法》从第十四条到第二十四条，设立了生物安全风险防控11 项基本制度，包括：生物安全风险监测预警制度、风险调查评估制度、信息共享制度、信息发布制度、名录和清单制度、标准制度、生物安全审查制度、应急制度、调查溯源制度、国家准入制度和境外重大生物安全事件应对制度，全链条构建生物安全风险防控的“四梁八柱”，是生物安全领域的基础性、综合性、系统性、统领性法律，其颁布和实施有利于保障人民生命安全和身体健康，有利于维护国家安全，有利于提升国家生物安全治理能力，有利于完善生物安全法律体系［3］。

2.2 新西兰生物安全法重要内容

新西兰《生物安全法》分为法案主体和附录，共计12 章，358 条和9 个附录。从功能上看，可笼统归类为6 部分：概要；执法主体；补充条款和临时条款；行政管理；应急管理；违法处置。 第1 章导言，主要包括名词解释、适用范围、与其他法律法规的关系、与《资源管理法》和《专属经济区和大陆架（环境影响）法》的关系、免除行动决议等规定、使用联合边境信息系统提供边境信息的形式、 方式和义务。第2 章职责、权力和义务，明确了责任部长、总干事和地方权威机构的职责、权力和义务。 第3 章危险物品的进口，对进口风险物品以及进入新西兰领土的航运工具（飞机和船舶）的相关风险进行管理，规定了进口商的相关义务、船运工具到达新西兰的程序、 进境健康标准和航运工具风险管理标准要求、危险物品放行许可要求及检查和申报、信息共享的规定。 第4 章监督和防范，规定了应该采取的防范、监督和通报机制，持续监控有害生物和有害生物体在新西兰的状况，为相关产品出口提供担保并出具证书、 监控有害生物或途径管理计划的实施效果，同时，履行新西兰的国际通报义务，满足贸易需求。第5 章对有害生物的管理，针对新西兰国内已发生有害生物的长期管理提出规定，通过制定有效手段和措施，防止、减少或消除有害生物对环境、人类健康、经济发展等诸多方面所产生的不利影响，并对相关支出进行合理分配，达到根除或有效管理新西兰发生的有害生物的目标。 第5A 章政府/行业预备或响应协议，在有害生物预警或应对活动中，政府和行业协调，并在充分考虑活动所实现的公共利益和行业利益前提下，按份额共同承担活动成本。第6章管理规定， 规定了对首席技术官和副首席技术官、检疫官员/被授权人/被委任人的任命和授权，规定了审计员的任命、权力和义务，规定了行政权力的范围、地区和区域控制、成本收回、生物安全数据库、个人信息公开、资料汇编等要求。 第7 章紧急措施，规定了紧急情况或其他危机发生时如何有效地预防、根除或管理有害生物体。 第8 章执行、违法和处罚，规定了遵从令的范围、内容、送达、执行情况、变更或取消、上诉要求，规定了处罚罚金指令、罚款金额、 代替罚金指令的其他指令或其他附加指令，并存刑事讼诉和罚金诉讼的执行，规定了对违法行为处罚要求、起诉、罚款等的收缴部门、诉讼证据和诉讼期限。 第8A 章专属经济区，规定了本法对专属经济区、对抓捕专属经济区鱼类和哺乳动物的适用范围，并对相关条款适用专属经济区进行解释。第9章其他规定，包括获得赔偿的情形、对检疫官员和其他人员的保护、执法中对物品的责任、发布指令或制定要求的程序、有害生物体登记、规章要求、制定规章、与规章相关的一般性条款等内容。 第10 章补充条款和临时条款，对临时行政性目的制定的法案的补充条款、紧急情况公告暂行条例、暂行条例行使期延续规定、检疫场所指定暂行条例、指定入境口岸、指定为批准准许的港口等的补充和临时规定［3］。

2.3 澳大利亚生物安全法重要内容

澳大利亚《生物安全法》共包括11 篇66 章。 第一部分为第1 篇，确定该法定位及范围；第二部分包括第2 至9 篇，为主体部分，前半部分围绕人类健康、货物、运输工具、压舱水沉积物等风险对象展开，后半部分按风险管理行为表述，如监测、控制、应急响应、风险管理方案批准、紧急事件应对、合规执法等内容；第三部分包括第10、11 篇，主要涉及行政部门内部管理，包括公务员管理、行政复议、信息保密、成本效益核算、特殊情况处理等。 该法案明确要求，执法官员以最小的调整，产生最好的生物安全保障效果， 包括在减轻进口商负担的同时，对非相容性活动采取灵活手段。 开展进口风险评估和建立风险管理措施是澳大利亚生物安全法的重要组成部分。 该法案管理对象包括所有可能损害人类、 动植物或环境安全健康的疫病和有害生物，管理范围包括可能携带疫病的人员、货物、运输工具、船舶压舱水及沉淀物， 涉及澳大利亚境内有害生物、 从事生物安全活动人员、 生物安全突发事件的管理等。 该法案首次按照生物安全的风险进行管理， 将人类健康风险列入到生物安全风险的范围。按照管理对象进行风险管控，包括对人、货物、交通工具、压舱水等的管理，特别是专门一篇对压舱水进行管理，为澳大利亚力争批准国际船舶压舱水及沉淀物管理公约提供了工作框架。 同时，对生物安全突发事件和人类生物安全突发事件进行管理，法规将适当保护水平（ALOP）、检疫费用征收等纳入到生物安全法范围［4］。

3 与国外生物安全法律法规管理体制比较

3.1 我国生物安全管理体制

我国《生物安全法》在管理体制上最显著的特点可以概括为“协调机制下的分部门管理体制”，在充分发挥分部门管理的基础上，对争议问题、需要协调的问题，由协调机制统筹解决。 该管理体制具体体现在以下5 个方面：一是明确坚持中国共产党对国家生物安全工作的领导，建立健全国家生物安全领导体制（第4 条）。 二是规定中央国家安全领导机构负责国家生物安全工作的决策和议事协调，统筹协调国家生物安全的重大事项和重要工作，建立国家生物安全工作协调机制；省、自治区、直辖市建立生物安全工作协调机制，组织协调、督促推进本行政区域内生物安全相关工作（第5 条）。 三是国家生物安全工作协调机制设立办公室，负责协调机制的日常工作；国家生物安全工作协调机制成员单位和国务院其他有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作（第6 条）。 四是国家生物安全工作协调机制设立专家委员会， 为国家生物安全战略研究、政策制定及实施提供决策咨询（第7 条）。 五是地方各级人民政府对本行政区域内生物安全工作负责；县级以上地方人民政府有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作（第8 条）［1］。

3.2 新西兰生物安全管理体制

新西兰的生物安全责任由中央政府、地方政府和产业机构共同分担。 中央政府的生物安全机构有4 个：农林部（MAF）、保护局（DOC）、渔业部（MFish）和卫生部（Mo H）。这些机构共同向负责生物安全的内阁大臣递交国家生物安全计划，农林部的生物安全管理局负责协调他们的行动。 地方委员会与产业机构负责控制它们地域范围之内的有害生物，同时起着协调与提供生物安全服务的作用。 为了各生物安全机构之间的有序协作，新西兰政府连续发布了3 个《谅解备忘录》用来协调农林部、保护局、卫生部与渔业部之间管理生物安全事项的行动。 为了实现对生物安全体系进行高效率、 富有成效的管理，新西兰政府还建立了3 个机制：生物安全行政首脑论坛、生物安全部长顾问委员会和生物安全中央/地方政府论坛［3］。

3.3 澳大利亚生物安全管理体制

在管理体制上，澳大利亚设立生物安全检察总长，由农业、水资源和环境部部长任命，农业、水资源和环境部下设生物安全主任，卫生部下设置人类生物安全主任，分别负责生物安全系统的总体控制及人类生物安全事务。 检察总长通过独立的核查程序来保证澳大利亚生物安全风险管理系统的正常运行， 审查生物安全主任及职能和权力履行情况。部门之间通过签订备忘录的形式建立联系和合作。当某种疾病或虫害产生严重威胁时， 可根据2015年通过的《生物安全法》宣布国家进入生物安全紧急状态。 如果民众不服从命令，或将面临最高5 年监禁等惩罚［3］。

4 对我国的启示

4.1 新西兰

新西兰严格的动植物检疫制度建立在完善的生物安全体系和健全的法规制度基础之上。 新西兰自1993 年颁布《生物安全法》以来，经过20 余年的运行，不断对该法案进行修订和完善，建立了以《生物安全法》为基础、以有害生物风险管理为理念的较为完善的生物安全体系。 尤其是经过《生物安全法案改革法，2012》的修订，《生物安全法》通过建立国家和区域有害生物管理计划以及国家和区域途径管理计划，实现了有害生物/有害生物体的有效管理。 新西兰生物安全体系为我国提供了参考，特别是在加强各利益相关方参与，权责分明，政府各部门、行业、团体、个人承担各自相应的责任；强化风险分析制度，基于风险分析制定各项标准和管理措施；建立可持续管理制度，通过税收法令落实资金来源，保障计划的执行等方面。 新西兰是世界上第一个为生物安全立法的国家，其生物安全管理体系走在世界前沿，其生物安全风险管理理念对进一步完善我国动植物检疫制度，更好地维护国门生物安全，促进贸易发展具有借鉴意义［2］。

4.2 澳大利亚

澳大利亚的机构和职能设置对我国有一定参考意义。 从管理理念上看，澳大利亚将生物安全的理念引入到法规， 完全按照生物安全风险管控货物， 将动植物检疫等全部纳入生物安全管理范畴，实施大生物安全管理，使得管理范围更广，管理效果更好。 澳大利亚《生物安全法》强调科学的生物安全风险管理，包括开展生物安全进出口风险评估和建立相应的风险管理措施。 对从未进口过的产品，或从未自特定地区进口的产品，在进口前进行一系列风险分析， 同时开展对已有贸易风险的复审回顾。 风险分析是科学的技术手段，而非行政程序，包括按照法规要求开展的常规评估，也包括法规未规定的非常规评估，例如对现有进口政策和进口条件的风险评估。 生物安全进口风险分析还将根据进口生物安全风险水平， 针对性地提出风险管理措施，使风险降至适当保护水平， 实现与WTO-SPS 协议的深层对接［4］。

5 与进出境动植物检疫相关法律法规比较

《生物安全法》的颁布实施，为我国系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力，从而为保障人民健康、维护国家安全提供了有力的法律武器。 从进出境动植物检疫工作的角度看，《生物安全法》 是一部基础性法律，《进出境动植物检疫法》是一部专门法，《生物安全法》极大地弥补了《进出境动植物检疫法》在法律层面对当前实际工作支持的不足，为动植物检疫工作实践提供了有力的法律支撑。

5.1 建立国家准入制度

《生物安全法》第二十三条规定“国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、 动植物产品、高风险生物因子国家准入制度”。 生物安全国家准入制度是风险防控的重要措施，该条填补了我国立法空白。 多年来，我国对于大中动物、粮食、水果等开展境外预检工作，能够随时调查了解出口国动植物疫病的发生、 发展和流行情况以及防范措施，掌握国外疫病流行的第一手资料，便于我国检疫部门随时调整对外进出口政策，修改两国间的检疫条款和对外检疫对象。 此项规定既是对我国多年来生物安全防控实践经验的总结，也是将我国生物安全防控体系与国际惯例精准接轨的重要举措。 海关应根据此条规定，制定相应的规章，对国家准入制度的适用范围、职责分工、实施程序等作出全面具体的操作性规定。

5.2 建立指定口岸制度

《生物安全法》第二十三条第三款规定“经评估为生物安全高风险的人员、运输工具、货物、物品等，应当从指定的国境口岸进境，并采取严格的风险防控措施”。 此条为生物安全领域建立指定口岸制度提供了统一的、较高位阶的法律依据。 在动植检领域，原国家出入境检验检疫部门通过颁布规章和规范性文件的方式，先后对植物种苗、水果、粮食、食用水生动物等实施了进境检疫指定口岸制度，关检融合后，发展为指定监管场地制度。 此次将该制度扩大和上升至生物安全领域，必将为完善我国生物安全防控体系起到重要推动作用。 海关应根据此条的规定，从实体到程序作出具体规定，以进一步完善该项制度。

5.3 建立境外重大生物安全事件应对制度

《生物安全法》 第二十四条规定：“国家建立境外重大生物安全事件应对制度”。 现行动植物检疫和国境卫生检疫的法律法规对暂停相关人员进境方面缺乏明确的规定，对其他紧急防控措施在主体、程序、用词上也与《生物安全法》不完全一致。 海关应根据《生物安全法》的此条规定，推动对相关的法律法规进行修订完善。

5.4 防控重大新发突发传染病、动植物疫情

建立完善进出境生物安全监测网络，对可能出现的生物安全因素早发现、早预防、早控制是生物安全防控体系最有效、 最经济的手段。 《生物安全法》第二十七条、第三十一条分别从建立新发突发传染病、动植物疫情、进出境检疫、生物技术环境安全监测网络，完善监测信息报告系统，尽早发现、控制重大新发突发传染病、动植物疫情等方面作了系统规定，是对现有进出境动植物检疫、国际卫生检疫法律法规规定的疫情监测体系的整合、完善和提升，也是对海关组织开展境外疫情监测职能的进一步强化。 在国境口岸，为了有效防控重大新发突发传染病、动植物疫情，根据《生物安全法》的相关规定，海关应主要做好四项工作：一是建立安全监测网络；二是开展口岸查验，验证进出境的人员、运输工具等是否符合我国生物安全管理要求；三是对发现的进出境和过境生物安全风险，依法处置；四是参加联防联控机制。

5.5 加强实验室管理

《生物安全法》 第五章对病原微生物实验室安全设立了实验室生物安全标准制度、分类分级管理制度、设立批准或备案制度、活动审批制度、实验动物和废弃物管理制度、生物安全管理制度、安全保卫制度、应急制度。 实验室为海关严把国门生物安全提供了有力的技术支撑，海关应根据各项制度要求，加强对其所设立的大量涉及生物安全的实验室的管理，确保实验室本身的生物安全。

5.6 推动口岸核心能力建设和建立国际合作网络

《生物安全法》第三十一条规定国家加强国境、口岸传染病和动植物疫情联合防控能力建设。 海关应积极推动此项工作，形成“政府主导、企业主责、海关主管、部门联动”的口岸核心能力建设模式。 海关应根据《生物安全法》第六条和第三十一条的规定，加强生物安全领域的国际合作，履行中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定的义务，建立传染病、动植物疫情防控国际合作网络，支持参与生物科技交流合作与生物安全事件国际救援，积极参与生物安全国际规则的研究与制定，推动完善全球生物安全治理，构建人类命运共同体。

5.7 参与相关制度建设和相关领域防控活动

海关应根据《生物安全法》的相关规定，结合职责，发挥职能优势，积极参与生物安全风险监测预警制度、风险调查评估制度、名录和清单制度等生物安全风险防控制度建设。 在生物技术研究、开发与应用，人类遗传资源和生物资源安全，生物恐怖袭击和生物武器威胁，生物安全能力建设等相关领域发挥重要作用。

《生物安全法》 是我国生物安全的根本法律保障， 也是海关维护国门生物安全的重要执法依据。“把生物安全纳入国家安全体系”“要尽快推动出台生物安全法”， 习近平总书记的重要讲话将生物安全的重要性提升到了前所未有的战略高度。 《生物安全法》赋予了海关新职能，也再一次强化了海关守卫国门生物安全的责任和使命。 海关应进一步贯彻总体国家安全观， 牢牢把握生物安全的法律内涵，深入学习领会《生物安全法》的立法精神、基本原则和主要内容，肩负责任与使命，做好普法与执法，为国门生物安全保驾护航。