贯彻《生物安全法》，强化口岸公共卫生安全体系和国门生物安全应急处置能力建设

聂维忠（通信作者） 秦皇岛海关（河北，秦皇岛，066002）

聂晨辉（通信作者） 秦皇岛市耕地质量监测保护中心（河北，秦皇岛，066000）

沙玉彪 秦皇岛国际旅行卫生保健中心（河北，秦皇岛，066002）

《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》） 已于2021 年4 月15 日正式生效实施［1］。该法明确了生物安全是国家总体安全的重要组成部分，其目的就是维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生。 该法的实施，对于保障我国人民生命安全和身体健康、维护国家安全、提升国家生物安全治理能力和完善生物安全法律体系等方面具有里程碑式的重要作用和意义。

《生物安全法》［2］第二十三条规定“国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、 动植物产品、高风险生物因子国家准入制度。 进出境的人员、运输工具、集装箱、货物、物品、包装物和国际航行船舶压舱水排放等应当符合我国生物安全管理要求。 海关对发现的进出境和过境生物安全风险，应当依法处置。 经评估为生物安全高风险的人员、运输工具、货物、物品等，应当从指定的国境口岸进境，并采取严格的风险防控措施”。 第二十四条规定“国家建立境外重大生物安全事件应对制度。 境外发生重大生物安全事件的，海关依法采取生物安全紧急防控措施，加强证件核验，提高查验比例，暂停相关人员、运输工具、货物、物品等进境。 必要时经国务院同意，可以采取暂时关闭有关口岸、封锁有关国境等措施”。 《生物安全法》作为《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称《国境卫生检疫法》）的母法和上位法，其所涵盖的生物安全要求贯穿国境卫生检疫工作中的口岸检疫查验、口岸传染病监测、国际旅行卫生保健、口岸卫生监督、口岸卫生处理和口岸突发公共卫生事件处置等组成的口岸公共卫生安全体系6 个方面职责始终。 海关作为口岸卫生主管当局和《生物安全法》的执法主体之一，肩负着认真贯彻落实《生物安全法》及《国境卫生检疫法》等法律法规规定和要求，维护国门生物安全的重任，责任重大，使命光荣。

口岸公共卫生安全是国家总体安全和生物安全的重要组成部分，是国门生物安全的核心内容之一。 新冠疫情发生以来，海关系统上下一心，勇于担当，严格落实国家“外防输入，内防扩散”防控工作部署， 迅速采取全面严格的防控措施， 坚决打赢口岸新冠肺炎疫情阻击战。 自2020 年2 月25 日至2021 年3 月上旬， 共检出输入性新冠阳性案例14 019 例，其中新冠病毒核酸检测阳性8985 例，为防止境外新冠肺炎疫情输入做出了重要贡献。 本文结合《生物安全法》规定和基层海关工作实践，就如何强化口岸公共卫生安全体系和国门生物安全应急能力建设进行了初步探讨。

1 维护口岸公共卫生安全是海关落实 《生物安全法》 国家总体安全观， 保障国门生物安全的重要职责

1.1 党和国家高度重视口岸公共卫生安全和国门生物安全

党的十九大提出坚持总体国家安全观。2020 年2 月14 日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力”［3］。把生物安全纳入国家安全体系具有鲜明的时代意义和战略价值。 习近平总书记关于“健全口岸公共卫生体系”“筑牢口岸检疫防线”等一系列重要指示精神，为新时代中国特色社会主义口岸公共卫生体系建设和国门生物安全工作指明了方向。 同时《“健康中国2030”规划纲要》［4］把健全口岸公共卫生体系作为主要内容，要求建立全球传染病疫情信息智能监测预警、口岸精准检疫的口岸传染病预防控制体系，建立基于源头防控、境内外联防联控的口岸突发公共卫生事件应对机制，健全口岸病媒生物及各类重大传染病监测控制机制， 主动预防、控制和应对境外突发公共卫生事件，切实履行好维护口岸公共卫生安全和国门生物安全的职责。

1.2 海关在维护口岸公共卫生安全和国门生物安全方面做了大量工作

作为《国际卫生条例（2005）》规定的口岸卫生主管部门， 海关肩负着防止传染病疫情跨境传播、保障国门生物安全的重任，是落实国家总体安全观和保障国门生物安全的桥头堡、第一哨。 自1873 年上海海关和厦门海关诞生中国卫生检疫以来，至今已走过了148 年充满艰难和光辉的历程。 多年来，海关总署坚决贯彻落实习近平总书记“筑牢口岸检疫防线”重要指示精神，坚持总体国家安全观，持续提升口岸公共卫生安全和国门生物安全保障能力，严防境外鼠疫、霍乱、黄热病、埃博拉、MERS、甲流、寨卡等系列重大新发再发传染病传入。 全国口岸每年在入出境人员中检出各类传染病例1 万余例，截获输入性病媒生物近亿只，先后检出鼠疫、乙脑、莱姆病等20 余种重要病原体，尤其是在国际上首次从输入性蚊类体内分离到13 株重要虫媒病毒［5］，为维护国门生物安全和人民健康做出了巨大贡献，得到党和国家的充分肯定，赢得社会各界的广泛赞誉。

2 当前海关在维护口岸公共卫生安全和国门生物安全方面面临的困难和问题

2.1 海关相关法律体系有待进一步完善

当前海关在维护口岸公共卫生安全时，除执行《国境卫生检疫法》及其《实施细则》外，还涉及《国际卫生条例（2005）》《传染病防治法》以及即将实施的《生物安全法》等多部国内外法律法规。 《生物安全法》第二十三条和第二十四条更是赋予了海关在国家生物安全中的具体职责。 由于现行的《国境卫生检疫法》立法初衷和相关规定内容与《国际卫生条例（2005）》《生物安全法》等国内外法律规定及新时代口岸公共卫生安全和国门生物安全实际工作需求存在较大差距，且与现有部分法律法规存在交叉混淆问题，造成海关法定职责不清，不能适应新时代国家对口岸公共卫生安全和国门生物安全的要求。

2.2 口岸核心能力建设和国门生物安全应急处置机制尚不健全

《国际卫生条例（2005）》要求缔约国全面加强指定口岸核心能力建设，构建职责分明的联防联控合作机制。 但因缺乏国内法律支持，仅主要依靠海关总署规范性文件和单一部门力量推进，地方政府和口岸运营单位履行口岸核心能力建设主体责任不足，存在责任不清、执行不力、投资不足等问题，造成口岸核心能力建设和国门生物安全基础设施不健全、功能不达标，影响口岸联防联控合作机制顺畅高效运行。 部分口岸未结合本口岸实际情况制定切实科学完善的国门生物安全应急处置预案，多停留在纸上谈兵，照抄照搬，造成预案缺乏科学性、实用性和可操作性，无法满足口岸公共卫生安全和国门生物安全需要。

2.3 口岸公共卫生安全和国门生物安全专业人员不足

为更好地贯彻落实《生物安全法》，总署在卫生司内专门设立了生物安全处，专职负责全国口岸生物安全工作。 但目前口岸隶属海关缺少对应的卫生检疫和生物安全专职部门，口岸公共卫生安全和国门生物安全专业人员不足，人员技能不到位。 随着机构改革中科室重新设置和人员轮岗，相关工作职责和专业人员被分流到不同科室，造成口岸公共卫生安全和国门生物安全专业力量分散、岗技不相符等问题。

2.4 国际合作机制和主动服务国家对外开放发展战略作用有待进一步加强

东南亚、中亚、非洲等“一带一路”沿线多数国家和地区公共卫生基础相对薄弱，常有鼠疫、霍乱、黄热病、埃博拉等烈性传染病暴发流行。 多年来我国口岸截获的输入性传染病病例和病媒生物，90%来自上述国家和地区，并在输入性病媒生物中检出鼠疫、乙脑、莱姆病、森林脑炎等30 余种重要病原体，对我国国门生物安全构成严重威胁。 近年来总署主导的国际合作、境外哨点建设和跨境病媒生物监测等方面工作取得了巨大成绩，但仍存在境内外合作机制和长远规划不完善、 参与WHO 等相关国际组织工作的高水平专家数量稀少、国际合作投入人力物力不足等问题， 仍未全面掌握国境口岸、边境毗邻地区以及“一带一路”沿线国家等我国经贸往来重点国家和地区的重要传染病和病媒生物等疫情风险因素本底情况等问题，与主动服务走出国门和国家对外开放发展战略的要求存在较大差距。

3 强化口岸公共卫生安全体系和国门生物安全应急处置能力建设的几点建议

3.1 统筹规划，准确定位，做好口岸公共卫生安全体系和应急处置能力建设顶层设计

一是提高国门生物安全第一哨责任意识，精准定位海关职责。 全面贯彻落实《生物安全法》尤其是第二十三、二十四条的规定和要求，提升海关干部队伍政治意识和大局意识，强化国门生物安全第一哨责任意识，站在总体国家安全观的高度，科学研判我国口岸面临的国内外公共卫生和国门生物安全风险因素，借助《国境卫生检疫法》修改契机，加快完善海关法律体系，以法律形式准确定位海关在口岸公共卫生安全和国门生物安全中的法定职责和作用，做到权责分明，执行有据，落实有力，着力当好新时代国门生物安全第一哨“守门人”。 二是统筹规划，科学构建“3+3”口岸公共卫生安全和国门生物安全防控体系。 按照《生物安全法》《国境卫生检疫法》规定和国家突发公共卫生事件应急处置体系总体规划，构建科学完善、运行顺畅的总署、直属海关、隶属海关三级口岸公共卫生安全和国门生物安全应急预案和应急响应机制。 建立总署、直属海关、隶属海关三级口岸公共卫生安全和国门生物安全专家队伍和应急处置队伍，快速处置口岸公共卫生安全和国门生物安全突发疫情。 特别是组建海关总署高级别应急处置机动队，承担全国口岸重大突发公共卫生事件等国门生物安全事件的紧急支援和处置职责。 三是主动加强疫情监测，健全口岸疫情预警体系。 积极推进“境外、口岸、境内”三道防线建设， 加快推进境外哨点建设和跨境技术合作，进一步健全国内疫情信息交流通报机制，借助现代信息技术， 建立完善口岸疫情监测网， 提升PROSAS系统疫情智慧预警网络体系水平， 做到实时发现、快速预警、精准布控、高效处置。

3.2 配齐机构，强基固本，加强口岸公共卫生安全和国门生物安全专业队伍建设和实验室技术支撑体系建设

一是配齐基层海关机构，落实口岸公共卫生安全和国门生物安全主责。 隶属海关统一设置卫生检疫工作部门， 在总署生物安全专职部门统一领导下，牵头承担口岸公共卫生安全和国门生物安全主责，做到总署、直属海关和隶属海关三级机构专业对口、职责分明、政令畅通，专业事由专业人干，避免基层部门职责不清、执行不力。 二是强化专业培训，加强口岸公共卫生安全和国门生物安全专业队伍建设。 建立不同层次口岸公共卫生安全和国门生物安全专业实训基地，开展口岸公共卫生安全和国门生物安全岗位专业技能培训，构建层次结构合理的基层口岸公共卫生安全和国门生物安全专业梯队，尽快提升基层专业队伍口岸公共卫生安全和国门生物安全应急处置能力。 同时选派年轻技术骨干到相关传染病院、 疾控中心等专业机构跟班学习，重点培养专家型人才，全面提升队伍的理论水平与实践能力。 借鉴公检法系统技术岗位公务员队伍技术职称评定晋升政策制度，探索建立卫生检疫专业公务员的资格认定和职称评定制度，提高队伍专业素质和工作积极性。 三是科学规划，加强口岸公共卫生安全和国门生物安全技术支撑能力建设。 借鉴广州海关P3 实验室成功经验， 完善口岸公共卫生安全和国门生物安全三级实验室建设体系。 并实行“便利就近原则”， 根据区域口岸需求和技术优势，设置不同功能的跨关区高层次核心实验室，为保障本区域口岸公共卫生安全和国门生物安全提供强有力的技术支撑。 四是加强科学研究，提升科技把关水平。 联合相关科研院所和企业，集中力量合作研发科学实用的口岸公共卫生安全和国门生物安全亟需的现场快速检测、应急处置装备和应急处置技术方法，超前做好相关技术储备，提升新时代口岸公共卫生安全和国门生物安全科技把关能力和水平， 重点探索开展对入出境人员中诸如新冠、登革热、寨卡、疟疾等无症状感染者免费快速筛检研究工作，最大限度地减少境外各类疫情自口岸传入扩散潜在风险，实现保障便利通关和提升口岸疫情防控，维护国门生物安全成效双赢目的。

3.3 加强协调，完善机制，持续提升口岸核心能力建设水平

一是创新思维，探索推进口岸核心能力建设新模式。 树立大口岸理念，探索构建跨部门跨行业跨地区的国家口岸核心能力建设新机制，将口岸核心能力建设纳入国家和地方公共卫生体系和生物安全整体规划建设之中，由国务院牵头，相关部委分工合作，建立健全口岸属地政府主导、口岸运营者主责、海关主要负责技术指导、其他部门互动参与的“三主一动”口岸核心能力建设模式，确保持续提升口岸核心能力建设水平，夯实口岸公共卫生安全和国门生物安全保障基础。 二是自我加压，提升海关自身口岸公共卫生安全和国门生物安全应急处置能力。 海关作为口岸卫生主管部门，应对照《国际卫生条例（2005）》要求，全面加强自身口岸公共卫生安全和国门生物安全应急处置工作机制、 队伍、措施等各项能力建设，通过风险评估，根据口岸突发疫情的来源、规模、传播途径、危害级别等，制定科学规范的各类口岸公共卫生安全和国门生物安全应急处置预案和防控技术方案，加强队伍技能培训和应急处置演练，做好应急处置物资储备，实现口岸公共卫生安全和国门生物安全突发事件能够及时发现、精准施策、快速控制。 三是加强协作，落实口岸公共卫生安全和国门生物安全应急处置属地联防联控责任制。 对照《生物安全法》第三十条“国家建立重大新发突发传染病、 动植物疫情联防联控机制”和《传染病防治法》的要求，加强与各级政府和卫生行政部门等的协调沟通，建立健全属地政府牵头的处置口岸公共卫生安全和国门生物安全突发事件联防联控合作机制，提前科学规划制定应对诸如“钻石公主号”邮轮极端严重事态的处置措施预案，明确海关、属地政府和口岸运营者等各自职责和工作流程，完善口岸公共卫生安全和国门生物安全保障与应急处置设施设备，合作开展技术培训交流、应急处置演练，做到分工合作、准备充分、有序应对。

3.4 主动走出国门，加强国际合作，助力国家对外开放战略实施

一是积极参与全球公共卫生治理，提升海关对外主导权和话语权。 全面贯彻落实《生物安全法》第三十一条规定和要求，加强与WHO 等的合作力度，积极推动建立传染病疫情防控国际合作机制，加快推进“《国际卫生条例（2005）》口岸合作中心”建设，积极培养选派高层次技术专家主导和参与WHO 全球口岸核心能力建设相关工作，将中国在口岸公共卫生安全、核心能力建设、病媒生物防控和国门生物安全应急处置等方面取得的成功经验加以总结提炼，主导制定国际标准和技术指南，实现“中国经验、世界共享”，进一步提升海关对外主导权和话语权，展现国际负责任大国担当。 二是主动服务国家“一带一路”建设，助力国家对外开放战略实施。 通过建立良好合作机制、技术输出、经费支持、合作研究等多种方式，大力开展与“一带一路”沿线国家和地区的国际合作，全面准确掌握“一带一路”沿线国家和地区重要传染病发生流行及病媒生物本底情况，为我国对外贸易和企业走出国门发展提供健康保障。 同时主动收集境外各类传染病和病媒生物资源，服务国家生物安全和总体安全发展战略。 三是提升跨境合作监测水平，建立健全边境疫情长效防控体系。 总结中蒙、中俄病媒生物跨境监测成功经验，加大协调支持力度，全面推进提升与周边接壤国家合作开展重要传染病及病媒生物跨境监测与生物安全应急处置防控工作水平，及时了解掌握边境接壤区域地区疫情发生流行情况， 精准施策，快速反应，有效防止边境地区疫情跨境传播扩散。