新时期我国实施《卫生与植物卫生措施协定》的挑战与对策

2022-11-24张振民吴文忠厦门海关福建厦门361001

口岸卫生控制 2022年1期

张振民吴文忠厦门海关（福建，厦门，361001）

于2021 年4 月15 日施行的《中华人民共和国生物安全法》的立法目标是“为了维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生”。根据世界贸易组织（WTO）对货物贸易领域重要国际规则《实施卫生与植物卫生措施（SPS）协定》（以下简称《SPS 协定》）的相关描述，技术性贸易措施是技术性贸易壁垒措施（TBT）与动植物检疫措施（SPS）的统称，是指各国政府及相关组织以保障国家安全，保护人类及动植物生命健康安全、保护环境、保证产品质量、防止欺诈行为等国家和公共利益为目标，针对货物贸易制定和实施的各项对其市场准入进行限制的技术性措施，是各类技术性措施在货物贸易领域的应用，但这些措施的制定和实施应是适当且必要的，不应给国际贸易造成不必要的障碍。可见，二者的目标高度契合。

我国人均GDP 已超过1 万美元，进入经济发展新时期，如何应用技术性贸易措施国际规则参与国际竞争，实现高水平开放、维护国际自由贸易秩序，在保护国家生物安全方面合规地实现适当的保护水平，更好地执行《中华人民共和国生物安全法》、保障我国生物安全是我国需要面对的迫切课题。

1 《SPS 协定》的主要内容

1.1 协调一致

《SPS 协定》旨在通过鼓励“不同成员建立、承认和实施共同的卫生与植物卫生措施”来克服与卫生和植物卫生有关的市场准入。如果有科学理由或现有国际标准不能满足接受的保护水平，成员可以制定高于国际标准的保护水平，但必须进行适当的风险评估。

1.2 等效

《SPS 协定》承认降低风险的不同途径，但同时又规定各成员应当相互接受在保护人类、动植物健康具有等效水平的措施。出口国有举证责任，进口国可以对出口国的卫生管理体系和措施进行评估和考察。

1.3 风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定

各成员国必须在对实际风险进行评估的基础上制定SPS 措施。风险评估可以是定性的或定量的，特别是定量的风险评估费用高昂，采用已制定好的国际标准具有明显优势。

WTO 成员有权决定其适当的卫生保护水平，各成员在评估对动物或植物的生命或健康构成的风险并确定为实现适当的卫生与植物卫生保护水平以防止此类风险所采取的措施时，应考虑经济因素、采用替代方法控制风险的相对成本效益。保证此类措施对贸易的限制不超过为达到适当的卫生与植物卫生保护水平所要求的限度，对贸易的消极影响减少到最低。

1.4 适应地区条件，包括适应病虫害非疫区和低度流行区的条件

各成员应保证其卫生与植物卫生措施适应产品的产地和目的地的卫生与植物卫生特点，并认识到病虫害非疫区和低度流行区的概念。

1.5 透明度

各成员应依照附件B 的规定通知其卫生与植物卫生措施的变更，并提供有关其卫生与植物卫生措施的信息。

1.6 控制、检查和批准程序

各成员在实施控制、检查和批准程序时，包括关于批准食品、饮料或饲料中使用添加剂或确定污染物允许量的国家制度，应遵守附件C 的规定，并在其他方面保证其程序与本协定规定不相抵触。

1.7 技术援助

各成员以双边形式或通过适当的国际组织便利向其他成员、特别是发展中国家成员提供技术援助。

1.8 特殊和差别待遇

在制定和实施卫生与植物卫生措施时，各成员应考虑发展中国家成员、特别是最不发达国家成员的特殊需要。给予发展中国家成员有利害关系产品更长的时限以符合该措施，从而维持其出口机会。

1.9 磋商和争端解决

由《争端解决谅解》详述和适用的GATTl994 第22 条和第23 条的规定适用于本协定项下的磋商和争端解决。在本协定项下涉及科学或技术问题的争端中，专家组应寻求专家组与争端各方磋商后选定的专家的意见。

2 我国应用《SPS 协定》国际规则的挑战与存在的问题

我国被欧美等视为发达经济体，以我国目前的发展阶段，人均GDP 超过1 万美元，经济总量已达美国的75%，2020 年实现全面脱贫，航天、生物医药、5G 技术、军工等科技、工业、物流体系发达，虽然人均收入和福利方面与发达国家相比仍有不小差距，但也难以再坚持我国是发展中国家，享受WTO技术性贸易措施协定对发展中国家实行的差别和优惠待遇，因此，我国应用《SPS 协定》国际规则面临的挑战是如何以非发展中国家身份全面与国际规则接轨，全面履行协定的权利和义务。我国应用《SPS 协定》国际规则存在以下几个问题。

2.1 SPS 法规体系与《SPS 协定》不相适应

中国多部法律法规涉及SPS 事务，不同法律法规规定有重叠交叉，法律层级不够明确，导致权责不清，缺乏透明度和准则。

2.2 多部门多层级政府机构涉及SPS 事务

分工有交叉重叠，且内部协调机制不畅。

2.3 政府机构、产业界遵守《SPS 协定》意识不高，制定相关政策的WTO/SPS 合规性有待加强

我国相当多的政府官员并不了解WTO/SPS 的相关原则、标准，缺乏对国际标准的必要尊重，制定政策往往与这些原则标准不符合，导致有贸易争议时在WTO 机制下磋商时出现被动；或习惯于在双边框架内解决问题而不是充分利用WTO 多边机制向对方施加更大的压力。产业界、贸易商、加工仓储企业遵守《SPS 协定》意识不高，导致疫情防控措施落实困难。

2.4 透明度不足

一是首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品国家准入的透明度不足，虽然官方网站上发布了申请程序，但准入条件并不明确，准入评估没有完成时限，导致准入时程过长。二是部分采取的技术性贸易措施未及时按WTO 规定的渠道和形式公开。

2.5 SPS 技术执法支撑体系有待加强

动植物、动植物产品进境查验需要有专业技术的查验人员和高水平实验室才做到“检得出、检得准、检得快”，SPS 相关官员、技术人员应提高严格执法意识。 “十三五”期间海关在口岸累计截获有害生物8 858 种、360 万次，这些有害生物随粮食、苗木、水果、动物等农畜产品入境，准入过程的风险分析报告提出了各种防疫措施，疫情防控管理规定和措施必须由SPS 相关官员、技术人员严格执行才能有效保障我国生物安全。

2.6 缺少国家生物安全风险监测预警制度和调查评估制度

做好国家生物安全，保障保护人类及动植物生命健康安全、保护环境，亟待建立国家生物安全风险监测预警制度和调查评估制度。

2.7 生物安全应急制度有待完善

所谓的紧急情况是指出现的非正常的且需要迅速采取非常规措施予以控制或纠正，否则将对公众或动植物的生命、财产、环境造成破坏的情况。我国正处于经济发展的关键时期，稳定是压到一切的重要问题。目前尚无国家级生物安全应急制度。

2.8 有害生物风险分析（PRA）工作有待加强

PRA 对国际贸易SPS 争端解决至关重要，如美国-日本关于梨火疫病争端案例、美国-欧盟关于转基因产品准入的争端案例、澳大利亚-新西兰关于苹果准入贸易争端案例，胜负手均在于PRA，更需要具有高水平的熟悉SPS 规则、OIE、IPPC、CAC 标准的PRA 专家，才能完成高质量的PRA 报告。

2.9 参与国际规则修订和国际标准制定较少

我国是现代国际贸易的后来者，也是国际规则的被动接受者和遵守者。尽管目前的国际货物贸易量高居世界首位，但WTO-TBT，SPS 等技术性贸易措施协定和国际标准主要是欧美加英澳等先进国家主导设计制定的，他们占据了先发优势，相关国际规则难免从制定者利益出发维护其利益。

3 对策

3.1 健全完善SPS 法规体系

SPS 法规体系包括法律、法规、部门规章、检验检疫要求、作业指导书和标准等不同层次。在建设过程中可根据实际目标需求和可行性在不同层次上下功夫。依据《SPS 协定》国际规则，借鉴欧盟、美国、加拿大的先进经验，以《中华人民共和国生物安全法》为基础，国家修订完善《食品安全法》和《动植物检疫法》等，海关、农业部、生态资源部等建立健全科学高效可行、与国际协定、多边与双边协定接轨的部门规章等管理制度。

在法规体系的构建和完善过程中要明确我国在SPS 协定项下的权利和义务。这些权利包括：对本国公众、动植物生命和健康进行合理保护；设定适合本国情况的SPS 适当保护水平；制定高于国际标准的国内标准；要求其他成员接受我国等效性SPS 措施；在科学证据不充分时，可暂时采取临时性预防措施；根据疫情情况，对不同国家和地区予以“合理歧视”；任何情况下在本国领土上实施合理查验的权利等。相应的义务主要包括：透明度义务；SPS 措施限于保护人类、动植物生命和健康的目的，不能作为变相的贸易壁垒；SPS 措施要基于科学证据，并尽可能与相关的国际标准协调一致，如不一致或缺乏相关的国际标准，则必须基于有效的风险分析；所制定的SPS 措施，在实现保护目标的同时，要尽可能将其对国际贸易的影响降低至最小等。

3.2 建立疫情联防联控机制

在各职能部委、各部委内部司局、地方政府、企业分工明确，各司其责基础上，健全和强化全国技术性贸易措施部际联席会议制度，一是使我国在处理SPS 问题时能够在内部产生统一立场之后一致对外，避免政出多门、相互矛盾的被动局面。中国作为贸易大国，一举一动都受到WTO 其他成员的关注，如果各部门间缺乏有效的协调机制，则无法形成合力，为国家争取最大利益。二是能够在生物安全和防范疫情方面有效地外防输入内防扩散，不留死角漏洞。

3.3 确保制定相关政策的WTO/SPS 合规性

加强法律和WTO/SPS 相关知识宣传培训，增强社会、机构、企业、公民遵法守法意识。欧美无论是政府机构还是产业界都有很强的WTO 意识，很多官员和管理人员对SPS 协定的基本原则十分了解。我国相当多的政府官员并不了解WTO/SPS 的相关原则、标准，制定政策往往与这些原则标准不符合，导致有贸易争议时在WTO 机制下磋商时出现被动，或习惯于在双边框架内解决问题而不是充分利用WTO 多边机制向对方施加更大的压力。

3.4 建立强有力的SPS 技术执法支撑体系

一是培养利用熟悉WTO/TBT、SPS 协定的专业人才。应用《SPS 协定》国际规则构建和完善我国SPS 体系、保障国家生物安全、维护国家利益，无疑需要很多熟悉SPS 协定、CAC/OIE/IPPC 标准的专家人才做为后盾。二是建立一流的有害风险分析专家队伍。三是合理配置实验室资源、加强检测能力建设。四是提高一线监测、口岸查验人员政策水平和查验技术能力。五是建立检验检疫证书的质量保证体系。六是提高SPS 相关官员、技术人员严格执法的意识，真正做到有法必依、执法必严。

3.5 调动产业界参与SPS 通报评议积极性，科学评议高效应对技术性贸易措施

减少国外技术性贸易措施对我国农产品出口的影响。对其他成员SPS 通报的评议是一项十分重要又复杂的工作。产业界站在出口的第一线，直接受到进口国SPS 措施影响，往往对其不合理之处体会更深，应该调动产业界包括商会、协会、企业和社会团体的力量，共同对通报进行研究，提出有针对性评议意见。

典型案例是应对欧盟拟禁止进口榕树、苏铁等39 种（科属）植物的Ares〔2018〕3819666 号决议的案例。2018 年7 月，欧盟官方网站公布拟将榕树、苏铁等39 种植物列为高风险，2019 年12 月14 日起禁止从第三方国家或地区进口。榕属、苏铁属植物是我国输欧盟的大宗植物，占我国输欧植物总货值80%，仅漳州市就有10 万花农在相关产业链就业，一旦欧盟禁止进口，产业将经受严重打击，影响花农生计。厦门海关政企联动积极应对：一是全面收集涉及该议题的欧盟相关法规，了解禁入理由；二是组织开展榕树、苏铁风险分析，完成了《中国榕树出口欧盟风险分析报告》《中国苏铁出口欧盟风险分析报告》。海关总署一是在双边检疫会谈中主动与法国、荷兰、德国、比利时等国家主管部门磋商，敦促其投票反对该禁令。二是致函欧盟驻华代表团，随附PRA 报告，以PRA 结论是榕树、苏铁检疫风险不高，完全可通过种植、加工、包装、储运等环节系统管理措施，将可能的检疫风险降低到可控水平，近年中国榕树、苏铁等输欧并未被检出检疫性有害生物，禁令将会严重伤害双方业界、消费者的利益等方面提出有力论据，表达中方高度关切与坚决反对态度；同时指出该决议未经PRA 将其全部列为禁止进口的高风险种类，违背了WTO 规定。在9月26 日内部投票中，欧盟最终采纳了中方意见，剔除了榕树、苏铁作为禁止进口的高危植物。

3.6 国家建立生物安全风险监测预警制度和调查评估制度

国家生物安全工作协调机制组织建立国家生物安全风险监测预警体系，提高生物安全风险识别和分析能力。根据风险监测的数据、资料等信息，定期组织开展生物安全风险调查评估。

3.7 建立统一领导、协同联动、有序高效的生物安全应急制度

生物防控坚持“以防为主、防重于治”和“御疫于国门之外”策略，建立精准、快速、有效的动植物卫生和食品安全应急反应体系。建议从五方面入手健全完善应急体系：一是明确责任机构和责任人员；二是明确应急预案启动、终止条件和程序；三是制定预防和控制几种最危险的重大疾病、有害生物的策略和具体操作指南；四是法律支持和公共宣传；为应对紧急情况需要非常规措施，必须有法律支持部门的参与，保证各项措施的合法性，为减少社会恐慌，客观、科学地向社会说明情况，最大限度缓解公众恐慌，避免不稳定因素；五是开展针对性训练、应急演练，包括划定动植物疫区、保护疫区、召回、有效处理有毒有害食品饲料、清除受污染地区等。

3.8 加强首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品国家准入制度

建立并公布需要国家准入的动植物、动植物产品名录，申请准入的程序，明确准入条件，制定产品准入评估的技术规范以及赴产地国实地开展风险评估、体系考察的工作指南，公布已准入产品名单。欧盟实施SPS 协定是按统一规则和检验检疫要求，因此对我国将欧盟内部各成员分别准入提出质疑，我国可以以动植物疫情分布具有多样性和地域性给予回应，并坚持各成员分开对待。

3.9 高度重视有害生物风险分析（PRA）工作

首先，进行的风险分析要基于充分的科学证据和技术资料，采用的方法要符合IPPC、OIE 或Codex等国际标准的风险分析导则的最基本要求。其次，分析动植物病菌、有害生物传入、定殖和扩散的风险时不能只着眼于有无，要立足于分析有多大的可能性和概率，同时要考虑其潜在的生物和经济后果。在评估风险发生的可能性和概率大小时必须同时结合可采取的风险控制措施进行分析。再者，拟采取的风险控制措施要考虑SPS 协定有关等效的规定。