基于行政事业单位加强预算管理与绩效评价研究

顾莉 太原市投资和预算评审中心

行政事业单位的预算管理体制发生了较大的变化，为保证预算资金发挥出原本的价值，对于各单位均提出了新的要求。因此，在响应国家政策的同时，单位要经由改善管理现状，对管理机制进行革新，充分发挥出预算管理和绩效评价两种内部控制方法的作用，使单位获得更多综合效益。

一、行政事业单位预算管理现存的问题

（一）预算管理意识不足

行政事业单位的预算管理工作上，通常会要求各部门基层岗位工作人员、管理人员、负责人员积极参与，但在具体工作实践中，部分单位的领导层、工作人员思想意识上认为，预算编制、调整等预算管理工作，属于财务部门的工作流程之一，属于财务部门领域内的事务，尚未树立起预算管理意识，也没有构建起成本效益、全员参与的意识。这种情况会造成单位内相关业务部门的参与度较低，不了解财务部门编制预算时需要的信息内容，而财务部门也缺少对业务部门目标和工作进展的实际情况，使得预算编制工作开展时所依托的数据存在不完整、不充实的情况，预算编制逐渐脱离业务工作的具体情况，准确度有所下降。或有部分财务部门侧重于追求工作任务的完成，没有对以往年度业务在开展中单位自身的具体运行情况与实际资金需求状况加以考虑分析，在上一年的预算信息上直接修改后，将编制的预算数据进行上报，没有考虑到业务运行环境变化对各项业务情况带来的影响，也缺少对业务进展过程中内容变更、资金需求上的变化等方面内容的思考，使得部门预算与业务活动间的关联性不佳，会增加财政资金、资源错误分配和浪费等问题出现的概率。

（二）预算管理执行不力

如果在预算编制方面存在问题，预算执行上也会带来执行不力、存在偏差的现象，主要原因在于支出控制、审计上的不严格。行政事业单位预算管理的执行工作，应当严格依据财政部门的预算审批开展，没有经过预算审批则不得构成相应的支出。但有时会由于工作人员的疏忽，没有对预算执行情况做出及时汇总，或缺少对预算批复的对比，致使超支预算问题的发生，以及实际支出和预算执行上的具有较大偏差。预算管理的执行如果缺少较强的实效性，因部分支出需要支付时缺少预算，便无法形成相应的支出，使管理工作处于被动状态，也容易出现财务人员被迫更改预算计划的可能，或财政资金的使用无法发挥出自身应有的价值等。比如在单位某投资项目中，由于前期论证的缺失而难以同有关负责人员展开积极配合，外加财务人员对于业务活动缺少了解，则会在此项目预算编制时，出现填报内容不全面和准确性不足的问题，使该项目无法予以实施，或未列入预算的部分费用难以从项目经费中列支。如果强制列支，则会构成超范围列支预算问题，在审计工作中也会责令收回和上缴财政。

（三）预算管理监督缺位

财政资金的核心本质为“取之于民、用之于民”，对于在有限资源的情况下，强化监督管理、提高财政资金的使用效果是一项关键任务。立足于当前的新发展局势，行政事业单位要将预算编制的合理性作为审查的重点对象，推动预算执行动态监管计划的实施，保证重大、急需项目的各项关键工作环节始终能够得到顺利开展。但在预算执行之时，部分单位的工作人员仍然存在没有按照规定额度、标准规范执行的情况，预算的追加、资金的支付调整方面时有发生，有时还会发生超预算支出的现象。如果未能对预算执行的进展情况作出核查与了解，便容易存在预算执行过慢或过快的问题，使得预算资金的拨付与单位业务进展程度契合性有所不足，预算支付缺少严格执行规定的用途，而发生了未按预算批复使用问题。这些问题发生的原因，大多是由于预算管理监督体系的缺位，会对财政资金发挥为民服务的效能带来不利影响。

（四）绩效评价应用较差

行政事业单位在预算管理工作中，重点应当遵守的原则是公开、透明，且预算管理工作的根本目标是提高单位内部资金运营的合理性，使各项资金的使用成效得以提升，在绩效评价应用中也要将此作为最终的目标，利用多种类型资金运营方案的设定、修正，提高财政资金的使用能效。但仍有部分单位缺少对预算管理工作的敏感性，在绩效考核指标的设置上缺少科学指导，有时甚至存在主观上随意安排指标的思想意识，造成绩效评价指标的落实、评估缺少较强的可执行性，不利于保障单位内部财务、资金的使用安全系数，也会阻碍单位公共服务水平的提升。

二、强化行政事业单位预算管理的可行策略

（一）增强预算管理全员意识

行政事业单位要紧随时代发展，对全员错误的预算管理观念加以转变，加强对预算管理工作的重视程度。为此，单位可组织领导层与各部门的工作人员，展开对《预算法》等有关法律法规的学习，提升对预算管理的认识，使各部门均能深入推进《预算法》各项条款的学习和培训，发挥出领导层的榜样作用。单位的领导层应当定期组织全员开展关于预算管理的研讨会，调查各部门工作人员对于预算管理的了解程度，继续进行宣传教育工作，从根本上树立工作人员的责任意识，促进预算管理工作整体机制的构建。注重提高预算管理有关工作人员的综合素质、业务水平等，为预算管理工作的顺利实施奠定基础，督促和引导各部门人员积极参与、自觉配合预算管理，为工作的进行创造和谐的气氛。对于预算管理各项事务的衔接流程也要加以完善，对预算编制的任务进行科学制定，按照具体的制度规定和标准要求等，使预算对接拥有良好的成效。由于预算编制工作中本身会涉及各种要素，单位内部各部门更要强化交流、协作，使预算管理工作得以高效开展，以防发生工作失误的问题。预算的安排上除了要考虑单位整体情况外，也要兼顾工作项目的差异性与可实施性。单位可考虑组建“预算管理小组”，将每个业务部门的工作职能都归入到预算管理工作中，使各部门都能在预算管理中具有属于自身的权力与职责，让业务和财务不再发生隔离，使预算、支出等工作项目得到良好实施，进而深化了全员的预算管理意识。

（二）落实全面预算管理执行

第一，行政事业单位应该运用财务人员的优势，将各部门上报的经过分析的数据信息进行细化，按照功能、经济分类加以分解，再将分解后的预算细化信息传达到各具体部门。比如，在业务部门编制的预算方案中，需要考虑在方案执行中是否涉及招投标、政府采购等流程等，使预算执行部门的所有工作人员都能对预算有详细了解。第二，各部门在落实资金支付计划之时，要对预算进行逐一地细化和分解，而不得以个人经验为中心调整预算执行方案。也要建立预算执行有关的年报制度，用以对预算执行情况进行跟踪，此时要求有关部门对此加以研讨，分析预算执行中的问题，提出相应的整改意见等。领导层方面则可不定期组织对专项资金的检查，将问责结果进行通报和责令整改等，让预算资金的执行得以规范化运行。第三，财务部门、业务部门要定期向领导层汇报预算进度、财务方面的信息，便于领导层掌握业务部门情况和预算信息。在信息沟通机制的基础上，整个部门可进行自上而下地了解预算的执行情况，通过反馈信息查找存在的问题，尽快对预算执行中的问题加以解决。

（三）建立有效监督管理机制

监督管理机制的建立，可按照事前、事中、事后三个时期进行。伴随预算执行审计的介入，可及时发现行政事业单位在预算执行中存在的问题，但在此期间，审计部门并非直接处理问题，而是以帮助的角度发现问题，问题解决上还需要靠单位自行处理。要求单位强化内部的监督管理机制，可安排各预算执行部门定期对预算执行分析报告进行编制，组成专门的部门，对预算执行方案加以监督。构建更加科学的预算评价体系，如大额资金支付、项目资金事前报批等，将事前监督落到实处。在事中阶段中，主要应发挥出财务人员的优势，定期对预算编制和实际支出存在的差异进行分析、总结、汇报，将分解执行中产生的偏差进行细化和分解。做好纵向、横向的对比工作，将对比成果尽快向上级汇报，让所有预算管理的参与对象可及时了解问题，促使各部门分析原因和解决问题，使预算资金可发挥出自身应有的价值。事后监督中要明确各工作环节的监督责任，比如，领导层确认预算资金的使用情况，以及决定业务部门项目监督人员具体职责和方法等。可利用集体研究、民主决策等方法，确保监督部门内的工作人员可以做到各司其职，切实发挥出监督管理的职能。

三、行政事业单位预算管理与绩效评价的衔接

（一）预算管理进入绩效评价目标范畴

伴随新形势下我国社会经济的高速发展，有关政府部门对于行政事业单位的管理方面也提出了更高的要求。需要单位转变工作思路，尽快适应政府单位内部管理对管理模式转变提出的时代化要求。在这一背景下，单位要加强预算管理和绩效评价的衔接性，将预算管理归入到绩效评价目标体系中，可考虑采用以下几种方式。第一，全面绩效评价法，要求单位获取工作人员的绩效评价信息，使绩效评价的目标更具客观性与公平性。在具体操作中，可结合自我评价、人员互评、管理人员评价、部门评价、公众评价等方式，全面确立绩效评价的目标。第二，分级评价法，各部门、各岗位均要依照单位的绩效评价目标，设置科学的绩效评价体系，使绩效评价以阶梯形态辅助管理工作的开展，也能够落实绩效评价工作。比如，某机构准备降低基础设施建设预算额度，减少财政压力，有关部门可按照整体目标划分出子目标，将目标落实到个人后，作为绩效评价的重要内容。第三，信息化评价法，即利用信息技术搭设绩效评价平台，各部门和岗位应及时按照要求输入信息，信息系统可自动做出评价和出具绩效评价的结果。如果评价结果偏离预期目标，信息系统还能提醒工作人员改进工作方案等。

（二）完善绩效的目标规划和指标设计

为了保证绩效目标的最终达成，工作人员要对绩效评价的目标规划和指标设计加以优化，绩效指标体系在设定上需要考虑到指标的共性、个性特征。作为预算管理和绩效评价的主要依据，预算绩效评价目标和指标的设定，要根据各项指标在整体机制中的重要性，赋予不同程度的权重。指标值是指标期望实现的最终结果，也是衡量指标达成的尺度，而绩效标准则是绩效指标值在设置上的主要参考依据。行政事业单位的产出类绩效指标通常有四种类型，即数量、质量、成本、时效，这些指标在设定过程中，要求工作人员以行政事业单位支出项目的具体情况为切入点，使绩效指标能够达到可理解、可操作、可衡量、可评价的境界，尽可能不将此类指标设置为定性指标。在行政事业单位的绩效评价效益指标中，可主要分为社会、经济、生态、可持续影响四个方面，此类指标的设计方面，要考虑到单位自身预算执行对于职能发挥、中长期事业规划上的影响，尽量以定量为主进行设置，而评价方法可采用实地走访、调查问卷等形式开展工作。在设计这些指标之时，效益的主要方向应顾及全维度层面，而在绩效评价满意度指标中，则要包括服务对象和社会公众满意度两方面的指标，此类指标设定要将定性、定量的方式有机结合，反映出行政事业单位部门的职责同群众现实需要的契合度。当得到评价结果后，结合绩效评价报告进行总结，对存在的问题和相关建议进行改进，提升部门预算绩效管理水平，强化部门预算支出责任。

四、结语

综上所述，预算管理和绩效评价都是行政事业单位在自我管理方面的关键方法，对于后续发展具有现实意义。因此，单位要对二者引起高度重视，根据单位内部实际情况，对当前存在的问题进行分析，采用多元途径针对性解决问题，在不断改革中优化有关体系。通过增强预算管理全员意识、落实全面预算管理执行、建立健全监督管理机制、将预算管理归入绩效评价目标范畴、完善绩效目标规划和指标设计等手段的应用，带动我国行政事业单位的长远发展。