国门生物安全治理的起源、发展与改革研究

李 辉 刘傲东 王慧玲 大东港海关（辽宁，丹东，118300）

王教敏 孙 鹏 田 伟 大连海关（辽宁，大连，116000）

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系”，从国家安全体系的战略高度，完善了国家生物安全的顶层设计，强调了维护生物安全的重要性、必要性和紧迫性。

根据浙江大学非传统安全研究中心余潇枫团队的理论，国门生物安全是复合的、非线性的、整体的、技术与价值混合的“场域安全”［1］。 相应的，我们认为国门生物安全是指“关涉进出境货物、运输工具和人员及关联领域中的生物安全的总称”， 其以口岸安全防控为核心，同时又与国际、口岸、国内等时空具有整体关联性，是总体国家安全观中的重要一环，其地位和作用还将日渐凸显，需要不断地重视和提升其治理能力和水平。

本文通过分析归纳我国国门生物安全治理的起源、发展的历史改革，总结提炼了涉及生物安全领域主要国际组织和国际公约。 并根据新时代机构改革赋予海关的新职能，研究探讨在国门生物安全防控领域的治理能力和体系现代化的进一步发展，以满足国家生物安全战略对海关国门生物安全治理的新要求。

1 我国国门生物安全治理体制的发展进程

1.1 国境卫生检疫起源与发展

1347 年，鼠疫在地中海区域蔓延，意大利在沿海多个城市构建了一个内部互相关联防止鼠疫传入的防御系统，这被诸多学者认为是世界上国境卫生检疫的开端。 我国的国境卫生检疫最早可以追溯到1873 年，当时霍乱传入中国的上海和厦门港，英法等国为了巩固他们在华的既得利益， 在上海、厦门海关设立了卫生检疫机构，订立了《海港卫生规则》等章程，对进出境船舶和人员实施卫生检疫。

世界上第一部包含卫生检疫性质的国际法规在1903 年的第十一次国际卫生会议上诞生，即《国际卫生公约》［2］。 到了1948 年， 世界卫生组织（WHO）在日内瓦正式成立，由其制定的《国际卫生条例》 成为指导各国卫生立法的权威性文件，57 年后世界卫生大会通过了新修订的 《国际卫生条例》（2005 版），以适应世界各国共同应对重大传染病等突发公共卫生事件的迫切需要［3］。

1957 年颁布的《中华人民共和国国境卫生检疫条例》是新中国成立后第一部国境卫生检疫法规，从此国境卫生检疫工作有了统一的行政执法依据［4］，十一届三中全会以来，党和政府非常重视卫生检疫工作，先后发布《国境口岸传染病监测试行办法》等多项部门规章，补充了原来法规的不足，使国境卫生检疫改变了传统守关把口的模式［5］，将检疫查验、疫病检测、卫生监督三者有机地结合起来，标志着中国国境卫生检疫工作进入了法制化管理的轨道。

1921 年伍连德有效控制鼠疫，是我国历史上第一次近代科学防疫与政府行为相结合，9 年后全国海港检疫总管理处成立，第一次统一管理全国国境卫生检疫行政和业务事宜。 新中国成立至20 世纪90 年代，我国一直采用原苏联的口岸多部门联检模式，直到1995 年大连口岸等多地取消了持续40 多年的联检制度， 卫生检疫实施单独登轮检疫查验。随着改革不断深入，1999 年，原商品检验、动植物检疫、 卫生检疫合并为出入境检验检疫，2018 年出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，形成了全新的国境卫生检疫组织机构。

1.2 进出境动植物检疫起源与发展

1874 年德国开始对携带马铃薯甲虫的马铃薯作进口地区限制，并在进口时采用化学药品进行灭虫处理，这被视为进出境动植物检疫的开端。 其实中国动植物检疫历史悠久，早在秦汉时代就出现了萌芽。 近现代中国进出境动植物检疫发端于清朝末年，官方行为起始于1903 年，由中东铁路管理局建立的铁路兽医检疫处对来自沙俄的各种肉类食品进行检疫，后由上海逐步向全国扩展，至今已有100多年的历史。

中国官方最早的动物检验检疫法规，是北京张作霖军政府农工部于1927 年制定公布的 《毛革肉类出口检查条例》和《毛革肉类出口检查条例实施细则》。 新中国第一部也是唯一一部进出境动植物检疫方面的基本法《中华人民共和国进出境动植物检疫法》于1992 年颁布实施［6］，此后《进出境动植物检疫法实施条例》《进境动物一二类传染病、寄生虫病名录》《禁止携带、邮寄进境的动物、动物产品和其他检疫物名录》等一系列法规及规范性文件相继出台，极大地完善了动植检法规体系，有力地促进了动植检事业发展。

历史上世界各国进出境动植物检疫机构发展过程不尽相同，我国最早的官方进出境动植物检疫机构可以追溯到1927 年张作霖军政府设立的 “毛革肉类出口检查所”，在抗日战争爆发后，各地检验检疫机构相继停办，动植物检疫工作基本上处于停滞状态，也正是这时，国外甘薯黑斑病、蚕豆象、棉花黄枯萎病等动植物病虫害传入我国，对农林畜牧业造成极大危害。 新中国成立后，商品检验总局下设畜产品和农产品检验处，分别负责动物检疫和植物检疫工作。 动植检事业迅速发展是在十一届三中全会后，1982 年中华人民共和国动植物检疫总所成立，标志着我国已建立口岸动植物检疫机构中央垂直管理体制［7］。 1999 年，原商品检验、动植物检疫、卫生检疫合并为出入境检验检疫，2018 年， 出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。

1.3 其他国门生物安全工作的起源与发展

1.3.1 外来入侵物种防范

1992 年175 个囯家签署了《生物多样性公约》，要求缔约国要防止外来生物对生态环境的威胁［8］。我国的农业农村部、海关总署等四个部门，依据《进出境动植物检疫法》等十余部法律对外来入侵物种进行管理。 我国外来入侵物种防范情况不容乐观，据统计我国已有754 种入侵物种， 其中入侵植物352 种、入侵动物267 种、入侵微生物134 种，每年因外来入侵物种造成经济损失超过2 000 亿元。

1.3.2 遗传/生物资源保护

遗传/生物资源是人类赖以生存和发展的基础，是社会全面协调可持续发展的重要战略资源。1992年，“地球峰会” 为保护遗传/生物资源签署了两个重要的国际公约，即《气候变化公约》（UNFCCC）和《生物多样性公约》（CBD）。 我国拥有丰富的物种资源，农业农村部、海关总署等四个部门依据《环境保护法》《野生动物保护法》等法律对遗传/生物资源进行保护。

1.3.3 口岸生物两用物项及技术监管

生物两用品是指病原体、毒素、遗传物质等既可用于医疗、预防、保护、防护等和平目的，又可用于发展、生产生物武器等非和平目的。 我国专门针对两用物项出口管制的管理工作起步较晚。20 世纪90 年代初，对外贸易经济合作部科技司成立专门处室，开始具体负责我国两用物项的出口管制管理工作，颁布《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》等行政法规，对进出境生物两用物项及技术进行监管。

2 涉及生物安全领域主要国际组织和国际公约

2.1 世界海关组织（WCO）

旨在加强各成员海关工作效益和提高海关工作效率，促进各成员在海关执法领域的合作。 该组织致力于最大程度地提高各成员之间及各成员与其他国际组织之间的合作水平和成效，打击各种违犯海关法规的行为。

2.2 世界卫生组织（WHO）

主要职能包括促进流行病和地方病的防治；提供和改进公共卫生、疫病医疗和有关事项的教学与训练；推动确定生物制品的国际标准。

2.3 联合国粮食及农业组织（FAO）

关注转基因生物安全问题，提出优先考虑建立转基因生物的风险评析、测试和释放标准，决定成立工作组处理有关的转基因生物的安全问题。

2.4 世界动物卫生组织（OIE）

又称为国际兽疫局，主要职能是收集并通报全世界动物疫病的发生发展情况及相应控制措施；促进并协调各成员加强对动物疫病监测和控制的研究；制定动物及动物产品国际贸易中的动物卫生标准和规则。

2.5 联合国环境规划署（UNEP）

是联合国系统内负责全球环境事务的牵头部门和权威机构，宗旨是激发、提倡、教育和促进全球资源的合理利用并推动全球环境的可持续发展。

2.6 世界贸易组织（WTO）

宗旨包括坚持走可持续发展之路，各成员方应促进对世界资源的最优利用、 保护和维护环境；建立一体化的多边贸易体制。

2.7 世界动物卫生组织（OIE）

又称为国际兽疫局，主要职能是收集并通报全世界动物疫病的发生发展情况及相应控制措施；促进并协调各成员加强对动物疫病监测和控制的研究；制定动物及动物产品国际贸易中的动物卫生标准和规则。

2.8 《国际卫生条例》

是一部具有普遍约束力的国际卫生法，要求各缔约国应当发展、加强和保持其快速有效应对国际关注的突发公共卫生事件的应急核心能力。 该条例的主要特征是体现了全人类共同利益性；与口岸建设和经济发展的相关性；实体法规范与程序法规范的兼容性；对空间和时间要求的特殊性；以及较强的专业性。

2.9 《国际植物保护公约》

是用来保护植物物种、防治植物及植物产品有害生物在国际上扩散的公约。 主要聚焦开发和利用植物检疫措施国际标准以充分保护各国植物资源和粮食安全、 开展官方信息交流以提高透明度，促进植物和植物产品的安全贸易。

2.10 《生物多样性公约》

旨在保护濒临灭绝的植物和动物，最大限度地保护地球上多种多样的生物资源。 公约明确规定，发达国家将以赠送或转让的方式向发展中国家提供新的补充资金，以补偿他们为保护生物资源而日益增加的费用，应以更实惠的方式向发展中国家转让技术， 从而为保护世界上的生物资源提供便利；缔约国应为本国境内的植物和野生动物编目造册，制定保护濒危动植物的计划。

2.11 《压载水公约》

共有22 个条款和1 个技术性附则， 对船舶压载水的排放和控制提出了具体的技术要求，以此来预防、减少并最终消除船舶压载水排放对海洋环境和公众安全带来的危害。2019 年1 月22 日，在我国正式生效。

3 我国国门生物安全治理体制的改革与发展探讨

2018 年3 月17 日， 第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过国务院机构改革方案，将出入境检验检疫职能和队伍划入海关，赋予了新海关维护国门生物安全的重要任务。 在当前单边主义盛行、贸易保护主义大行其道的国际形势下，我国坚定不移地扩大开放、深化国际交流与合作，而我国国门生物安全治理存在现行法律法规标准体系不完善、体制机制不健全、治理能力亟待提高等诸多挑战，这对身处对外开放前沿阵地的海关，在国门生物安全防控领域实现治理能力和体系现代化提出了新要求。

3.1 进一步推进完善法律标准体系，严格依法行政

严格执法、依法行政是实现国门生物安全治理体系和治理能力现代化的必然要求，必须运用法治思维、法治方式构建系统完备、科学规范的国门生物安全治理法律法规体系，进一步明确各工作流程管理制度的法律地位，做好国内现行法律法规的优化整合以及国际法（条约）规定和要求的衔接转化，夯实依法行政的法律基础。 建立更加科学、有效的技术标准体系，对标国际最高标准、最好水平，建立适合中国国情实际的人类健康及动植物卫生保护水平和技术标准，持续优化口岸查验规程、实验室检测、检疫处理等方法标准，推动制订国门生物安全评价、新技术新装备应用、新发疫病疫情鉴定、检测方法等标准。强化法律惩戒力度，畅通国门生物安全投诉举报、舆论监督、法律援助渠道，综合运用多种行政处罚手段，加强违法责任处罚行刑衔接，加大口岸传染病、 动植物疫情等监管领域刑事案件立案追诉力度，提升国门生物安全应急管理刑事治理能力。

3.2 进一步加快建立风险防控体系，强化综合治理

将口岸疫病疫情防控作为当前国门生物安全治理的首要职责之一，牢固树立国门生物安全风险防范意识，不断完善以预防为主的口岸疫病疫情治理体系。 强化风险意识和底线思维，既要关口前移、抓早抓小、防微杜渐，又要立足当前、放眼长远、顾全大局。 推进风险分析能力建设，实施国门生物安全信息统一发布，建立监测预警制度和监测数据标准库。 坚持口岸筛查和早期预警，科学设计改造入境口岸检疫设施，加强资源和能力储备，建立有害生物因子数据库，利用多维形态智能识别模型和风险分析智能专家模型，为风险分析研判和精准布控提供技术支撑。 设立应急处置管理专门机构，建立重要防控资源的战略储备轮换制度和应急供应机制，分类分级建设应急处置“预备队”，确保战时状态下全方位的人力组织、物资保障、科技突击、风险处置的有效运转。 加快研究制定元化风险布控规则，按照政策性布控要求，实行无干预随机布控和人工分析精准布控，利用通用性指标为主，精细化指标为辅的布控模式，实现生物安全风险因子的布控监管覆盖海关各主干作业系统的全领域、 全过程。 通过建制化、单元化、模块化，实现补短板、堵漏洞、强弱项，建设定位明确、平战结合的口岸风险防控体系。

3.3 进一步统筹建设安全监管体系，促进贸易便利

优化、平衡安全和便利的关系是促进全球贸易发展的关键， 始终把维护国家安全和利益放在首位，妥善处理国门安全和贸易便利的关系，努力做到既“管得住”又“通得快”，构建安全高效、运转协调的现代化通关体系，更好地适应国门安全交织传统安全与非传统安全的发展趋势， 维护好国家安全。 既要便利通关下的智能精准管控，实施审慎包容监管制度，支持国家生物科技产业发展，加强对口岸疫病疫情及次生灾害的研判和应对，将生物安全威胁降到最低，坚决将危害人民健康和生态安全的传染病、病虫害等拒于国门之外，提升我国生物安全保障能力；又要进一步简政放权，深入推进“查检合一”“多查合一”， 更大程度压缩口岸通关时间及成本，实现口岸通关便利化。

3.4 进一步深化改革融合协作，实现联防联控

增强改革意识，树立创新思维，加快推进关检融合“化学反应”，推动新时代海关口岸疫病疫情检疫监管全方位改革创新，健全集中统一高效的国门生物安全防控体系。 充分发挥海关国家口岸治理总协调的职能作用， 组织和依靠国家各部门力量，加强协作配合，建立跨部门、层级、区域信息互联互通，综合运用法律、行政、科技、教育、军事、文化等手段实施联防联控，依托大数据、人工智能、云计算、区块链等技术优化疫情监测、排查、预警，实现动态防控、科学防控、精准防控。 积极参与全球生物安全治理，加强交流合作，强化信息沟通，共同防范全球化生物安全风险。