乡村治理中的体制性空转——基层形式主义的成因与破解*

桂 华

(武汉大学 社会学院，湖北 武汉 430064)

一、提出问题

乡村治理进入现代化阶段，随着乡村治理转型和“三农”工作的变化，基层形式主义成为困扰乡村工作的顽疾。基层形式主义不仅耗费大量的国家治理资源，而且降低基层干部的工作效能感，并在广大群众中形成十分负面的观感印象。针对此，中央多次出台文件，从政治高度提出解决问题的办法[1]。在此背景下，一些领域的形式主义现象有所缓解，但是在其他领域却以另外的形态出现。例如，我们在基层调查发现，为了减少会议，一些地区将正式的会议变成半正式的“交流会”，换汤不换药。基层形式主义屡禁不止，更加奇怪的是，针对中央和上级下达的反对形式主义工作，一些地区也采取了形式化应对办法，将反对形式主义变成一项新的形式主义任务，反对形式主义出现“内卷化”。基层形式主义普遍存在，推进国家治理现代化和提升基层治理效能，必须解决这一现实问题。

基层形式主义现象引发社会广泛关注。对于基层形式主义有几种解释。杨华从县乡体制运行中的条块关系角度解释乡村工作形式主义的根源，指出县级部门将条线工作变成“政治工作”，乡村工作泛政治化，基层形式主义本质是由“认真应付政治”所造成的[2]。范逢春认为，基层形式主义与党政机关中的“材料出政绩”现象有关[3]。对此，孙发锋尝试给予了更加一般性的解释，所谓的“材料出政绩”构成一种“象征性政策执行”方式，即政府作为“执行主体在执行活动中，热衷于制造象征性符号，用仪式性、表现性活动代替办实事、求实效，用光鲜亮丽的外表掩盖矛盾和问题”[4]。以上是从政府工作机制层面解释形式主义。除此之外，还存在政治层面的解释。房静雅认为，形式主义与党员干部的个人素质和党组织的制度建设不完善有关[5]。吕德文则认为基层形式主义是官僚主义的表现。他指出：“形式主义的根源不完全在做形式主义工作的人，而是在官僚主义作风。”[6]

以上解释要么侧重于政治话语，过于宏观，要么侧重于具体机制分析，偏向微观，本文尝试建立一个中观层面的解释。文章从乡村治理体制运转的角度解释基层形式主义问题，认为基层形式主义是由乡村治理体制变化所造成的。

长期以来，我国农村基层治理采取“简约主义”[7]原则，国家在基层领域以有限的形态存在，乡村具备内生秩序形成能力，形成诸如“小事不出村，大事不出乡”的基层问题化解方法。在此时期，乡村自主空间大，基层治理围绕着具体事务展开，乡村体制运转服务于基层中心工作，政府与农民以及国家与社会呈现出总体性关系。近年来，“三农”工作转变，国家越来越直接地介入到基层治理领域，乡村工作逐步被纳入到国家的统一体制中，国家加强对乡村治理的规范管理，乡村工作从过去的“一笼统”运作转变为依据政策法规执行的规则之治。乡村工作模式发生变化，基层形式主义源于转变后的乡村治理体制与基层治理需求的不匹配。基层形式主义既然是内生于基层体制，解决这一问题因此就需要从改造乡村治理体制和优化基层治理模式的层面入手。

文章分三个层次讨论。一是梳理乡村治理转型，呈现乡村治理体制变化；二是从基层治理方式变化的角度，分析乡村领域形式主义的根源；三是结合基层形式主义的成因，探讨解决问题的办法。

二、被纳入体制管理的乡村治理

乡村治理属于国家治理体系的末端环节，乡村组织代表国家执行政策，完成国家下达的工作任务。以“三农”工作为主要内容的乡村治理，受到两重因素的影响。一是国家因素，包括不同时期国家关于乡村工作的总体定位，国家安排的关于农业、农村和农民的具体工作任务，不同时期“三农”中心工作等。国家治理能力和“三农”政策决定了乡村治理的重点、难点和焦点。二是乡村社会因素。乡村治理回应农业、农村和农民问题，不同时期的农村矛盾、农民诉求和农业生产方式存在差异，相关问题反映到国家，影响国家决策和乡村治理实践。为人民服务是执政的根本宗旨，乡村治理最终是要解决“三农”问题，乡村社会状况与农民需求构成推动乡村治理转变的根本动力。不过，前述这些社会因素需通过一定的方式(如农民上访、社会矛盾、粮食危机、农田水利问题)进入体制视野，再转化为国家政策议题，最终再对乡村工作产生实质影响。国家是推动乡村治理转变的直接动力。

改革开放以来，我国城乡关系、农村经济社会情况发生了巨大变化，现代化建设快速推进，综合国力增强，国家治理体系和治理能力也快速变化。在此背景下，“三农”工作与乡村治理出现根本性变化。

一是农业税费时期。改革开放之前，在基层政权改造与社会主义建设的背景下，我国探索出政社合一、高度组织动员化的乡村基层体系。改革开放之后，人民公社体制逐步取消，国家权力从基层社会中部分退出，经过农业基本经营体制改革、商品经济范围扩大和社会主义市场经济建设等，乡村作为社会主体，重新获得了自主运转空间，承担有限任务的乡村基层组织，逐步从国家大一统的权力体系和高度组织化的治理体系中解脱出来，乡村治理重新获得了自主空间。改革开放推动国家治理体系、国家与农民关系以及国家、社会与市场关系的全面重组，这构成过去四十多年乡村治理转型的大背景。

改革开放之后的乡村治理以放活农民和放活社会为基本特征，乡村治理从之前的全域管理进入到有限管理阶段。一直到2000年左右，乡村治理主要围绕着农业税费收取和计划生育政策执行两项工作展开。国家要求基层完成农业税征缴和计划生育政策执行，同时要求乡村基层在执行这两项强制性工作的过程中尽量减少对农民利益的侵害，保持基层社会稳定。站在国家与基层的关系角度看，这一时期的乡村治理具有极大操作空间。首先，乡村基层组织具有一定的政策强制能力，基层执行国家政策不规范。其次，国家对基层采取“多取少予”政策，国家向农民提取农业剩余。受城乡二元体制影响，这一时期国家对于乡村秉持消极治理态度。再者，农村公共服务和基层治理成本由农村承担，农村公共品主要通过“两工”向农民统筹完成，乡村组织运作成本通过“三提五统”承担。

综合来看，农业税费阶段的乡村治理具有消极管理特征。国家向农民收取、国家对于乡村治理采取底线管理原则、公共服务供给少、农村社会保障政策不健全、农民负担重、国家对基层监督不严。国家与农民关系的总体样态决定了农业税费阶段乡村治理的不规范特征。强制性的“三农”政策连同不规范的基层治理，造成上世纪90年代中后期的基层干群关系紧张和“三农”问题的大爆发，并由此推行乡村治理转型。

二是取消农业税费阶段。由税费收取和计划生育政策执行所引发的乡村治理恶化，不仅给农民造成巨大负担，而且影响社会整体稳定和损害国家治理的合法性。针对农民苦、农业弱、农村穷的现实问题，中央宣布“三农”工作进入新阶段。经过前期试点，中央宣布2006年全面取消农业税，国家与农民关系发生了根本性调整。

前期阶段所爆发的“三农”问题，除了与国家发展阶段和“三农”工作总体定位有关之外，还与基层权力运用不规范有关。取消农业税费之后，国家与农民关系得到根本性改善，国家实施支农惠农政策和向农村投入财政资源，需要同步建立基层权力监督机制。以取消农业税费为契机，乡村治理从之前的消极管理阶段进入到积极管理阶段。具体包括，一是通过农村综合配套改革重构乡村组织体系，包括改革乡镇机构、压缩编制、解聘临时人员、核定村干部职数等；二是实施公共财政向基层覆盖，基层治理成本纳入到财政开支；三是开展乡村建设，国家采取积极的“三农”政策，逐步推行乡村公共福利政策，实施社会主义新农村建设，将增加农民收入、保护农民权利和提高农民福利纳入国家治理范畴。进入后税费阶段，基层干部侵犯农民利益的现象大幅度减少。

三是乡村治理现代化阶段。党的十八大之后，乡村治理逐步进入现代化阶段。与后税费时期相比，党的十八大以来的“三农”工作具有两个特点：一是围绕着2020年全面建成小康社会的目标，乡村治理朝着更加积极的方向发展，一方面延续社会主义新农村建设，中央推动美丽乡村建设，另一方面，实施精准扶贫，全面消除绝对贫困。二是在全面建设社会主义现代化国家的目标中，对乡村发展作出新的总体性规划。党的十九大提出乡村振兴战略，谋划未来30年的乡村建设方略，确定乡村振兴作为新时代“三农”工作的总抓手。

积极的乡村建设行动主要依靠国家财政的投入。与前两个阶段时期相比，国家力量前所未有地进入到乡村领域，中央反复强调“三农”工作的重要性，包括制定《中国共产党农村工作条例》和《乡村振兴促进法》。在实践层面，所有的国家政策和具体工作任务都需要由乡村基层组织完成，国家为了保障政策顺利落地和避免财政资金被挪用，针对基层采取更加严厉管理措施，全面细化巡查、督查、考核、问责等管控手段。国家尝试通过更加规范化的管理来提升基层治理效能。围绕乡村振兴战略，国家投入大量资源建设乡村，乡村治理进入到积极发展阶段。基层形式主义发生在此背景下。

梳理改革开放以来的乡村治理演变可以看出，乡村治理在国家治理中所占据的位置越来越重，国家投入到“三农”领域的资源越来越多，国家对基层的管理越来越严格。国家采取积极的“三农”政策，不仅改善了“三农”面貌，而且改造了乡村治理形态。随着“三农”工作国家化的程度提高，乡村基层治理逐步走向规范化、制度化，乡村治理随着“三农”工作的转变而纳入体制化运作。表一呈现改革开放以来的乡村治理转变逻辑。

三、体制化运作下的乡村治理

结合前文的分析，乡村治理体制化是指，随着“三农”工作的地位凸显以及乡村工作被纳入到国家统一治理的范畴，乡村基层治理实践的制度外空间被压缩，乡村治理逐步进入到体制化管理的过程。目前国家大力推进现代乡村治理体系建设，基层改革的重点之一是消除乡村治理中模糊的、非制度化和体制外运转的部分。以乡村财务管理为例，财务管理是影响乡村工作的关键因素，透过不同阶段乡村财务管理方式变化可看出乡村治理体制化的转变逻辑。取消农业税费之前，村级组织具有独立“财权”，村级不仅与基层政府分享“三提五统”，而且会借着税费收取向农民搭车收费。为了激励村干部完成政策任务，县级政府赋予乡村两级较大的财务管理权限，乡村两级的收支随意性很大。这一时期的乡村财务呈现制度外运作特点，乡村组织缺乏约束，造成农民负担加重和村级债务激增。取消农业税费之后，国家推行农村综合配套改革，第一步便是规范乡村两级的财务管理，包括实施乡财县管和村财镇管、规范收费项目、规范票据管理、建立工程项目公开招投标制度等。这些做法将乡村财务纳入制度化管理，乡村领域的资金资源流动进入体制内运作。

乡村治理体制化本质是消除乡村治理实践活动中的“法外”环节，将整个基层治理过程纳入规范化管理。乡村治理体制化进程改变国家治理在基层的实践形态。

我国很早就建立了统一的中央集权体制。传统时期，受生产力条件、技术条件等因素的影响，国家权力很难渗透到社会，中央统治很难延伸到基层，于是就形成了“皇权不下县”和基层高度自治的“简约治理”模式。传统时期维持“简约治理”的核心在于，将国家不需要管和管不到的民事、小事交给基层自我解决。基层“简约治理”模式一直延续到当代，改革开放之后的乡政村治体制属于“简约治理”的现代实践形式。

基层“简约治理”的优势在于极大地降低了国家治理成本，在国家能力不强的阶段，实现了基层治理分散与国家权力统一的匹配，具有很大的优势。进入现代社会之后，依靠乡村社会自我管理的基层“简约治理”模式，也存在一定的局限。在“简约治理”模式下，国家将相当一部分权力让渡给社会，将乡村公共事务交给基层完成。在农民高度流动和乡村走向“半熟人社会”的背景下，农民的自我组织能力弱化，分散的农民无法通过集体行动来完成公共品供给，也很难组织起来监督作为“当家人”的村干部，乡村治理的制度外运行方式为基层贪腐、小微权力不规范运行等提供了空间。在社会监督能力不足的情况下，基层“简约治理”与乡村治理制度外运行所造成的问题相伴相生。国家推动从严治党向基层延伸和加强对乡村小微权力监督，加强对乡村治理的规范化管理，出发点之一是解决乡村治理制度外运行过程中存在的不规范问题。

乡村治理体制化由国家推动，不断增强的综合国力构成乡村治理转型的前提条件。改革开放以来的综合国力持续提升带动国家基础性权力全面增强。站在国家权力渗透的角度看，国家通过强化管理来消除基层治理制度外部分，属于国家治理能力提升的表现。当前，乡村治理进入到强国家时代[8]，国家能力提升推动乡村治理越来越大程度地进入到体制化运作。与“简约治理”模式相比，纳入体制化运转的乡村治理，具有如下特点：

一是从结果导向到过程导向。部分学者分析县域治理中“行政包干制”的运行逻辑，揭示县级政府将治理任务和治理资源打包给乡村完成的工作方式[9]。在我国压力型体制下，调动下级政府的积极性构成政府运转的关键问题，行政包干制具有结果导向的特征，地方政府通过获取一定“剩余”而形成激励。行政包干制曾被广泛运用于乡村治理领域。例如，早些年一些地方政府将土地征收任务交给村干部甚至开发商完成，政府合法行使的征收权力走向了制度外运作。近年来，随着乡村治理现代化的推进，县级政府对于乡镇的直接管理加强，乡镇对于村级组织的直接管理也直接加强。在此背景下，县镇乡村之间的行政包干行为减少，基层治理任务通过一体化的县乡关系和行政化的乡村关系，直接布置到村庄完成。基层工作主要是与农民打交道，为防止农民利益被侵害，国家加强对治理过程的监督，乡村工作从结果导向转变为过程导向，基层治理实践细节被全面改造。

二是从实践主义到规则治理。乡村治理从两个方向发动，一是自下而上的社会需求推动乡村治理，二是自上而下的国家政策推动乡村治理。改革开放以来，国家介入乡村事务的范围越来越大，国家“三农”政策越来越积极，自上而下的国家政策成为推动乡村治理的主要变量。乡村治理发生在国家与社会的接触地带，乡村治理具有实践性、策略性和权宜性。实践性的乡村治理实现统一政策与地方条件相适应，以及国家力量与社会需求的协商互动。纳入体制化的乡村治理受到政策上的刚性约束，乡村治理从具有实践性、遵循具体条件和因地制宜走向规则之治。

三是从总体性治理到技术性治理[10]。乡村治理与城市治理构成我国基层治理的两大领域。受城乡二元体制影响，在城市基层，我国较早建立起精细化、规则化的技术化治理体系，农村领域则一直保持总体性治理格局。国家以整体村庄为治理对象，大量的社会事务通过村民自治完成。随着乡村治理现代化的推进，农村基层总体性治理模式逐步打破，国家政策精准到户到人，农村基层治理越来越多地采取技术化方式。在总体性治理方式下，乡村工作大体方向确定，具体过程模糊，解决问题的办法灵活多样，乡村工作秉持“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的实用主义原则。目前乡村治理模式与城市基层治理趋同，乡村基层组织不仅要将辖区范围的事物“一网打尽”，而且要对每项事务作出规范化处理，并保障每个工作环节符合程序。

四、体制性空转与基层形式主义

饱受诟病的形式主义在乡村治理领域表现为会议多、材料多、报表多、检查多、考核多等。实际上，会议、文字材料、办事留痕、遵守程序等，都属于现代治理的必要组成部分。现代治理的本质是规则替代人格，严密的规章制度、可操作的程序与合规性是衡量现代治理体系的直观标准。数字化、形式化和技术化是提升治理效率的关键。也就是说，形式化工作不等于形式主义。现代治理体系运作和高效率治理达成离不开必要的形式化工作。需要解决的问题是，当形式化工作超越了治理需求，形式变成困扰治理运作的负担时，形式化工作就变成了形式主义。形式化工作与基层形式主义很难在技术上区分。结合我们在各地调研的情况来看，基层形式主义源源不断地产生于以下几个方面。

一是乡村事务密度与基层体制空转。目前，我国乡镇规模一般为两三万人，行政村一般为一两千人。人口规模决定了乡村事务密度。乡镇负责对两三万人的服务和管理，村级组织负责对全村的服务和管理。乡村社会具有全息性，乡村治理涵盖从农业生产到工业管理、从食品安全到移风易俗、从社会稳定到厕所改造等事务。乡村作为治理实体，需要回应辖区范围内所有人的诉求，应对全息社会的全部事务。乡村治理的外延很大，但是具体到每一项事务，密度并不是特别高。以水库防洪为例，有些乡镇和村庄只有一两座水库，并且多年没有发生过洪灾，但是，乡村作为责任主体单位，需要成立应对洪涝灾害的工作组织，制定规章制度和防洪抢险紧急预案。当前，除了代收合作医疗费用和新农保两项常规工作之外，大量的乡村事务属于低密度事务。透过县乡村考核办法大体可以看出基层工作的范围。以湖北省某县的乡村考核办法为例，乡镇对村的考核办法包括24大类200多个小项，这表明村级工作包括200项以上。在人口大量流出的背景下，一些村庄以留守老人为主，常住人口仅为两三百人，人口数量甚至低于政府下达的工作事项。通过规范体制、正式组织和规章制度去应对这些低密度事务，造成每项具体工作处于不饱和状态，规范化的组织运行就演变成为体制的空转和人员的空忙。乡村治理之所以不能照搬城市模式，在于城市治理密度高于农村。

二是权责失衡与基层避责。权责不对称是压力型体制的常态。“三农”工作由国家定调，具体任务由基层完成，国家通过责任层层下压来推动工作。压力型体制还存在层层加码的特点，即工作任务每传递一个层级会增加一部分压力。乡村组织处在整个治理体系的末端，权责失衡状态最为严重。与工作压力层层加码性对应的是问责力度越来越大，乡村基层组织需要承接所有层级下达的任务，面对所有部门的监督考核，乡村基层承受的问责压力最大。然而，主要扮演执行者角色的乡村组织，掌握的权力和控制的资源极其有限，乡村组织按照事务的轻重缓急配置人力物力，在处理好一部分事务之外，通过形式化的方式去应付那些完成不了的事情，通过形式主义来避责。再以水库防洪为例，一些乡镇存在水库安全隐患，但是没有争取到项目资金来解决问题，有关部门和责任人会通过定期巡查、留下巡查记录等方式来应对可能出现的问题。

三是软性指标的硬性考核。目前，指标化考核被广泛运用于乡村工作中，基本操作方式是，县委县政府综合上级任务下达和本级工作安排，汇总形成乡村全部工作任务，按照门类将任务分解为各个子项目，再按照任务重要的程度对每项工作赋值，形成县对乡村的考核办法。在不发生意外事故的情况下，考核办法涵盖乡村全部事务，构成乡村开展工作的指南。指标化考核不仅覆盖范围广、涉及事项繁多，而且存在大量的软性指标。这与考核办法的制定方式有关。县委县政府领导制定考核办法，全县所有涉及乡村工作的局委办，都将本部门的工作任务塞入考核指标。各个局委办也面临着上级的考核，因此会尽量提升本部门工作在考核中的权重，增加考核范围和提高考核标准。一些实质权力部门不仅设置基本考核任务，还附加一些本部门的创新工作，进一步加重考核压力。考核任务通过汇总形成，每个部门都努力凸显重要性，在原本不少的必要性工作之外，增加大量的附属工作。取消农业税费之前，“三农”工作项目少，任务明确，乡村两级集中精力攻坚，确保农业税费收取和计划生育执行。随着指标化考核办法的推行，大量的软性工作成为必须完成的主科，乡村投入大量的精力去应付一些可有可无的工作。

四是锦标赛体制下的创先争优。有学者提出我国政府运作具有锦标赛特点，即政府组织的横向竞争构成政府运转的动力来源[11]。锦标赛体制反映为政府考核方式。指标量化和任务赋值是政府考核的基本手段。为了激励下级政府积极作为，政府所制定的考核办法不仅包括基本工作任务，还会设置自选项目和加分项目，要求下级政府不仅做到基本工作达标，还要做出特色。以县对乡镇的考核为例，全县一二十个乡镇年终关键是看分数的排名，站在乡镇的角度看，不仅要努力提高考核分数的绝对值，还要做得比其他乡镇好。乡镇为了提高考核分数，一是确保基本工作不能扣分，二是努力争取额外工作，如承担试点任务、争取县级重大项目等，以获得额外加分。实际上，同样面临横向排名的县级政府与县级部门，也存在着创先争优的积极性，因此，县级政府和县级各个部门也努力设置各种创建工作。创建的要点在于“求新”，创建性工作要做到今年与去年的不同，本部门与兄弟单位的不同，做法相同但叫法不同，叫法相同的要做到材料宣传上的不同。在成熟的体制下，这些缺乏长期规划的工作创新很难转化为一般“经验”，名目繁多的基层创建活动大多数变成了无意义的折腾，消耗基层人力物力，人为制造出形式主义。

五是顶格管理与小概率事件应对。在纵向压力传导与横向竞争的体制下，越到基层，承担的具体工作责任越大。随着现代化的加速推进，我国经济社会基本格局发生巨变，群众需求和社会矛盾处于流变状态，基层政府面临的社会治理压力随之增大。相对于社会流变形态，基层政府存在体制上的惯性，社会治理需求与社会治理供给产生张力。为了应对不断变化的社会事务，各级政府对下级组织采取顶格管理措施[12]，要求基层从源头上化解社会矛盾。矛盾是社会发展的动力，社会治理不可能将所有的问题的都消除。为了减少突发意外情况，基层政府设置横到边、纵到底和囊括辖区内所有事务的治理网络，体制越来越复杂。基层治理存在“小概率”事件的悖论，譬如，某一地区出现某一突发事件，不仅当地政府立刻开展全面排查，全国其他地区也需要制定紧急预案[13]。问题在于，我们的国家很大，情况复杂，地区之间存在差异，全国每天都可能发生不同的突发意外情况，偶发的意外情况经过舆论发酵，变成社会治理事件。“小概率”事件主导社会关注力，乡村治理被全国可能发生的所有意外情况牵着走，基层负担很重。

六是剩余事务与属地责任。乡村组织具有常规治理能力，按照政策法规处理常规事务。基层治理的难题在于，存在大量缺乏政策依据的社会剩余事务。例如，有农民提出二十年前因计划生育结扎而造成身体虚弱，要求政府给予政策照顾。农民显然不可能通过医疗鉴定程序，对其诉求提供佐证材料，但是又要求政府必须解决问题。乡村基层组织面对群众，承担社会治理的属地责任，对于群众的诉求，合理合法的必须解决，对于那些缺乏政策依据的，则需要做好解释和维稳工作。部分农民所坚持的诉求缺乏事实依据，或是不满足政策条件，成为社会治理例外。乡村基层既要担负属地责任，又要依法依规解决这些剩余事务，还要做到群众满意。很多时候，为了实现社会稳定，基层政府通过政策变通去解决问题。在依法行政和基层体制规范化运行的背景下，乡村组织需要做大量的形式化工作去抹平政策执行上的漏洞，做到“逻辑上合理”。

七是模糊社会的规则之治。乡村组织一头代表国家，一头接触群众，属于国家与社会的过渡地带。国家政策具有规则性，乡村社会存在模糊性，乡村组织通过形式化的工作，实现对模糊社会的规则之治。以矛盾纠纷调解工作为例，我们在南京农村调查发现，村干部调解一项矛盾可能花费半个小时，但是却需要花半天甚至更长时间去做调解的档案材料。当前，司法部门将一直存在的农村调解工作纳入规范化管理，矛盾调解档案制作是司法部门考核乡村调解工作的主要指标之一。站在乡村角度来看，应对司法部门的考核，一是成功化解群众之间的纠纷，二是按照调解规范补齐材料。实际上，农村调解具有即时性、权宜性，调解过程高度人格化，司法部门制定的矛盾调解规范化流程，不仅不能增加调解效率，反而消耗乡村干部精力。模糊社会与治理规则之间永远存在缝隙，纳入体制化管理的乡村基层组织，做了大量的形式化工作来填平这些缝隙，造成基层形式主义。

五、破解基层形式主义

过去一段时期，乡村治理走向规范化，乡村治理的制度外运转空间被压缩，基层干部乱作为和侵害农民权益的情况减少。与之伴随的是出现了乡村组织体制性空转和基层形式主义。在乡村治理现代化的背景下，大量的脱离实际需求的形式化工作产生于乡村基层体制运转本身，破解基层形式主义需从调整乡村治理体制的层面入手。反之则会陷入治理形式主义的“内卷化”，即减负工作本身变成了一项新的负担。站在乡村体制运转的角度看，破解基层形式主义，可从以下几个方面入手。

一是对乡村组织赋权。取消农业税费之后，国家与农民被调整为输入性关系，农村计划生育工作开始容易做，国家不再依靠乡村组织执行强制性的政策。国家通过乡村机构精简、财政体制改革等方式上收权力，乡村变成服务型组织。然而，乡村治理除了承接国家资源输入和向农民提供公共服务之外，还要办理一些裁决性的工作。纳入体制化运转的乡村组织，一方面要面临越来越高的工作规范化要求，同时又要承担社会治理的无限责任，存在严重的权责失衡。服务群众不等于向农民无原则、无边界地提供服务。破解基层形式主义，需对乡村组织重新赋权，使之在处理问题过程中具备依据程序裁决是非的合法能力，通过赋权提升乡村治权。

二是重构县乡的体制性关系。县级组织在国家治理体系中扮演了极其关键的角色，县级党委政府具备相对完整的人事权、财权和一定的政策制定权力，中央确定乡村工作的大政方针和总体方向，县级政府进行资源统筹和政策整合，确定当地“三农”工作的基本任务。县级政府将国家政策转化为可操作的具体任务，过滤掉软性工作和上级政策中不切实际的部分。县级政府将具体任务安排下去，乡镇承担工作落实责任。在现行体制下，县级局委办与乡镇同为科级单位，但是前者在地位、待遇、工作环境、干部晋升空间等方面优于后者，县域内的优秀人才和优质资源从乡镇流失，造成县乡“头重脚轻”，县级部门膨胀，传达工作的超过落实工作的，下发文件的超过执行文件的，督查工作的超过执行任务的，乡村干部疲于应付。对此，要调整县级资源配置，实现县域治理资源向一线下沉，将精干人力从县局委办配置到乡镇，减少下达指令部门，充实基层治理能力。

三是坚持村民自治体制。乡村治理体制化的突出表现是村级组织行政化，将村级治理纳入规范化、制度化和形式化的管理体系中。改革开放之后，我国建立村民自治组织，实施群众的事情群众办，农民是村级治理的主体，农民在解决村级事务中建立主体性和能动性，极大地降低了基层治理成本。近年来，一些地区推动乡村治理体系现代化改革，将村干部变成全职干部，推行村级“坐班制”，用管理公务员的办法管理村干部，村级自主治理的空间被取消，村级治理从自治变成他治。村民自治与国家治理遵循的原则不同：村民自治秉持“法无禁止即可为”的原则，农民在政策和法律范围达成村庄公共治理方案，将矛盾化解在基层；国家治理采取“法无授权不可为”原则，行政组织解决基层事务必须依法依规。村级组织行政化意味着村级治理要按照国家治理的原则实施，造成大量原本容易解决的事务无法解决，或是解决起来成本很高。村级组织行政化和村级治理纳入体制化管理，造成国家与社会之间的弹性空间消失，国家刚性的权力和规范化的政策，在面对流动的农民、模糊的乡村社会和灵活多变的农村事务时，容易出现“高射炮打蚊子”的问题。坚持村民自治体制，一方面可减少基层形式化工作，另一方面，将村民自治摆在乡村治理前头，通过群众自治来解决农村事务，实现“小事不出村”，相当一部分矛盾便不会进入到乡镇和更高层级，客观上解放了国家正式体制。

四是构建村庄公共治理模式。随着“三农”政策朝着更加积极的方面发展，乡村工作从过去的“一笼统”治理转变为精细化治理。基层出现形式主义与工作过程越来越细、越来越宽有关。以农村改厕为例。国家将改厕定位为民生工程，站在农民的角度看，厕所具有极强的私密性，属于私人生活领域的事情。一些地区通过行政手段推动改厕工作，政府出钱、制定标准后，聘请工程队实施改厕，强制农民参与。这种改厕做法将政府与农民变成对立性关系，好事办不好，民生工程变成了“伤心”工程。实际上，可将改厕工作定位为改善农民人居环境的村庄公共事务，采取“民办公助”的工作办法，政府在吸纳农民意见的基础上制定改厕方案，核定每个村庄和农户的奖补资金，由村委会或村民理事会组织实施，将改厕变成村庄内生的公共品供给。农民有改善生活条件的需求，国家投入少量的财政投入就能够撬动乡村公共治理能力。乡村治理应避免政府包办代替，尊重农民的主体性，减少行政干预和由行政干预所引发的形式主义。

五是正确对待小概率事件。广大农村难免会发生意外突发情况，大大小小的矛盾是社会常态，也是推动社会进步的动力。防万一的成本极其高。基层治理应当追求矛盾发生后的有效应对，而不是试图事前消除所有的可能性。所谓综合治理和源头治理，是要对社会形势作出科学研判，见微知著，从各式各样的问题中找到主要矛盾和矛盾的主要方面，然后科学决策。政府作为治理主体，在出现突发意外情况之后，要对事件本身作出判断，如果是偶发情况，做好善后工作即可，如果是带有普遍性的社会矛盾，则需要寻找解决问题的一般办法。各级政府还要提升舆情引导能力，避免将偶发情况变成重大舆情事件。如何对待小概率事件和如何处置突发情况，是衡量基层治理水平的重要指标。以形式化的方式处置小概率事件，不仅造成基层形式主义，而且会将局部的小概率风险汇聚成为整个社会的大概率事件。

六是科学制定乡村治理目标。国家确定乡村振兴战略，乡村振兴规划到2050年左右，乡村振兴是一项长期性的战略工作。一些地区将战略变成策略，试图以三五年之功达成未来三十年的乡村建设目标。这种基层自我加码的工作方式，与基层政府和各个部门间的横向竞争有关。不切实际的政策层层加码，最终催生出基层形式主义。我国处于现代化进程中，整个社会的发展还没有达到上限，城乡关系没有确定，乡村形态没有固定，乡村治理面对的是高度流变的基层社会。乡村振兴和开展“三农”工作要坚持“久久为功”。一些地区脱离乡村振兴长期规划，将短期目标定得过高，造成体制过热，基层人力物力资源不足，必然以形式主义应付之。破解基层形式主义需把握乡村发展规律，科学制定工作任务，处理好“有所为”和“有所不为”的关系，避免因基层政府激进行为而造成的资源浪费和形式主义。

七是建立基层工作容错纠错机制。考核是推动工作的抓手。县级政府在执行考核制度时，与乡村属于考官与考生的关系。基层在考核中落后，面临着被约谈和被问责。需要注意的，考核仅仅是手段，提升基层治理能力才是目的。也就是说，县级政府与乡村在完成工作任务和改善乡村面貌上动机是一致的。减少基层形式主义，关键是避免考核手段的异化。落实基层工作要坚持县乡村一体，共同担责，合理分工，协作推进。破解基层形式主义，第一点是推动县级部门下沉，使之多多参与一线工作，避免县级部门变成官僚机器；第二点是建立容错纠错机制，基层在切实落实工作的过程中出错后，可根据具体情况通过程序实现免责。一些地区联合县委县政府主要部门，成立联席会，对基层创新工作中的出错进行审查，审查结论构成县纪委部门对事故责任定性的依据，实现容错纠错程序化。这类地方的做法值得总结推广。

六、结语

破解形式主义是一项系统工程，仅仅从具体问题和现象入手，属于“头疼医头脚疼医脚”，不能从根本上解决问题。本文以乡村工作为例，分析基层形式主义的生成机制，揭示形式主义的体制性原因，构成理解问题的一个视角。我国正在推进国家治理现代化，其中包括治理体系的现代化。需要注意的是，体制的规范化、组织的正式化、治理程序化等，构成现代治理体系的一部分，但不是全部。相对于传统时期高度人格化的治理方式，规则化、技术化的科层体制，具有更高的效率，与现代社会匹配。然而，科层组织也存在官僚化、体制惰性等问题。现代治理体系中的形式化运转方式与形式主义只存在“一步之遥”，规范化的体制往往带来体制空转的弊端。当前出现的基层形式主义，与乡村治理体制转变有关。改革开放以来，乡村治理逐步走向规范化、制度化和程序化，一方面消除了体制外运作的不规范现象，同时也带来了基层形式主义问题。推动乡村治理现代化，不是要回到过去的治理方式，而是要寻求治理体系现代化与乡村治理需求的匹配。乡村社会处于转型过程中，治理对象没有固定，乡村治理方式也不可能固定。破解基层形式主义，既是一个需要重视的现实问题，也是推动乡村治理迈向更高水平的动力之源。