环境保护检察专门化之新时代展开

●董邦俊

生态环境保护是一个长期的、系统的工程，它关涉人类幸福与安全。自党的十八届四中全会以来，“绿水青山就是金山银山”不仅成为烙印在人们心中的重要理念，也是环境保护执法和司法的重要指针。习近平总书记在党的第二十次全国代表大会上的讲话指出，促进人与自然和谐共生是社会主义现代化的内在要求。〔1〕参见习近平：《推动绿色发展，促进人与自然和谐共生》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/16/content_5718825.htm，2022年10月16日访问。基于生态文明建设在国家“五位一体”建设中的重要地位，环保执法与司法改革已然成为我们必须认真思考的时代命题。环境污染所具有的蔓延性、复杂性、潜伏性以及危害后果的严重性等特点，对环境司法提出了更高要求。我国环境司法的专业化建设逐步推进，环境资源审判庭、巡回法庭在多个地区逐步建立起来。从发展趋势来看，环境司法应逐步走上专门化的轨道。〔2〕参见焦艳鹏：《环境司法的效能、目的与个案公正的生成——兼谈当事人的正义观及对司法活动的影响》，载《南京大学法律评论》，2016年第2期，第263-274页。环境公益诉讼被学者们认为是21世纪司法和环保领域最为关注的重大事件，检察机关在环境保护中的作用愈加凸显。检察机关是我国法律监督机关，新时期环境检察如何实现专门化，以更好地发挥监督职能、诉讼职能，促进环境检察工作的“一体化”衔接与推进，对服务和谐、美丽中国建设意义重大。

一、环境检察工作专门化之时代呼唤

（一）环境检察工作专门化是生态环境保护的必然要求

环境违法犯罪具有特殊性，它与一般的违法犯罪行为存在显著区别。随着改革开放的推进，我国各领域迎来宝贵的历史机遇，经济社会发展突飞猛进。但与此同时，生产者、经营者在经济活动中对利益的无限追求造成生态环境的破坏。在环境保护部门开展环保执法时，各个企业能够依法依规处理废污；当执法者离开之后，有的企业带污生产重新开始，在污水处理、废物处理等方面弄虚作假。在非法排污方式方面，有的企业直接排放于河水之中（明排），有的偷接“暗管”，搞“深度”排污；在废物处理方面，有的随意堆放，有的挖坑埋于地下，有的用明火焚烧，不一而足。上述生产经营行为虽然节约了自身成本，但对人民群众的生命健康贻害无穷。此外，由于新技术、新材料等的不科学、不合理使用而产生的各种污染也使得人类赖以生存的环境面临着巨大压力。美国洛杉矶光化学烟雾事件、马斯河谷事件，前苏联切尔诺贝利事件，日本米糠油事件、水俣事件、福岛核泄漏事故等环境污染事件给人们带来严重灾难的同时也警示着人类，保护环境迫在眉睫。我国辽河、松花江、淮河等流域发生过重大跨界水污染事件，广东、湖南等地发现了镉超标毒大米，江苏、浙江、广东、河南等多地出现了“毒地”。从日本的“水俣病”“痛痛病”等环境污染事件的后续处理可以看出，有的污染即使经过几十年处理仍然难以修复，而对人体健康造成的损害也无法挽回。面对各类严重的环境污染事件，即使有的基层政府部门下达了整改通知，其效果也还有待持续关注。随着环境案件的大量增加，人民群众对强化环境保护的呼声也日益高涨。

环境检察机构的专门化源于人民群众对生态环境权益的更高需求，是绿色中国、美丽中国、生态中国之内在要求。环境检察机构的专门化有利于强化对环境行政执法与环境犯罪侦查监督，并通过对环境违法、犯罪行为提起诉讼使环境保护的目标任务得到有效落实。法国法学家马萨别说，“检察机关是始终朝气蓬勃的，站在前线的，社会秩序的捍卫者……对宪法和法律的遵守等，都应信托于它。它揭露一切侵犯社会秩序行为，并追究这种行为的责任，如果这种秩序遭到非法的侵犯，它本身必须负责任。”〔3〕［前苏联］卡列夫：《苏联法院和检察署组织》，刘起志译，中国人民大学出版社1957年版，第264-265页。当然在其他国家也有类似的表述，如在德国，检察官被认为是“世界上最客观的官员”。参见张建伟：《比较法视野下检察机关的主导作用》，载《国家检察官学院学报》2022年第1期，第56-79页。生态环境是人类得以存续发展的基础，环境权益属于一种公共权益，由检察机关来开展环境保护方面的各项与职能相关的工作符合检察机关的职能定位。根据《人民检察院组织法》《人民检察院刑事诉讼规则》等相关规定，检察机关通过民事、行政检察、刑事检察行使检察权。从具体监督手段来看，检察机关主要通过发出检察建议书、纠正违法通知书等方式对环境违法活动进行监督；对环境犯罪侦查活动进行监督，并通过行使诉权确保环境违法犯罪行为受到依法追诉。检察权的行使具有法定性、专业性、程序性、建议性、救济性特点，〔4〕参见孙谦：《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能—写在新修订的人民检察院组织法颁布之际》，载《人民检察》2018 年第21期，第5-17页。其法律监督及相关诉讼业务的开展能够更有效地保护生态环境法益。

环境检察的专门化有助于提升生态法益保护的高效化、技术化。环境违法、犯罪涉及的领域和地域往往很广泛，再加上其隐蔽性和暴露时间的滞后性，使得环境检察工作更为复杂。尽管我国《民法典》第1229条规定了“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”但在实践中，如何推定侵损因果关系，证明企业排放了导致人身健康的有害物质及其造成的身体伤害，涉及到诸多因果关系理论的运用，如疫学因果关系理论、间接反证理论、因果关系推定理论、客观归责理论等，〔5〕参见张明楷：《外国刑法纲要》，法律出版社2020年版，第90-102页。这种复杂的判断工作需要专业的检察官来组织。从环境检察业务情况来看，对环境执法、侦查、审判活动的监督以及起诉权的行使具有很强的专业性，这些业务的开展需要专门的法律知识和环境保护方面知识的综合运用。从技术应用情况来看，在水环境、大气环境污染案件中，涉及到实时监控、智能化预警、现场快速检测、应用溯源排查等多种技术手段的运用，需要检察技术部门的参与。环境检察机构的专门化建设将细化检察机关的职能，推动检察机构、检察队伍、检控程序、监督职能等方面的专业化，使之能够更加专业、专注地处理环境违法犯罪案件，提升检察工作质效，促进环境公平正义的实现。

（二）域外环境检察专门化建设可资参考借鉴

大陆法系国家通过立法确定检察机关为“公共利益的最后屏障”。法国1806年《民事诉讼法典》以及现行《民事诉讼法》将检察机关作为主当事人代表公共利益的代表参与诉讼，在特别情况下依职权主动进行诉讼。在德国，不仅《民事诉讼法》有类似的规定，《行政法院法》更是明确规定各级检察官为了公共利益可以诉讼参加人身份提起诉讼来维护公共利益。日本的检察官制度基本采取大陆法系的特色检察制度，检察官不仅享有检察、侦查、起诉等职权，而且有权以公益代表的身份参与民事诉讼。日本检察官的职权既具有司法属性，又具有行政属性。〔6〕参见李洪阳、雷池：《论日本检察制度特点及对我国的启示》，载《中国检察官》2014年第13期，第34-36页。在司法属性方面，表现为办案方面的独立性；在行政属性方面，表现为上下级之间确立了领导与被领导关系。当然，需要注意的是，在环境检察专门化建设方面最具有代表性的国家是俄罗斯和巴西。

俄罗斯高度重视在环境保护方面的立法工作，制定了包括《水法》《森林法》《土地法》等100多部法律法规。在法律执行方面，俄罗斯强化环境保护执法机构建设，2004年设置了新的联邦自然资源部，其职责包括矿产资源利用、环境保护和安全保障领域的法律、政策的制定工作，并积极协调与联邦监察局、水资源局、林业局和矿产资源储备联邦管理局开展环境保护相关工作。对于环境犯罪的处理，俄罗斯有独特的司法制度设计，自20世纪80年代中期以来，俄罗斯设置了约90个自然保护检察机构。〔7〕参见王莉：《俄罗斯环境保护检察制度概况及启示》，载《人民检察》2019年第23期，第68-70页。《俄罗斯联邦宪法》《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》《俄罗斯联邦检察机关法》确定了检察机关上下级领导与被领导关系，检察机关对于刑事案件的侦办有审查权、监督权和指导权。俄罗斯于2017年6月在阿穆尔河流域和贝加尔湖流域建立了跨地区的自然保护检察院，跨区域的检察机构隶属于联邦总检察院。〔8〕在俄罗斯，伏尔加河跨地区自然保护检察院属联邦主体检察院一级。在该地区下辖的23个联邦主体境内设有23个跨区自然保护检察院。此外，在其他36个联邦主体内建立了42个独立的、隶属于本联邦主体检察院的跨区自然保护检察院。参见王树义、颜士鹏：《论俄罗斯联邦检察院在俄罗斯生态法实施中的监督功能》，载《河北法学》2006年第2期，第127-130页；曲冬梅：《环境检察专门化的思考》，载《人民检察》2015年第12期，第64-68页。这些检察机构的设置在应对环境犯罪中发挥了积极作用。据专家统计，自设置专门环境检察机构以来，俄罗斯涉及林业在内的环境犯罪减少了一半以上。检察机关环境监督权限广泛，可以对立法、执法、守法等各环节进行监督，如与当地的林业、渔业、矿产资源等执法部门积极合作开展有效监督；对于违法行为依法进行查处，可以追究立法者、制度制定者、公民和组织的违法行为，建议环境保护部门对违法行为采取罚款等措施，也可以将公民、组织违法占有的国家各类资源直接收归国有；环境保护检察部门可以采取检验检查、传唤当事人、组织生态评估鉴定等措施；对于构成犯罪的案件，检察机关将起诉至当地的法院，尽管法院可能与检察院并不一定一一对应。

巴西环境检察机关是独立于“三权分立”“相互制约”的“第四权力机关”。巴西环境检察机构专门化源于20世纪80年代圣保罗到亚马逊之间的帕拉州地区的环境污染申诉。巴西1981年颁布的《国家环境政策法》具有重要意义，检察机关被确定为民事公益诉讼的主体；1985年颁布的《民事诉讼法》规定了检察机关可以对环境保护、消费者权益保护等方面向法院提起公共民事（公益）诉讼。巴西检察机关还可以对环境行政行为进行审查，如行政许可（Permitting）、行政检查（Inspections）以及行政处罚（Sanctions）。〔9〕See Lesley K. McAllister, Making Law Matter: Environmental Protection and Legal Institutions in Brazil, Stanford University Press, 2008, p. 43-91.1988年《巴西联邦宪法》授权检察机关享有民事调查权，〔10〕参见易小斌：《独具特色的巴西检察公益诉讼》，载《检察日报》2020年11月5日，第7版。可以庭外调解，提起环境公益诉讼和刑事诉讼，以保护环境法益。1998年巴西还专门制定了《环境犯罪法》（第9605号法律），该法规定了环境犯罪处罚的原则、程序以及环境犯罪的类型，包括危害动物、植物、污染环境、违反城市管理和危害文化遗产、妨害环境管理等犯罪。此外，还规定了行政违法、环境保护的国际合作等方面问题。该法是一部涵盖刑事实体和程序在内的一体化法律，也突出了行刑衔接和国际合作问题，为检察官提起刑事诉讼、提出量刑建议提供了重要法律依据。除此之外，巴西环境检察官对以下行政行为具有监督权：一是环境行政许可监督权，包括对先期许可、动工许可以及运营许可等方面的监督；二是环境监测和检察监督权；三是环境行政处罚监督权。

域外国家环境保护专门化的路径虽然存在差异，但都有一定借鉴价值。法国、德国、日本将检察官作为公共利益的代表，赋予其提起环境权益保护诉讼的权力。俄罗斯设置了跨区域的自然资源保护检察院，在自然环境保护中发挥了极其重要的作用。巴西检察机关不仅是环境违法犯罪之诉的积极提起者，而且对环境保护相关的行政行为具有全面的监督职权。因此，我们不仅要充分认识到经济发展给人们带来的福祉，也要不断加强生态环境保护力度，积极学习其他国家生态环境检察工作中的有益做法，与时俱进采取相关措施，严厉惩治环境违法犯罪行为。

（三）环境检察专门化具有牢固的政策基础和法律保障

随着人民群众环保理念的深化、飞跃，国家将生态环境保护提升到了新的战略高度。十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该《决定》对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”提出了具体要求，凸显了党和国家对生态文明的高度重视和科学的战略谋划。〔11〕参见习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》，2019年11月6日，第4版。十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，要求持续改进环境质量，将生态文明保护和美丽中国建设作为重要的战略部署。该《建议》对“十三五”时期生态保护取得的成绩和存在的问题进行了分析，指出生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，生态环保任重道远。十九届五中全会公报明确指出，要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。2021年十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，再次明确了生态文明建设是国家“五位一体”总体布局的重要组成部分。习总书记强调要把马克思主义关于人与自然的思想与中国传统思想（天人合一道法自然）相结合，勾勒出关于生态文明建设思想的核心要义。在党的二十次全国代表大会上，习近平总书记对推进绿色发展、促进人与自然和谐共生进行了专门阐述，指出尊重自然、顺应自然、保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。〔12〕参见习近平：《推动绿色发展，促进人与自然和谐共生》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/16/content_5718825.htm，2022年10月16日访问。生态文明建设关系到国家第二个一百年奋斗目标的实现。围绕国家大政方针，2012年生态文明建设被写入党章，2018年生态文明建设被写入宪法；《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等相关法律被及时修订，环境公益诉讼正式确立，检察机关在环境保护中的地位得到凸显。纲举目张，生态环境保护这一系统工程的深化需要通过具体的制度建设和执行来落实，环境检察的专门化建设就是其应有之义。

（四）环境检察专门化是“良法善治”的重要组成部分

党的十九大报告强调“以良法促进发展、保障善治”。“良法善治”是社会主义法治的要求，良法当然蕴含着公平、正义、自由、秩序、和谐、安全等价值观，〔13〕参见罗时贵：《我国“良法善治”的评价标准及评价要素》，载《学习论坛》2021年第5期，第130-136页。这种价值观需要具体落实在包括司法活动在内的治理活动之中，“良法”是法治的价值标准和理性追求，“善治”是法治的运作模式和实现方式。环境保护是以人与自然和谐为追求目标的治理活动，在该项治理活动中检察机关发挥着监督与诉讼等多方面的职能。不断推进检察机关专门化建设，更加科学、专业地处理具有复杂性、潜伏性、扩散性的环境违法犯罪问题，这是精细化社会治理的必然要求。根据“良法善治”的目标追求，推进环境保护检察专门化就需要制定配套的法律制度，形成科学的规范体系。同时，善治要求通过环境检察的专门化深化能动司法，突出司法活动的积极性、服务性和高效性，通过能动司法既能够有效保护社会法益，也能够维护公民的个人法益，且有助于落实防患于未然的社会治理目的，实现环境正义。环境检察工作的专门化以“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”为司法模式，有助于实现环境检察工作的体系化、法治化，有助于落实“政府主导、公众参与、司法保障”的多元化社会治理。

（五）环境检察专门化建设具有切实的实践引领

人类与生态环境共生共荣，环境检察工作的实践始终围绕如何强化生态环境保护的主旨展开。最早建立环境资源保护检察机构的是昆明市检察院，于2008年设立了环境保护检察处。贵阳市、清镇市两级检察院于2013年3月率先挂牌成立生态保护检察局。至2017年10月，贵州省检察院全国率先在省市两级全部设立生态环境保护检察机构，基层按“重点区域专门设立，一般区域普遍设立”原则，建立了覆盖全省的生态环境保护检察机构，组建了一支生态检察专业队伍。专门的环境检察机构逐步在全国不同地区设立起来，与此相类似的“先行先试”操作为专门化的环境保护检察机构建设提供了实践基础。学者们对生态环境检察改革与实践纷纷展开研究，提出了不同观点，涉及环境检察监督权、提起公诉权、机构设置等多个方面。如王灿发教授认为，生态检察是检察机关依法介入生态保护，通过发挥检察监督职能，保障环境法律法规得以执行和遵守的法律活动。〔14〕参见沈寅飞、谢鸣辉、何若愚：《生态检察：司法框架里的尝试与创新》，载《方圆》2018年第5期，第27-33页。经过多年理论与实践探讨，环境公益诉讼也得以在法律中确定下来。所以，探讨环境检察的专门化恰逢其时。

二、我国环境检察工作专门化之演进及其反思

新时代我国生态环境保护作为国家发展战略的重要内容受到了各界的广泛关注。除了已经确立的政治规范、宪法规范、法律规范，司法机关在生态环境保护方面也持续发力。全国法院环境资源审判工作坚持“五位一体”“三审合一”的专门化机制，检察机关围绕刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”“十大业务”开展工作，积极为全面建设小康社会提供司法保障。检察机关在推进环境公益诉讼方面如火如荼，机制的改革有力提升了环境司法专门化水平。但是，司法是一个不断结合实际情况进行调整的领域，在环境检察工作专门化方面，仍然有一些值得深入思考并着力解决的问题。

（一）我国环境检察工作专门化之现状考察

环境问题在不同国家和不同历史时期都存在，是一种特殊的历史现象。〔15〕参见霍海燕：《西方国家环境政策的比较与借鉴》，载《中国行政管理》2000年第7期，第39-42页。在美国出现过大量的环境污染问题，但随着经济发展和环保意识的增强，美国采取了一系列治理和修复措施；欧洲自工业革命以来也陆续经历过先污染、后治理的道路，英国、德国等发达国家都是如此。环境案件的增加必然要求配置更多的司法资源，不仅需要更多警察从事环境资源类犯罪侦查工作，也需要更多检察官和法官推进环境案件的诉讼。据最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2020）》，2020年我国审判机关审理环境资源领域民事、行政、刑事案件总数达25.3万件，涉及到包括消耗臭氧层物质（ODS）等各类环境违法犯罪行为。据2022年1月17日全国检察长（扩大）会议资料，2021年公益诉讼立案数为17万件，结合两个数据分析，我国环境保护领域的案件数量巨大，其中涉及公益诉讼的占比为近二分之一。从公益诉讼的立法和司法实践可以看出，我国环境公益诉讼从提出、试点到全国普及取得了显著成效，案件数量逐步上升，为环境保护开创了一条新的路径。

图1 2010—2021年各省（直辖市、自治区）环境检察机构数量

我国环境检察的专门化起源于林业检察机关的专门化。1983年2月4日云南西双版纳州设立了西双版纳州森林检察院，〔16〕西双版纳州林业局：《西双版纳傣族自治州林业志》，云南民族出版社1998年版，第202页。在该地涉及林业的犯罪由该检察院负责侦查监督、起诉等工作，这无疑有利于打击盗伐、滥伐林木犯罪行为。然而，除了林业检察专门化之外，我国环境犯罪检察专门化机构并不多见。近年来，特别是环境公益诉讼通过立法正式确立以来，环境检察机构逐步设立起来，这对于我国实现生态文明建设的国家战略具有重要意义。

笔者通过数据挖掘分析，形成2010-2021年全国环境检察机关的数量图。根据已有的数据，全国有31个省（市、区）设置了环境保护机构。有的省份设置的环境保护检察机构多一些，如浙江省设置了147个，安徽省设置了108个，重庆市设置了101个，云南省设置了93个，河南省和新疆维吾尔自治区设置了84个，青海省和西藏自治区设置30个以下的环境检察机构。可以看出，我国环境检察专门化建设已经取得了较为明显的成效。考察我国环境检察专门化的发展，具有以下几个明显的特点：

第一，阶段性——专门化的环境保护检察机构建设处于快速发展阶段，与国家生态文明建设的大政方针的推进同步。我国的环境检察机构主要设立于2013年-2021年期间，其中2017年—2018年期间设置的环境保护检察机构占有最大比例，部分环境保护检察机构设置于2012年以前。从环境保护专门检察机构的设置时间可以看出，由于十八届四中全会以来生态文明建设已经作为中国特色社会主义建设的重要内容，并且最终被纳入国家“十四五”规划。所以，各地积极响应国家环境保护政策，并根据本地环境保护的实际情况，通过设置专门化的检察机构，扎实推进生态检察工作，提升检察机关在生态治理中的系统能力。

第二，实践性——专门化检察机构的设立是由于严重环境污染事件的出现，并且这些事件具有很高的社会关注度。环境检察机构由点到面，逐步建立起来。正如前文所述，最早建立环境资源保护检察机构的是昆明市检察院，于2008年设立了环境保护检察处。但是，自1997年刑法修订以来，云南发生了环境污染事件，但却没有企业因为重大环境污染而受到刑事处罚。2008年在昆明阳宗海发生的污染事件直接影响了26596人的饮水安全，危害极为严重。在大理州，云南地矿资源股份有限公司北衙分公司的选金尾矿库库水发生大量泄漏，造成以氰化物为主的环境污染事故。而在洱海发生的“蓝藻事件”也不断给政府敲响警钟，仅靠传统的执法与司法方式已经难以应付日益严重的环境违法犯罪。基于严重的污染问题，云南昆明不仅设立了专门的环境公安机关——昆明市公安局环境保护分局，设立了专门的环境检察机关——昆明市环境保护检察处，还设立了专门的环境审判机关——昆明市中级人民法院环境保护审判法庭。面临严重环境污染形势，以国家推进环境保护为契机，专业化的司法机构就逐步设立起来。

第三，过渡性——起初环境检察机构的名称不统一，主要是环境保护检察处和检察科（室），随着公益诉讼的推行，这种状况发生了较大改变。环境检察机构的设立由附设到附设和单独设置机构并存。在2015年之前，通常在省级检察院和市级检察院设立环境检察处，如贵州省人民检察院生态环境保护检察处、邢台市检察院环境保护检察处等；在县区一级设立环境保护检察室，如鄱阳湖生态保护检察室、习水县生态环境保护检察室等；也有的检察院在环保区内设立驻环保局办公室，如鄠邑区检察院秦岭办检察工作联络室等；还有的基层检察机构设公益诉讼检察联络室、生态环境保护指挥中心、驻森林公安检察室、驻林长办检察室、驻河长办检察室等等。在省级检察机关中设立环境保护检察机构的有贵州省、海南省、湖南省、浙江省、河北省人民检察院，这些都反映了我国环境检察机构的专业化设置方面还存在着一定的不均衡现象。2015年7月最高人民检察院在北京等13个省区市开展为期两年的公益诉讼试点之后，将生态环境资源保护、食药安全、国有资产等业务统一纳入公益诉讼检察部，环境检察工作迈上了一个新台阶。

第四，差异性——环境检察机构设置的地域分布存在差异。设立环境保护检察机构较多的是浙江省、安徽省，在省人民检察院设立了生态环境资源检察处、派驻省环保厅检察官办公室，在各地市县逐步建立生态环境保护检察处和检察室。而从全国布局来看，虽然公益诉讼部门已经设立，但专门的环境保护检察部门设置还没有形成普遍态势。从各省建设的情况来看，也不平衡。即使是同一个省，有的市县建立了专门环境保护检察机构，而有的市县没有建立环境保护检察机构，各地在环境检察机构设置数量上并不均衡。因此，环境保护专门检察机关的建设仍然有很大的拓展空间。从业务开展情况来看，部分省份的检察机关正在尝试开展环境保护领域的“三检合一”，如河北省人民检察院设置的生态环境保护检察处、贵州贵阳市和清镇市设置的生态保护检察局在环境保护领域把刑事、民事、行政业务聚于一体，并且注意到了环境保护的宣传、预防工作，实现捕、诉、监、防等方面的一体化。山东省相关地区检察院结合“四大检察”开展“四检合一”试点。

第五，发展性——环保检察机构的设置呈现出“拉新率”不断增长的态势。根据前述统计，浙江省在2017年后基本普及派驻环境保护检察官办公室的建设，其他省份也不断增加环境保护检察官办公室的设置。再以江苏省为例，2014年句容市设置了环境保护联动执法办公室，2016年宿迁市设置环保局检察官办公室，此后2017—2019年设置了21个类似的检察官办公室。浙江省2017年设有6个环境保护检察官办公室，但2018—2020年设置了42个环境保护检察官办公室。由此可见，自2017年来，全国环境保护检察官办公室的设置如雨后春笋，发展迅速。

通过前述分析，笔者认为，我国环境保护检察机构设置的专门化主要得益于党的十八大以来中央生态保护战略的强力推进。党和国家已经把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，“绿水青山就是金山银山”的理念得到有效贯彻。各地强调生态环境保护，加强生态经济、生态文化建设，为环境检察专门化创造了良好的实践条件和制度保障。从2008年昆明市人民检察院环保检察处的设置到环保检察官办公室的成立，折射出我国经济社会发展的重大迈进，环境检察专门化的推进表明生态文明与人民幸福美好生活的内在逻辑关系，是人与自然和谐发展的必然要求。

（二）我国环境检察专门化之问题检视

第一，环境检察专门化的“生态系统”亟待形成。

环境检察工作的专门化是个系统工程，涉及到检察业务的方方面面。从我国检察改革情况看，“大部制”已经突出了不同案件的管辖分工。根据最高人民检察院的部制分工情况，第八检察厅负责公益诉讼案件（包括环境）的管辖，而涉及环境资源犯罪案件由第一检察厅负责管辖。由于最高人民检察院各厅不仅负责各自管辖的重大案件，而且还要对全国相关部门进行业务指导，所以，按照案件类型进行划分。从实践情况来看，全国各地做法不一，独立的环境检察机构的设置也正在不断探讨之中，内设环境检察机构已经在不少地方先行先试，但专门化环保检察机构的设置与专门化的环境审判机构设置之间还存在一定不相匹配之处。从最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2020）》报告来看，〔17〕据2020年5月8日最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2020）》，到2020年底为止，全国共设立环境资源专门审判机构1993个，包括环境资源审判庭617个，合议庭1167个，人民法庭、巡回法庭209个。共有22家高院及新疆生产建设兵团分院实现了环境资源刑事、民事、行政、执行案件“三合一”或“四合一”归口审理。参见最高人民法院于2021年6月4日召开的《中国环境资源审判（2020）》暨年度典型案例和《中国环境司法发展报告（2020）》新闻发布会新闻稿，最高人民法院网站，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307481.html，2022年3月20日访问。我国环境审判机构大量增加，实现了民、刑、行以及执行等“三合一”“四合一”审理模式。在跨区审理方面，构架了以生态系统、生态功能区为单位的跨区集中管辖机制，形成与非集中管辖相互配合、相互支持的系统，发挥了积极的作用。通过调研发现，我国省级、地市级检察院的环境检察职能主要由公益诉讼检察部门行使。公益诉讼检察部门除了环境检察职能，还要兼顾食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的案件，职能范围广，在有些地区还不能很好地适应专业化需求；在有的县区级检察院尚未设置专门的公益诉讼检察部门，公益诉讼检察与控告申诉检察、刑事执行检察等集中在同一个部门内，该部门人员是一人多岗。对于有的基层检察机关而言，多种业务难以兼顾，人员配备不足，存在案多人少矛盾。

从责任的实现情况来看，生态环境刑事责任的追究由刑事检察部门承担，民事责任和行政责任的追究由公益诉讼检察部门分别通过民事公益诉讼和行政公益诉讼来承担。此种分别办案、各自履职的方式，导致程序衔接不畅、内部协作不力。如刑事检察部门认为可以提起公诉后再由公益诉讼检察部门审查民事责任部分。但刑事检察部门提起公诉时，民事部分公告尚未发布；刑事侦查时本可以一并开展生态环境损害鉴定而未做，在刑事部分审查起诉时，公益诉讼检察部门再委托鉴定；刑事检察部门作出不起诉决定后，仍需追究民事责任。这些衔接不畅问题导致大量可以一并提起刑事附带民事公益诉讼的案件无法起诉或者转化为办案成本更高、周期更长的单独民事公益诉讼，这既不利于提高司法效率，也不利于生态环境修复。环境检察专门化的推进离不开具体的制度安排，需要对其“生态系统”进行全面考虑。

第二，我国环境保护专门化立法尚需要一体化推进。

随着环境污染、资源破坏案件的频频发生，我国环境保护方面的立法也逐步增多，对于保护生态环境、守护有限的资源起到了积极促进作用。无论从哪个层面上看，环境保护的推进力度、效度日益明显。环境保护检察的专门化在立法方面应当突出检察机关在环境保障中的监督、诉讼等具体职能的实施及其权责关系，相关立法不仅应当考虑到检察机关在环境保护中的实体权力，还应当考虑到权力运行的程序问题。但是，从有关环境保护的各类法律，包括环境犯罪的立法中可以看出，我国环境保护立法存在明显的“重实体、轻程序”问题，没有一部独立的环境犯罪法或者能够集多种法律保护于一体的环境保护法。环境保护的实体与程序法律的脱离会影响到多个部门工作的开展，包括环境保护行政执法、公安机关的侦查、检察机关的监督与起诉、审判机关的审判活动。环境违法犯罪活动具有特殊性、复杂性，无论是在事实认定或者证据的收集以及实体的认定方面都存在很强的专业性。如果相关法律不能够互相支持、各自为政，那么就会影响到法律整体效力的发挥。从我国司法实践困境和域外有关国家的实践情况来看，对于环境保护的一体化调控更有助于生态司法的专门化，有助于强化生态法益保护。因此，立法内容及模式等问题仍然需要改进。

第三，环境保护检察专门化的人才队伍与实践需求存在差距。

环境检察工作需要复合型专门人才，不仅需要法律专业方面知识，还需要环境保护方面的技术知识。但是，从环境保护专业检察官队伍招录情况来看，并没有特殊的专业技术要求，检察人员的知识结构还不能适应环境保护检察工作的需要。面对复杂的环境违法、犯罪案件，由于环境保护专门知识有限，检察官难以审查判断某个案件是否应当进入诉讼程序，如何审查判断证据，等等。尽管我国最高人民检察院举办了环境公益诉讼方面的培训，提升了检察官的办案专业化水平，但是，对于从事环境保护技术、取证等方面的检察官而言，还要有更多的知识、技术储备才能适应工作要求。检察人员有了一定法律知识基础，却缺乏环境保护技术知识，这影响环境保护检察工作的顺利进行。从实践调研情况来看，公益诉讼检察部门人员流动性大，经常换岗，队伍不够稳定，专业化的工作队伍难以成形。因此，人才队伍建设是我国环境保护检察工作专业化建设的一个重要制约因素。

在环境检察工作中，鉴定工作仍然存在一些亟待解决的问题。最高人民检察院于2018年公布了全国58家“公益诉讼鉴定机构”，上述机构承诺对公益诉讼案件，可以先办理后收费。但是存在两个问题：一是第三方的环境损害鉴定机构数量少。以贵州为例，2018年全省公益诉讼案件8千余件，但贵州上榜的鉴定机构仅1家，办案压力极大。二是费用过高，后收费不代表不收费，某些专项鉴定的费用高昂，多达30余万。除了鉴定难、鉴定费用高之外，鉴定费用构成计算依据不明确，检察机关办理的环境检察案件的鉴定费用均由检察业务经费支出，费用的高昂也制约了环境检察案件的大规模开展。三是快检实验室的程序建设也面临着一些亟待解决的问题。为解决鉴定困境，自2019年6月苏州会议后，〔18〕参见张雪樵：《全国推广复制公益诉讼快速检测实验室建设苏州模式》，载江苏网，http://jiangsu.china.com.cn/html/law/political/10642001_1.html，2022年8月16日访问。各省相继开启“公益诉讼快检实验室”建设，原则性要求地市级以上检察院依业务实际，都应建设相应的快检实验室。从实践情况看，检察系统快检实验室检测范围已基本涵盖水质、土壤、大气、噪音等多个方面的业务检测，基本满足了现阶段公益诉讼办案中的技术问题处理要求。但快检工作涉及到多个行业，专业人才的短缺是必须面对的问题，而且实验室的经费投入仍然存在一定不足，特别是在县区一级，上述问题更加明显。

第四，环境检察专门化之跨区域协作缺乏畅通、良性机制。

环境资源类违法犯罪行为除了具有隐蔽性、潜伏性等特点之外，有的污染，特别是水污染具有一定跨界性的特点。污染的扩散不仅会危害人民群众的生命健康，而且会对生态安全造成不同程度威胁。但是，环境资源检察机构的设置是按照辖区进行划分的。那么，对于这种流域内的污染如何实现案件的有效管辖是一个值得深入考虑的问题。如果不能很好地实现跨区域协作，案件的处理就会非常困难，不仅会影响诉讼的效率，也会影响到环境保护的进程，如对相关人员的处罚，对环境损害的赔偿与修复，等等。我国三大诉讼法（刑事、民事、行政）并未对集中管辖做出具体规定，仅有《行政诉讼法》规定了可以对案件进行跨区集中管辖的概括性规定，这就使得跨区管辖具有很大不确定性，〔19〕参见徐胜萍、曾佳：《论环境资源案件跨区域集中管辖制度的完善》，载《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期，第119-124页。导致环境民事、刑事案件的跨区管辖缺乏法律上的依据。因此，分割执法与相互推诿难免存在。〔20〕2016年7月，有约4000吨来自上海的生活及建筑垃圾欲在江苏省苏州市太湖西山违规倾倒时被当场抓获，而无锡市锡山区检察院在办理陈某某等人污染环境案中，发现上海相关人员已涉嫌犯罪，但因两地沟通协作机制不畅，难以并案处理，只能将案件线索移送上海方。随后，虽然建立了跨区域环境保护合作机制，但办案检察官却发现，在环保部门和司法机关面前新的障碍又接踵而至。相关鉴定机构较少，鉴定周期长、收费高，一次约为 10万元，这与办案时限和经费形成矛盾。参见蒋萌：《“跨省倒垃圾”理当重罚恶意输出者》，载人民网，http://opinion.people.com.cn/n1/2016/0706/c1003-28530460. html，2022年8月26日访问。在环境案件的管辖方面，如果有多个环境案件行为地，也有多个环境案件危害结果地，但管辖不明，就会影响案件的具体处理。因此，案件办理过程中就会存在事实的调查、证据调取与鉴定等方面的困难。《行政诉讼法》仅规定了经最高人民法院批准，可以确定相关法院来管辖跨区域案件。最高人民法院2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，环境第一审公益诉讼可以由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。但最好是由一个地区或者少量地区的中级法院管辖。最高人民法院以此为据，执行了环境资源类案件的类案指定管辖，而不是个案指定管辖，与法律规定仍有一定的冲突。正如有学者所言，必须要有相应的法律规定……有目的任命法官去审理特定案件是不允许的。〔21〕参见龙宗智：《刑事诉讼指定管辖制度之完善》，载《法学研究》2012年第4期，第175-187页。

对于跨省的水污染、大气污染、土地污染等环境案件而言，其处理并非易事。如果有共同的巡回司法机构就能比较好的解决，而如果没有巡回司法机构，需要经过最高司法机关指定，处理起来就复杂得多，对司法资源也有更多的消耗。在最高人民法院的推动下，黄河流域九省区之间的跨省级案件集中管辖已经进入探讨和试行阶段，尝试解决流域、湿地等生态功能区和国家公园等生态环境保护地跨省集中管辖问题。特别是，对于跨区域的刑事案件，则需要公、检、法三机关的配合，因此环境案件“三审合一”就更加复杂。2020年最高人民法院发布的《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》提出在知识产权和环境资源保护领域将推进刑事、民事、行政案件“三合一”的审判机制。同年，上海、江苏、浙江三地检察机关会签了《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》，这对于解决跨省区环境公益诉讼案件具有十分重要的意义。但是，在实践中，受地方保护主义的影响，涉及跨区域管辖的案件处理，各地通常会为了地方经济利益的考虑不予管辖，以便为相关环境污染企业寻求宽松的解决方案，如此环境保护的责任落实就会大打折扣。当然，跨境管辖的环境案件的处理除了制度性不足外，还存在一定的经验积累问题，即使是靠上级指定管辖，各省内在环境案件的处理上也存在着一定不同。

第五，环境检察工作的专门化配套衔接机制有待完善。

随着生态保护在党和国家相关政策与文件中不断得到强化、保护措施不断升级，环境行政执法部门、司法机关各自履行环境保护方面的职责意识大大增强了，因而诉讼显著增加。但是，在环境保护的执法与司法的衔接方面还有待加强。虽然国家层面已经制定了《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等行政执法与刑事司法衔接的相关文件，不少地方也注意建立行政执法与司法联合协调机制。但是，如何具体落实衔接、协调仍然存在诸多问题，如协调配合的信息渠道、各部门在衔接中的职责与权力配置等都需要具体细化。环保行政执法部门信息录入不及时、不全面，导致检察机关难以及时采取监督措施。生态环境行政管理部门的大数据未与检察机关共享，检察机关的监督主要靠人工发现线索，信息平台的作用难以有效发挥，监督力度有限；检察机关对行刑衔接往往是事后监督，监督效果不佳。由于案件的移送和处理方面存在监督困难，这就导致实践中案件移送不及时，甚至以罚代刑现象时有发生。此外，在具体衔接方面，涉及到与环境保护相关的化学、物理等多方面知识。这就要求检察官在办案中不仅依据事实和法律做出判断，还要通过技术方面的知识对相关证据进行审查，形成内心确信。实践表明，与环境保护相关的部门配合度低，其内设的检测机构以各种理由不愿配合检察机关进行环境损害检测鉴定。因此，与环境案件的移送难问题并存的还有证据收集难、审查判断难、检察监督难等问题，只有构建系统的衔接机制，才能使制定好的环境保护法律制度真正在实践中落实。

三、我国环境保护检察专门化之进路构想

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。〔22〕李成茂：《构建习近平生态文明思想学术体系》，载光明网，https://m.gmw.cn/baijia/2022-09/22/36041762.html，2022年9月1日访问。生态环境的保护不仅仅是一个理念、一个目标，更是一种价值、一种责任。这就要求生产生活方式的变革，对生态环境实行系统治理、源头治理。环境检察工作的适度专门化有助于实现环境司法的公平正义价值。正如柏拉图所言，“正义是法的内在生命力，法的制定、适用和执行彰显正义。作为法的核心和最高价值，正义是法自始至终追求的目标。”〔23〕［美］博登海默：《法理学—法理哲学与法理方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第253页。要实现环境正义，就需要不断完善法律制度及其运行机制，提高法律制度执行的效果。

（一）专门化之依据：完善环境保护检察工作专门化的相关法律

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。〔24〕参见习近平：《努力建设人与自然和谐共生的现代化》，载《新长征》2022年第9期，第4-7页。科学立法是法治的前提，只有不断完善环境保护方面的法律制度，环境保护检察工作的专门化才会有坚实的法治基础。因此，要以“一体化”与“全过程”保护为视角完善相关法律制度。

1.环境保护法中需要有更加具体的制度设计，明确体系架构和权责划分。首先，在环境保护公益诉讼方面需要做出更加具体的规定，检察机关作为环境公益诉讼的适格主体如何更好地发挥作用，应当能够更加自信、有理有据地开展工作。2014年12月8日《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织作为环境公益诉讼的主体；《环境保护法》规定环境公益诉讼的主体为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织；《民事诉讼法》规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但是，提起公益诉讼主体还需要进一步明确。值得肯定的是，我国《行政诉讼法》第25条明确规定了检察机关在环境资源保护等方面提起公益诉讼的权力。根据“两高”于2018年2月23日发布的《最高人民法院和最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照法律享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，法律、司法解释另有规定的除外。在该解释中明确了检察机关作为公益诉讼的适格主体地位。因此，在今后相关法律的修改中应该做出明确规定，提升检察机关在环境保护中的地位与责任。

其次，各专门环境检察机构设置的依据需要在法律中予以明确规定。环境检察专门化是环境保护专门化的进一步发展，是生态环境保护走向更高发展阶段的必然要求。面临毒雾、酸雨以及水土污染等环境事件的折磨，无论是英美法系还是大陆法系发达国家都设置了独立的环境保护部门，环境保护署、环境事务部、环境保护部等部门应运而生；我国与时俱进地设置了国家环境保护部门，不断提升环境保护的能力和水平。因此，环境保护部门设置的专门化本身就是经济社会高质量发展的要求。专门检察机构的设置作为司法系统权力运行的组成部分，应以提高司法回应力为手段，以提高人民群众对环境权益需求为核心，积极探索符合我国国情的环境保护检察机构。在深入推进依法治国方略的进程中，各项司法制度应当依据实际情况，使成型的体制稳定化、法制化。专门化环境保护检察机构的设置应当从意见、解释的授权逐步发展到立法的明确性规定。只有这样，环境检察工作专门化才会有更加坚实的法律基础。

最后，在环境检察专门化的立法中，需要明确环境检察机构层级、跨区域检察机构类型、管辖及其相互关系，使之符合检察权运行的客观规律。〔25〕参见张栋：《我国检察权运行规律的层级化思考》，载《江海学刊》2013年第6期，第140-145页。环境保护专门化的检察机构设置必然会受到检察系统的管理体制和各地环境保护的实际情况的影响。我国检察系统在纵向上看呈现出“一元四级”的架构，从横向上看有“一府两院”、人大监督以及同级党委领导的体系。基于亚当·斯密的劳动分工思想，工作的专门化有助于提高工作效率，提升专业化水平。检察工作的专门化同样受到这种规律的制约，既要推进专门化建设，但是也不能过度专业化，因为过度专业化会造成人力、物力资源的耗费。如果在立法中没有具体的权力的界分，司法也就无法沿着平滑的轨道运行。因此，在具体立法中，需要考虑这些因素，科学立法。具体而言，就是要明确在哪一级设置环境检察专门机构，并选择确定检察机构的名称，跨区域检察机构设置的条件及类型，各跨区域检察院与四级检察机关架构之关系，管辖范围及权责划分。

2.制定专门的一体化环境保护刑事法或者环境犯罪法。环境犯罪与一般环境违法行为是不同的，除了严重的社会危害性之外，〔26〕参见冯军、肖中华：《刑法总论》，中国人民大学出版社2008年版，第118-120页。还有自身的特殊性，故应制定一部单独的综合性的刑事法典。在这方面可以借鉴巴西《环境犯罪法》、日本《公害罪法》等立法实践，在规定犯罪、刑事责任的同时，也明确环境犯罪的专门诉讼程序，如此可以使环境刑事法律保护成为一个整体的系统，从犯罪的确定到刑事责任的追究各环节紧密相连，为司法人员提供了一体遵循的办案依据，统一了司法标准，也能够提高司法的效率。在建设美丽中国的征程中，环境刑事法应当更好地发挥保障法的作用。如果制定了专门化的环境刑事法典，在这样的法典里，罪刑法定原则将得到更加有效地贯彻，也可以明确公安机关、检察机关在环境刑事诉讼中的具体职权与刑事诉讼程序。

3.在各诉讼程序法中对跨区环境保护案件的管辖问题进一步予以明确。2019年“两高三部”《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》中已经考虑到危险物质的危害以及环境污染的蔓延等问题，确定了“环境污染行为发生地”“环境污染结果发生地”，应将这些符合实际的解释规定进一步上升为法律，以增强其权威性、明确性和普适性。

（二）专门化之“系统”：科学设置专门化的检察机构

环境检察机构的专门化需要合理的机构设计，为检察工作的开展提供支撑。据笔者梳理，理论界与实务界对环境检察工作专门化主要存在以下三种建议：一是设置专门监督机构，突出环境检察监督职能。该种观点注意到检察机关的监督业务特点，突出检察机关自上而下的领导。二是设置专业化的内设机构。这种观点考虑到了以下几个方面的因素：如诉讼的效率要求、证据标准的严格、举证责任倒置的压力、环境污染侵损因果关系判断的复杂性等。因此，需要建设专门化的内设机构来解决专门化的问题。三是设立专门性的环保检察院。这种观点提出的依据主要是我国已经设置了很多专门化的检察院，如林业检察院、军事检察院、铁路运输检察院等。这些检察院专业性强，能够维护相关领域的正常管理秩序。

对于上述三种观点，上述观点都有一定道理，但是应当具体问题具体分析。设置专门的监督机构看似符合检察机关作为法律监督机关的定位，但是忽视了检察机关作为办案机关所具有的诉讼方面的职能，检察机关不能仅仅注意到立案监督、“两法”衔接方面的监督业务，还应该履行诉讼职能，即应该根据案件情况决定提起诉讼的类型。此外，在案件处理中还要注意环境损害的修复。〔27〕参见胡彩荣、沈倩：《浅议公益诉讼制度框架内的生态修复检察监督机制》，载上海市法学会编：《上海法学研究（集刊）》2019年第8卷，第52-58页。所以，仅仅有专门化的监督部门是不够的。自十八届四中全会以来，生态环境保护问题已经成为国家发展中的“硬骨头”，在国家相关部门的年度工作报告、规划等官方文件中反复强调，生态保护是事关美丽中国、人民幸福的头等大事，环境公益诉讼已经广泛推行。而我国《人民检察院组织法》也规定了最高人民检察院可以根据工作需要设置若干检察厅和相关业务机构；地方各级检察院可以根据需要设置处、科和相关业务机构。上述规定表明，除了可以设立不同级别的检察机关之外，还设立不同类别的检察院，即专门的检察院或者派驻机构。

因此，需要根据具体的环境资源保护实践，对检察机关的公益诉讼部门予以优化。根据《人民检察院组织法》授权，可以设置相应的专门化的检察机构。在不断推进生态文明建设、严厉打击环境违法犯罪的背景之下，环境检察机构专门化建设在部分地区迅速进行。从实践的情况看，在“四大检察、十大业务”确定之前，环境检察机构和民行检察部门往往是“两块牌子，一班人马”，如此设置主要是考虑到民事行政检察机构所从事的工作和环境检察工作业务上较为接近。但是，加大了民事行政检察工作的负担，且业务繁杂。随着公益诉讼的广泛推行，环境检察工作的专门化建设大步推进，这对于深化检察监督、强化国家利益和公共利益保护具有重要意义。

我国未成年人检察、知识产权检察等一体化检察模式在应对未成年人犯罪和知识产权犯罪方面发挥了积极作用，受到了理论界与实务界的高度肯定，这些有益的做法在环境检察领域值得借鉴。如果设置专门化的环境检察机构，将环境行政、民事、刑事、公益诉讼统一划归一个部门管辖，“四检合一”能够将环境民事、行政和刑事检察工作整合处理，在事实认定、证据收集等方面将更加便捷有效，不仅有利于提高办案效率、节约司法成本，也有利于实现环境案件处理的专业化水平，更好地落实生态法益保护。第一，从实践效果来看，“四检合一”有助于克服刑事诉讼先行、公益诉讼置后所导致的行刑衔接不畅，以及分段管理造成的环境检察业务交叉、工作反复与冗赘、监督之盲区。因为刑事、民事、行政、公益诉讼业务一体化办案组亲历不同的诉讼业务、不同的诉讼阶段，从案管部门受案到环境公益诉讼部门的进一步报批，使审查逮捕、审查起诉、公益诉讼一体化推进。对于重大、复杂、疑难案件，检察长还可以组织跨部门办案，形成以环境办案组为核心的临时专案组。第二，支持系统更加有力，包括以下几个方面：一是密切检警和行政执法部门的沟通，提前介入、同步立案、同步调查、同步监督，及时取证、及时止损。二是加强与法院的沟通、协商，就刑事、民事证据、适用法律以及赔偿问题交换意见。三是深化嫌疑人的认罪认罚与公益诉讼惩罚性赔偿制度衔接。四是完善一体化的听证制度，诉讼与听证同步推进。五是构建一体化的责任体系，刑事责任、民事责任、行政责任与生态修复全方位考虑、全面落实。笔者认为，应通过司法解释将其予以明确或者通过相关法律予以规定，使专门化的环境检察机构建设有序推进。

从我国环境检察业务的发展情况看，尽管环境检察工作在公益诉讼部门的统一管辖之下，但各省在专门的环境保护检察机构建设方面仍然存在一定差异。环境保护部门的设置受制于案件数量、人员编制以及经费等方面的影响，由于不同的地区在环境保护方面存在具体情况差异，因而专门化的机构设置也不能千篇一律。环境检察机构的专门化建设需要考虑以下几个因素：

一是案件数量因素，要关注环境违法犯罪案件的发案率、管辖的范围等。在有的市级检察院设有环境保护处，县、区设有环境保护科（室）。在我国不少地方，公益诉讼检察部门成立后，生态环境检察等相关业务都已并入公益诉讼检察部门统一行使。对于机构设立之后最大的尴尬就是“等米下锅”，出现这种情况的原因多种多样，如有的是地方环境保护措施得力，环境违法犯罪案件少发。所以，对此需要通过一定时间的调研进行分析。如果年发案率较高，就应当设置专门的环境检察机构，如环境保护检察部，甚至是环境保护检察院。对于少数需要设立专门环境保护检察院的地区，可以参照铁路运输检察院、林业检察院等专门检察院的设置，在成立之前必然需要明确其专属的业务范围，一般情况下应整合相邻检察院或检察部门的业务职能，借以避免管辖重合。如果环境保护检察院和地方检察院在业务管辖上确有无法避免的冲突，双方应本着有利生态环境保护和方便诉讼的原则进行协商解决。

二是人员编制因素。环境检察机构的专门化建设不仅是机构的增设与调整的硬件问题，更是需要软件方面的建设，人员编制方面也是一个重要影响要素。不同的地域，人员编制设置不同，所办理的案件数量和类型也会有所不同。在解决跨省检察机构方面，可以考虑充分发挥铁路检察院在环境资源检察业务方面的实践优势和资源富聚的现实状况，如此有助于解决编制不足问题。在市县一级，发挥公益诉讼检察部门的作用，在公益诉讼部门内实现“四检合一”，提高诉讼效率，节约司法资源。

三是环境检察机构建设要有经费方面的保障。不管是设立独立的环境检察机构还是挂靠相关部门设立的环境检察机构，这些都需要人员、设备方面的费用。自推行司法改革以来，我国实行省级以下司法机关的经费独立，那么环境检察机构的增设所需要的经费当然也应当列入预算的范围。

（三）专门化之保障：环境检察专门化人才与技术支持

随着科技的发展，传统检察模式已然难以适应追究环境犯罪的需求，亟需通过专业化改革以适应暗流涌动的环境犯罪形势，使环境检察工作逐渐走向专业化。专门化的环境检察涉及到复合型的知识和技术，这也导致举证责任面临新的挑战。因此，在环境检察专门化的建设过程中应当深度理解“专门化”，不仅需要有专门化的机构与法律，同时也要有专门化人才与专业技术的支持。

首先，加强环境检察的专业化队伍建设，注意招收复合型专业人才。生态环境保护的任务随着社会的发展不断拓展，包括生态保护、污染治理、流域治理、排污处置、应急处置、生物多样性的保护等多个方面、多个层次，这就需要我们的环境检察工作不断走向专业化。可以招聘环境领域、法学领域的专家和相关技术人才组成专家顾问团队，除了咨询相关专业问题之外，还可以参与相关案件的处理。此外，要不断优化检察官队伍的专业结构，招聘的检察官不仅应具有法律知识，还应该具有环境保护方面的知识。可以招录具有证据调查和法律方面知识、技术的复合型人才，如环境保护法学、侦查学专业的毕业生，如此可以更好地对环境犯罪案件处理各环节进行全面审查、监督，提起环境保护方面的诉讼。此外，还需要加大环境检察工作技术装备建设力度。

其次，加强与相关专业行政（技术）机构的合作，寻求技术支持。2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》指出，司法部将与生态环保部门积极审批一批符合资质的鉴定机构参与生态环境保护鉴定方面的工作，对涉及定罪量刑的专门性问题进行鉴定。由于鉴定意见是依据专业的知识与技术做出的，这就需要检察机关的相关技术人员能够对鉴定的过程以及意见的形成进行监督。对于违反操作规程、弄虚作假、违规收取高额费用等情节严重的情形要积极发挥监督职责，使之受到应有的处罚。

从降低办案成本的角度看，要充分发挥国家相关专业机构的作用。在水域、土壤等污染以及资源破坏的鉴定方面，应当充分发挥环保局、土地局、林业局等行政执法部门在污染、破坏等方面的评价作用。上述行政执法机构有专业化的人员和专业化的设备以及技术条件，能够做出积极专业的评价报告。此外，从职责方面来看，上述环境保护和资源管理部门每月都会发布公报，能够提供准确的环境资源保护方面的数据。因此，建议最高人民法院、最高人民检察院、司法部、生态环境部等国家部委联合下文对环境资源保护方面的取证与评价等问题做出具体的规定，明确上述部门在各类案件处理中的具体责任，各级负有环境资源保护职责的部门就应当配合司法机关在诉讼中提供相关评价报告，进行举证。

再次，构建环境检察工作培训的专门化机制。环境检察工作对检察官有更高的要求，因为环境检察实务中涉及到多个层面的知识、技术、能力。在证据方面，环境污染方面的证据具有专业技术性、复杂性、易灭性等特点。对检察人员来说，在取证、举证及证据审查方面均面临着较大的困难。因此，对“四检合一”办案组定期进行培训，这些培训既可以是检察机关自己举办的，也可以是环保部门举办的，只要有助于检察官提高环境保护方面的知识和技术，从事环境保护的检察官都应当积极参加。不仅如此，检察机关还可以与环保部门举办环境保护方面的业务训练、联办联训，通过实战训练提高环境保护检察业务。此外，我国在环境保护方面有多部法律法规，有地方性法规，还有很多个司法解释，对这些法律制度的准确、全面把握是案件办理的重要保障。所以，需要定期开展新法律、法规和司法解释方面的培训学习，提升办案团队的“战斗力”。

最后，充分利用互联网技术完善智慧检务在环境检察中的应用。科技就是生产力，数据的安全与共享是通过数据治理需要达成的基本目标。〔28〕参见于改之：《从控制到利用——刑法数据治理的模式转换》，载《中国社会科学》2022年第7期，第56-74页。智慧检务将对环境保护检察工作起到极大地推动作用。“互联网+智能化”环境保护检察工作平台应汇聚检察机关的各项业务，成为新时代环境保护专门化的重要抓手。具体而言，应当从以下几个方面发挥互联网新技术的作用：一是环境保护宣传举报平台。通过该平台，设置公众号、微博、举报平台等，使得人民群众能够学习法律，了解案件，增加互动，方便举报，在普及环保法律知识的同时及时收集环境违法犯罪的线索。在这方面我国有的地区已经开展了创新性工作，如江苏省连云港市连云区检察院成立生态环境保护指挥中心。指挥中心具有“千里眼”监控、“顺风耳”联络、“无人机”巡查、“公益眼”举报四大功能。〔29〕参见孙昌华、刘杰、邹培：《大数据视野下检察公益诉讼工作研究 ——以“生态环境保护指挥中心”为例》，载法安网，https://m.faanw.com/zhihuijianwu/1355.html，2022年4月3日访问。二是信息查询与衔接的平台。通过该平台能够使检察、司法、环保、国土、海渔、农林水利等部门加强行刑衔接，信息互通；通过相关信息的查询与分析研判引导侦查取证方面的工作。三是智能化的监控分析平台。通过该平台对各部门的行政许可、行政处罚、专项财政资金使用等重要事项进行全面监控，通过分析及时遏制各类违法犯罪行为，将环境违法犯罪行为提前予以有效遏制。

（四）专门化之维度：优化环境保护检察工作专门化的跨区域协作

跨区域协作涉及到不同地域司法管辖权的运作问题，而生态系统是一个相互依存、密切联系的有机系统。在具体的实践中，因为管辖权力行使产生的分歧时有发生，相互推诿或争抢管辖都会影响环境保护工作的开展，影响环境正义的实现，因此，需要各地区、各部门树立环境保护“一盘棋”的观念，对环境案件的跨区（流）域管辖进行科学划分，齐心协力做好各个方面的工作。

首先，视情况设立跨区（流）域环境保护检察院或巡回检察机构。根据四中全会的精神，最高人民法院设立跨区的巡回法庭。与此相对应，可以考虑进一步优化司法职权配置，探索设立跨行政区划的检察机关。环境保护检察专门化是前瞻性的工作，跨区的环境检察机构从理论上讲有利于实现司法资源的优化配置，节约司法资源。在跨区（流）域协作方面，东三省已经有了一些可资借鉴的实践操作，如保护辽河、松花江水资源和林业资源等方面，最高人民检察院与东北地区检察机关推进“祖国北部绿水青山蓝天护航联合行动”。而在国外，也有设置跨区环境司法机构的先例，如德国将所有的环境犯罪案件放在汉堡法院进行审判，并且在刑事诉讼法中对此做出了明确规定。因此，可以考虑到我国的地域辽阔性特点以及环境资源违法犯罪案件多发的现实状况。俄罗斯、新西兰等国家都有关于跨流域司法保护机构，值得借鉴。我国海事法院、铁路法院在处理跨区的环境问题上有益的做法应进一步深化。我国需要制定跨区（流）域协作的全国性的规范性文件，确定环境保护检察协作的具体原则、案件管辖权限、协作内容以及协作责任等方面的内容，并在条件成熟时写入法律。在实践中，在某一地是否设置跨区的环境检察部门应当通过调研，根据实际情况来决定，而不宜一概而论。对于资源富集区、高污染产业集中区、自然保护区等不同区域和流域应当考虑设置专门检察院或者巡回检察机构，配置更多的检察资源。在跨区（流）域管辖明确划分的同时，充分发挥铁路检察系统在环境保护中的作用，根据需要开展环境保护案件的跨区域专门化检察工作。

其次，深化环境检察机构的跨区协作机制。由于环境污染以及资源破坏具有扩散性的特点，所以需要不同地域的环境检察机关之间、检察机关及其他部门之间加强协作。就检察机关而言，需要在信息通报、线索收集、证据移送等方面加强联系。我国西南地区检察机关在这方面已经有积极的探索，2018年重庆、四川、云南、贵州四省市检察机关召开协作会议，并共同签署了《关于建立赤水河、乌江流域跨区域生态环境保护检察协作机制的意见》，〔30〕参见战海峰：《渝黔检察机关协作开展跨区域生态环境保护》，载《法治日报》2020年8月15日，第4版。涉及到跨省协作、省内区域协作等多个方面，在联席会议、信息通报、线索移送、联动办案、专项行动、业务交流六项协作措施方面形成了密切配合、协作推进的良性机制。为了保护三峡库区的生态环境，重庆市万州区检察院采取了定期联席会议机制，召集不同区域的公安、检察、环保等部门工作参与案件分析研判，消除了各部门在案件处理上的分歧，提高了生态环保意识，构筑了生态环境保护的一体化强大力量。上述协作机制的建立有助于不同地域、流域的检察机关之间、检察机关和相关司法、执法部门之间密切合作，提升环境检察的专业性和凝聚力。

最后，加强跨境环境保护的执法协作，形成稳定的环境保护协作机制。我国疆域广阔，陆域、海域与多个国家相连，面对环境污染问题必须采取协调一致的行动。在这方面需要通过谈判、磋商，制定执法合作方面的法律文件，将联合执法以及各自权限固定下来。此外，充分发挥互联网+技术优势，打造中外执法合作的信息平台，提高执法互助的效率。这方面，最高人民检察院探讨打造与俄蒙生态环保司法交流平台，已经取得了一定成效。在执法力量方面，双方可以通过协商，共同展开执法人员的业务培训工作，提升双方的环保执法水平和取证能力。在“一带一路”和“人类命运共同体”深入推进的当下，加强环境保护检察跨境协作不仅有助于丰富国际交流合作的内容，也有助于增进人类共同福祉。

（五）专门化之衔接：完善与环境保护检察专门化的相关工作机制

环境保护检察工作涉及到违法、犯罪等各种形态，需要专业的技术支持，因而是一个系统工程。环境检察工作的基本业务涉及立案监督、审查批捕、侦查监督、提起诉讼以及执行监督等多个方面，不仅涉及到民事、行政、刑事等多个法域，而且还需要在司法中实现惩治违法犯罪与生态修复的平衡。因此，这就需要做好内外衔接方面的各项工作。

首先，从保护的理念衔接上看，应坚持“多维一体”。笔者认为，应该坚持打击、防范与修复相统一，刑事检察、民事检察、行政检察与公益诉讼相统一。构建环境检察工作一体化的工作机制，需要抓好以下几个方面的工作：确定环境民事检察、刑事检察、行政检察、刑事执行监督等方面的具体细则；加强环境保护方面的培训，使从事环境保护检察工作的检察官能够形成全面、系统的知识体系，能够处理民事、行政、刑事等各类环境违法犯罪案件；发挥专门化环境检察职能，在开展公益诉讼和民刑检察业务同时，注意适时提前介入环境犯罪案件侦查，发挥引导侦查取证、侦查监督的职能，使侦查机关高效率、高质量完成环境犯罪案件侦查工作，〔31〕参见董邦俊：《环境法与环境刑法衔接问题思考》，载《法学论坛》2014年第1期，第128-134页。为相关诉讼业务打下坚实基础。

在生态修复方面，环境保护检察部门需要贯彻“一体化”理念，在“行刑衔接”的基础上推动生态修复。环保检察部门需要与各级人大（立法机关）、环保执法部门等一起探讨确定生态修复、制定生态修复的程序性规定，确定生态修复的案件范围、职责、运行程序和监督措施。通过与各方配合制定的文件需要与相关的法律相配套，与公平正义的精神相吻合，与“同案同判”的目标追求相一致。通过与各方衔接配合，使相关环境保护司法活动能够依照法律规定运行，有效地促进生态修复，降低司法资源的消耗，提升生态保护的效率。

其次，促进检察机关办案职能与防范职能的协调统一。注意发挥检察建议的作用，深入相关排污企业、资源开发部门开展走访、调查工作，适时进行监督并提供相关法律服务方面的资讯，积极防范环境污染等危害行为的发生。深入学校、社区深度开展环境保护法律宣传方面的工作，如宣讲野生动物保护、资源保护与开发等方面的新法律法规，使人民群众热爱自然、保护环境、遵守法律，做环境保护的忠诚卫士。

再次，深化环境检察工作与外部相关工作的衔接。环境检察工作与行政执法的衔接是一个多年以来不断探讨的课题，但仍然需要不断地提升协作效果。在执法合作方面，域外国家的有关做法值得我们借鉴，如美国成立环境保护执法合作委员会，可以吸纳不同部门参与环境违法犯罪的处理。为了应对不断增长的环境犯罪，美国司法部与土地和自然资源司设置了环境犯罪小组（Environmental Crime Unit），打造出了专业化环境公诉团队。笔者认为，在我国应着力解决以下几个方面问题：第一，用“绿水青山就是金山银山”的理念武装头脑，深化环境保护理念与经济发展之间的关系的把握。要排除行刑衔接之间的障碍，从思想上认识到环境保护的紧迫性，排除各种干扰，使经济发展与环境保护能够相向而行。第二，破除行刑衔接信息平台建设的各项障碍，加大经费支持力度，发挥平台在执法与司法中的重要作用，使检察监督、环境执法、资源开发等方面的工作互联互通。〔32〕参见董邦俊：《环境犯罪防控对策研究：基于全球化、一体化视野》，法律出版社2021年版，第138-139页。第三，加强证据收集与判断的一体化培训，使行政执法与刑事司法在环境保护的证据收集方面能够形成统一标准，保障行政执法、刑事司法之间能够平滑衔接，提高诉讼效率，节约司法资源。第四，环境检察工作与专门化的业务要衔接、配合。应该按照各自职能划分，关注以下问题：如环保行政执法机构是否积极履行职责，检察机关介入时机是否成熟，是否应提起公益诉讼，等等。按照法律和相关司法解释的规定积极履行检察职能，既不怠惰，也不抢功。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定：“在提起行政公益诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”据此，环境检察部门应当按照有效的解释处理诉前程序与各类诉讼的关系，加强不同阶段的监督工作，使环境检察工作依法依规有序进行。此外，在环境执法监督与诉讼中，环保执法部门应对环保检察部门的监督与各项取证活动予以配合，形成环境执法与司法相互促进的一体化力量。

四、结语

“美丽中国”是新时代我国确定的重要发展战略。我们既要锚定2035年基本实现现代化的目标，也要戮力同心，推进美丽中国建设的步伐。〔33〕参见孙金龙：《为建设美丽中国凝聚奋进力量》，载《中国生态文明》2022年第2期，第6-9页。生态文明建设入党章、入宪法、入法律，这表明其是政治规范、宪法规范、法律规范、“五位一体”的目标追求。在我国检察机关是法律监督机关，是依法履行侦查、诉讼职能的司法机关，在生态环境保护中可以从不同的职能层面发挥作用，维护环境正义。环境检察专门化是一个复杂的系统，是“良法善治”之重要内容。专门检察机构的设置要与时俱进，根据具体情况，做出具体安排。除了法律制度、机构设置以及衔接机制完善之外，还需要考虑环境检察面临的技术难题。因此，需要推进环境检察专业化的人才队伍建设，协调各方力量，并加强法律知识、技术知识的培训，形成常态化的机制。环境检察专门化建设是深化新时代检察“供给侧”改革，服务生态环境保护的重要举措。随着国家“战略”“规划”的出台、实施，适时推进环境检察的专门化建设，这必将在强化生态环境保护的进程中谱写出新的篇章。