财政金融协同支持乡村振兴的郓城经验

尘永魁

菏泽市郓城县是山东省首批14个“财政金融政策融合支持乡村振兴战略制度”试点县之一。本文作者通过大量的走访调研，获得第一手研究素材，系统总结了郓城县财政金融政策组合模式，概括试点成效，分析了试点过程中存在的县级财政资金紧张、银行涉农供给与金融创新不足、乡村经济发展层次偏低、财金部门联动机制有待健全等问题，并据此提出政策建议。

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。乡村振兴的推进离不开“资金”的助力，财政和金融作为资金供给的重要表现形式，在支持乡村振兴方面发挥着不可替代的作用。2019年底，为深入贯彻落实关于乡村振兴战略重大决策部署，加大财政金融融合支持乡村振兴战略工作力度，山东省开展了“财政金融政策融合支持乡村振兴战略制度创新试点”工作，以构建更加完善的财政金融服务乡村振兴政策体系，助力打造乡村振兴的“齐鲁样板”。菏泽市郓城县是山东省财金融合14个试点县之一，该县在财政金融协同支持乡村振兴方面做出不少探索，取得了一定的成效。

试点基础

财政金融基础扎实。2018年，郓城全县完成公共财政预算收入30.3亿元，是菏泽首个突破30亿元的县区，同比增长27%，增幅居全省各县（区、市）第二；金融机构各项存贷款余额分别达到490亿元和206亿元，其中存款列全省各县（市）第25位。财政、金融部分指标已进入全省第一方阵。

农业发展质量不断提升。一是农业产业结构不断优化。试点前，“粮改饲”面积达到5.5万亩、优质农产品基地55万亩、各类蔬菜种植面积达到43.4万亩，食用菌大棚、高标准日光温室大棚分别达到1860多个、5800多个。二是现代农业经营体系不断健全。规模以上农业产业化龙头企业203家，新型农业经营主体4632家，农民专业合作经济组织278家。三是乡村产业发展新业态不断涌现。2018年，全县实现电商交易额达396亿元，被评为国家电子商务进农村综合示范县。

农业特色产业发展格局逐步形成。一是初步形成以木材加工、蔬菜瓜果、食用菌为特色的主导产业，一个专业村被评为国家级一村一品示范村，两个被评为省级一村一品示范村。二是推动“郓半夏”完成国家地理标志农产品核查和登记工作，创设“郓半夏”特色产业发展资金，推动半夏规模化、产业化发展。

财政金融支持乡村振兴能力不断增强。一是统筹整合涉农资金。截至2019年12月底，已整合涉农资金26781.56万元。二是开展农业担保贷款。截至2019年12月底，在保客户有90户，在保余额为4060万元。三是深入推进PPP工作。截至2019年12月底，共录入财政部PPP综合信息平台项目21个，投资总额达196.48亿元；已签约落地项目11个，投资总额达120.87亿元。

试点做法

实施“特色农业强优工程”

推进“财智金”融合互动，设立乡村振兴项目库。依托郓城县“全省首家农业高端专家智库”力量，协调县农业农村局等部门及各乡镇街区，策划、论证、储备一批乡村振兴产业项目，设立专门项目库。截至2020年12月底，已优选入库项目22个，主要涵盖特色农产品种植、生猪养殖等领域。

成立乡村振兴产业发展基金，支持重点项目建设。由政府出资吸引社会资本参与，共同设立首期规模为2亿元的乡村振兴产业发展基金，并聘请山东普门投资资产管理有限公司作为基金顾问；同时，与农行郓城县支行、郓城农商银行等本地金融机构建立投联贷机制，银行按照不低于1∶1的比例对基金投资项目予以贷款支持，重点投向农业农村产业项目。截至2020年11月末，已发放项目贷款1.8亿元，支持汉世伟100万头生猪养殖基地等六个项目建设。

强化对“郓半夏”等“一县一品”财金支持力度，助推特色农业发展。充分发挥“郓半夏”国家地理标志农产品品牌效应，鼓励金融机构、财政部门、农业部门三方积极对接辖内规模化种植“郓半夏”的种植大户。郓城农商行加快发放“半夏种植贷”，按照每种植一亩半夏最高给予1万元授信标准，根据种植户需要，灵活调整授信额度。截至2020年11月末，已授信1000万元，基本实现半夏种植户授信全覆盖，已发放半夏种植贷729万元。同时，财政通过贷款贴息等方式加大补贴力度，最高给予种植户50%的贴息，2020年共补贴资金30万元，推动半夏种植规模扩大，产业链条延伸。（见图1）

图1 财政金融“特色农业强优工程”示意图

实施“村级经济培育工程”

建立长效机制，凝聚政银担工作合力。制定出台《关于鼓励支持村级党组织领办合作社发展壮大集体经济三年行动计划》《村党组织领办合作社操作实务手册》等系列制度。同时，由县政府牵头，成立工作专班，统筹推进该项工作。中国人民银行郓城县支行制定《郓城县金融支持村党组织领办合作社助力乡村振兴实施方案》，引导加大金融支持党组织领办合作社力度。甄选22名金融系统业务骨干，深入乡镇、街道担任政府班子副职，指导“强村贷”等金融项目实施。

“强村贷”精准对接，破解合作社融资难题。一方面，“三步走”筛选建库，把好资金“入口关”。组织金融机构、省农担驻郓办事处、领办合作社理事长及所在村支部书记召开联席会，对有融资需求的合作社进行登记；会同乡镇党委政府对村党支部书记素质能力、村级班子建设情况进行初步审核，根据基层党组织的工作能力和在群众中的声誉进行评级，星级评定四星以上方有资格入库；协调银行进行征信查询，推动将符合条件的合作社纳入项目库。另一方面，“强村贷”精准对接，打通资金“出口关”。将项目库名单推荐给银行，指导银行根据合作社项目发展、资产、收入、评级等情况合理确定授信额度，由省农担担保，财政部门贴息，为合作社发放“强村贷”。截至2020年11月末，已为九家党组织领办合作社发放“强村贷”十笔共计866万元。

落实财金激励政策，促进合作社长远发展。创建“财政+产业基金+担保公司+银行”联贷机制，县财政出资100万元作为担保费用补贴，为具有融资需求的十家领办合作社提供担保，涉农银行机构提供总额不低于1000万元中长期贷款。同时，严格落实激励措施，县财政专门列支资金3300万元，对推进快、带动作用明显的110个党组织领办合作社进行一次性奖补。（见图2）

图2 财政金融“村级经济培育工程”示意图

实施“财政资金撬动工程”

设立县级农业“政银保担”合作贷款专项担保资金。一方面，由县政府出资设立“政银保担”合作贷款专项担保资金，首期担保资金额度为100万元，专项担保资金担保期限至农业“政银保担”贷款还清为止。专项担保资金担保额度为1000万元的以内，用于为全县符合条件的新型农业经营主体向合作银行申请免抵押和免保证金贷款提供担保。另一方面，通过财政保费补贴持续引导和鼓励农业保险经办机构加大农业保险开发力度，逐步扩大地方特色农产品保险试点。截至2020年11月末，已发放“政银保担”贷款10笔共300万元。

成立应急转贷基金，提高金融机构续贷可行性。由政府部门推动，郓城县水浒城市建设置业有限公司出资1000万元，社会资本方泰铭供应链公司出资4000万元，联合成立山东泰铭城投应急转贷基金有限公司，开展应急转贷业务。自该公司成立以来，累计为111家涉农企业提供应急转贷资金7.75亿元，应急转贷资金日使用费率仅为0.8‰，累计为企业节省过桥费用约374万元。

创新激励奖励措施，提升金融机构涉农贷款投放。对年度涉农贷款平均余额增长幅度超过10%的金融机构，给予资金奖励；对县域法人金融机构新增存款用于当地贷款比例考核达标的机构，给予资金奖励；县乡财政部门在选择确定财政专户资金存放银行时，将金融机构对“三农”、乡村振兴等支持社会经济发展贡献度作为重要考核指标，2020年对金融机构共落实财政奖补300万元。（见图3）

图3 “财政资金撬动工程”示意图

实施“金融领域创新工程”

创新金融产品，缓解涉农主体融资难题。一方面，针对涉农主体缺少有效抵质押物及担保难问题，郓城县金融机构综合客户结算、资产、税务、信用等信息，创新研发出“经营快贷”“云税贷”“极速贷”等产品。截至2020年11月末，辖内银行机构共发放线上纯信用贷款15.14亿元。另一方面，创新专属信贷产品，满足特色信贷需求。例如，针对农村居民改善居住环境资金需求强烈，郓城农商行创新推出“郓居易贷”信贷产品，授信期限最长10年，2020年共发放贷款4800万元。

创新服务模式，优化贷款流程。以农业龙头企业为核心，通过“银行+龙头企业+关联农业经营主体+农户”等方式，在为龙头企业提供金融服务的同时，为其上下游企业或农户提供综合金融服务。例如，邮储银行依托农业产业化龙头企业，向上游养牛、养羊等5个养殖村的养殖大户授信，截至2020年11月末，已为信用村中400余名专业养殖大户提供信用贷款3200万元。

创新镇村板块式整体授信，全面提升金融服务乡村能力。组织郓城农商行陆续在全县各乡镇召开普惠金融助推乡村振兴对接会，与各乡镇政府签订战略合作协议，承诺三年内为每个乡镇新增授信1亿元。同时，与各村委签订协议，进行“家庭备用金”授信，签订协议的农户均可获得“无触授信”5万元，通过手机即可支用。推进“聚合支付贷”“扫码分期贷”等贷款产品推广，实现种养殖户、个体工商户授信全覆盖。对乡镇所有小微企业全部走访对接，一企一策制定融资方案，加强小微企业支持力度。

试点成效

农产品知名度和竞争力进一步提升。2020年全县新增“三品一标”农产品10个以上，总数达到182个；通过省级现代农业产业园验收；新建郓半夏、久源芦苇等特色农产品基地，创建省级农业产业强镇两个，新增市级“新六产”示范主体六个，建成投用汉世伟100万头生猪养殖基地。

合作社示范带动能力大幅增强。截至2020年11月末，全县村党组织领办合作社发展至152个，其中，八里湾村富民蔬菜专业合作社被评为“国家级合作社”。

金融机构信贷投放积极性明显提升。2020年1月至11月，累计发放涉农贷款170.01亿元，较2019年同期增长45.48亿元，增速达36.52%；县域法人金融机构新增存款用于当地贷款比例考核，郓城农商行是全市唯一一家连续三年达标的农商行。

乡村振兴迈上新台阶。全县一个乡镇、七个村纳入全省第二批乡村振兴“十百千”示范创建工作；郓城县侯咽集镇获批创建国家级农业产业强镇，是全省十六个乡镇之一；玉皇庙镇西陈庄等四个村，被认定为“国家森林乡村”。

存在的问题

县级财政资金紧张成为推进试点工作最大掣肘因素。作为鲁西南欠发达地区，郓城县级财源基础薄弱，辖内中小微企业多为传统产业，附加值较低，部分企业经营不乐观，县乡财政税基增长有限；同时，落实的减收增支政策较多，国家陆续出台调整工资、完善社会保障制度、实施农村税费改革及脱贫攻坚等各项政策。特别是2020年以来，在刚性支出没有减少的情况下，疫情防控等应急支出增多，加之“六保”“六稳”和减税降费政策的落实，增加了财政压力。

银行涉农供给仍显不足，金融资源有待进一步向乡村倾斜。

受抵质押担保不足影响，郓城县小微企业和新型农业经营主体仍存在资金缺口，金融资源向乡村振兴倾斜力度不够。虽然辖内金融机构创新了部分信贷产品和抵质押方式，但一般金额较少，没有大面积铺开，涉农经营主体融资难问题依然存在。由于农业生产面临较大的自然风险和市场风险，涉农经营主体对保险的需求越来越强烈，但目前郓城县农业保险依然相对滞后，银保合作类贷款相对缺乏。

乡村经济层次偏低，信贷风险较大，制约金融投入积极性。

一是乡村产业有待进一步激活，有效融资需求不足。第二产业多停留在传统加工模式，产品附加值低，缺乏核心竞争力，盈利能力不强；一二三产业融合度较低，农业还未充分参与二、三产业利益分配，仍属弱质产业，共同导致乡村产业活跃度偏低，有效融资需求不足。二是农户经营不稳定，抗风险能力弱，加之农户诚信意识较淡薄，发放涉农贷款风险较大。三是县域信贷风险补偿机制尚未建立，涉农贷款风险全部由银行承担，一定程度上影响了银行发放涉农贷款的积极性。

财金部门联动机制、政策融合程度有待进一步加深。一方面，财政金融部门联动机制有待进一步健全。基层财政部门与金融部门缺乏沟通协调，存在一定程度的“各自为战”。另一方面，财政金融政策融合程度有待进一步加深。作为试点县，郓城县对于“财政+银行+保险+担保+基金”五位一体、政策深度融合的模式体系仍有待进一步推进。

政策建议

拓宽筹资渠道，提高支农效率，充分发挥财政撬动作用。一是拓宽资金筹集渠道。立足县域主导产业，努力引进优质企业和项目，增加税收收入；建议上级财政加快地方转移资金下拨速度，提高地方财政资金留用比例，统筹现有农业保险保费补贴、担保奖补等资金，重点向试点县倾斜。二是积极加强涉农资金整合，减少执行中新增沉淀资金，切实提高财政资金支出效益。

持续推进“三产”融合，激发乡村产业活力。以乡村为主阵地，以特色种植、养殖为基础，以农副产品加工为引领，实现种养、加工、配售全产业链直营自控，给予财政金融政策倾斜，支持涉农企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农村经营主体，推进农业与二、三产业融合发展，促进农业提质增效和农民就业增收，全面激活乡村经济，创造有效融资需求，为信贷投放提供着力点。

进一步健全激励机制，提高金融服务乡村振兴积极性。一是加强货币政策工具激励引导，对支持乡村振兴力度较大的银行，人民银行优先给予再贷款、再贴现支持。二是优化银行内部激励机制，完善尽职免责制度，增强涉农贷款不良容忍度。三是提高金融债务纠纷案件的审结和执行效率，创造有利于维护金融债权的法律环境；在省市级层面成立资产管理公司，推动不良贷款批量转让。四是优化农村金融环境，坚决打击骗贷及恶意逃废债务行为。

完善部门联动机制，强化绩效管理，深化财金融合程度。一是加强部门联动，强化信息共享，分析试点推进过程中存在的困难和梗阻。二是加强绩效管理，金融主管部门定期监测试点县乡村振兴信贷投放，将试点开展情况纳入综合评价体系，推动财政金融政策落到实处。三是做大做强融资担保机构，扩大融资担保机构资本金规模，推动设立风险补偿基金，加强和完善农业保险保费补贴政策，促进财政奖补、风险补偿、基金引导等政策工具深度融合。