刑事诉讼撤案与监察撤案“二元化”：比较与反思

●谢小剑

一、刑事撤案权扩张带来的新问题

刑事撤案是指在刑事诉讼中侦查机关立案侦查之后，经过全面侦查，根据已经查明的证据和事实，认为不构成犯罪，或者依据法律规定不需要追究刑事责任的，将该案件予以撤销不再进行侦查，依法终止追究犯罪嫌疑人刑事责任的一项诉讼活动。

刑事撤案制度是诉讼阶段论理念下的程序设计，在诉讼阶段论理念指导之下，将诉讼程序设置为立案、侦查、审查起诉、审判程序等不同的诉讼阶段，每一个阶段由一个办案机关控制，在程序终结时采取终结阶段的行为，作出终结性决定。相反，如果不采取诉讼阶段论，刑事诉讼中并无严格的立案制度，则其侦查往往始于对犯罪嫌疑人采取强制措施，缺乏正式的终结侦查的撤案制度。

在我国刑事诉讼中，存在以下几种撤销案件的情形：其一，侦查终结时撤案制度。根据《刑事诉讼法》第162条、第163条的规定，在侦查过程中，事实清楚、证据确实充分地证明案件不构成犯罪或者不应当追究刑事责任，侦查机关就应当启动侦查终结程序，撤销案件。然而，“没有犯罪事实”的撤案情形长期被忽视，直到2012年才写入《刑事诉讼法》，作为不予追诉的理由，也是撤案的理由。

其二，绝对不捕时撤案制度。对于公安机关报捕的案件，检察机关一旦作出绝对不捕决定，即以事实不构成犯罪或者不需要追究刑事责任为由，不批准逮捕犯罪嫌疑人，公安机关在收到《不批准逮捕决定书》后，应当对犯罪嫌疑人解除强制措施，同时撤销案件。

其三，通知撤案制度。检察机关有立案监督权，公安机关立案之后，检察机关在听取公安机关理由的基础上，认为不符合立案条件的，通知公安机关撤案，公安机关应当作出撤案决定。

其四，建议撤案制度。在案件移送审查起诉后，检察机关建议侦查机关撤案。1998年《人民检察院刑事诉讼规则》第262条规定，“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理”。退回补充侦查之后，公安机关可以作出撤案的决定。〔1〕2020年《公安机关办理刑事案件程序规定》第296条第3项规定，退回公安机关补充侦查的案件，公安机关有很大的程序处理权，甚至“发现原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，应当撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查，并将有关情况通知退查的人民检察院”。第263条规定，公诉部门对本院侦查部门移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有犯罪事实或者符合刑事诉讼法第15条规定的情形之一的，应当退回本院侦查部门并建议作出撤销案件的处理。这是职务犯罪案件建议撤案制度的基本法律依据。2007年《最高人民检察院关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》第11条规定，在审判阶段撤回起诉的案件，人民检察院可以将案卷退回侦查机关（部门）处理，并提出重新侦查或者撤销案件的建议。2012年《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）第401条、402条在维持自侦案件建议撤销案件处理的同时，对于公安机关移送审查起诉的案件，将发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，规定为应当作出不起诉决定，不再规定为退回公安机关处理。

刑事诉讼中的撤案制度有五个特征：其一，阶段特定。撤案被严格限定在侦查阶段。在审查起诉时发现符合撤案的情形，检察机关除了特定情形下建议撤案，只能依法作出不起诉决定。其二，主体特定。只能由侦查机关作出撤案决定，但检察机关通过通知撤案、建议撤案，一定程度上间接分享了撤案权。其三，理由的法定性。侦查机关并无在事实清楚、证据确实充分地证明构成犯罪，以及证据不足时作出撤案决定的权力。唯一的例外是，后文所述的2018年构建的特殊撤案制度。其四，以案件为单位。现有撤案制度以案件为单位，即是否撤案主要查证案件有无犯罪事实。该犯罪事实显然也包括了犯罪嫌疑人如何实施犯罪，但是其不以犯罪嫌疑人为对象。相反，不起诉决定是对某个人的不起诉，这与侦查机关的撤案决定不同。其五，撤案具有终结侦查阶段的功能，只有重新立案才能再次启动追诉程序。

传统上，我国刑事撤案制度可以视为控权模式下的程序建构。近年来，我国刑事撤案制度发生了较大的变化，刑事撤案的范围在扩张，赋予办案机关更大的撤案权。一是在司法实践中各地公安机关不乏和解撤案的积极探索。2003年北京市政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，其中规定因民间纠纷引起的轻伤害案件，犯罪嫌疑人有认罪、悔罪表现而且能够积极赔损，被害人要求不追究其刑事责任的，公安机关可以对案件作出撤案处理。之后，2004年浙江省《关于当前办理轻伤犯罪案件适用法律若干问题的意见》、2005年安徽省《关于办理故意伤害案（轻伤）若干问题的意见》也规定可以基于刑事和解而撤案。〔2〕参见杨明、张云鹏：《论侦查阶段的和解撤案——宽严相济刑事政策统摄下的制度构建》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期，第159页。然而，在2012年修改《刑事诉讼法》时，并没有规定和解撤案制度，《刑事诉讼法》第279条规定，对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议，不可以直接撤案。尽管如此，和解撤案在实践中并未杜绝。

二是2018年《刑事诉讼法》修改规定了特殊撤案制度，明确公安机关可在事实清楚、证据确实充分地证明构成犯罪的情形下撤案。2018年《刑事诉讼法》第182条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”由于其在侦查终结之后规定该条，尽管该条没有明确证明标准，但其也应当适用事实清楚、证据确实充分的侦查终结证明标准。笔者认为，其并没有实质上突破《刑事诉讼法》规定的控权模式。

三是为了实现监察体制的改革目标，即建立集中统一、权威高效的监察体制，监察法律赋予监察机关充分的撤案权。《监察法实施条例》第206条规定，“监察机关经调查，对没有证据证明或者现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当依法撤销案件。”同时，在撤案权行使过程中没有构建外部制约制度，从而，监察机关获得对案件较大的撤案权，不仅有了新的撤案主体，而且撤案的理由、条件、对象都发生变化。

刑事撤案不断扩张引发的思考是，为何传统《刑事诉讼法》对侦查机关的严格限制撤案制度在当前会发生如此大的变化，变化的原因是什么，当前是否需要调整刑事诉讼撤案制度，同时监察撤案模式与刑事诉讼撤案模式是否有实质上的不同，监察撤案新模式有何利弊，又应如何规范其适用。

二、刑事诉讼中撤案的控权模式

（一）刑事诉讼中撤案控权模式的基本特征

刑事诉讼中撤案是一种控权模式，其将防范侦查机关滥用撤案权、放弃追诉犯罪作为主要目标。为了实现该功能，其程序配置表现在以下几个方面：

1.权力行使的法定化。侦查机关对案件的走向并无裁量选择权，只能在法定条件满足时作出三种选择：一是对事实清楚、证据确实充分构成犯罪，需要追究刑事责任的，必须移送审查起诉。二是对事实清楚、证据确实充分不构成犯罪的，以及不需要追究刑事责任，侦查机关必须撤案。三是在事实不清、证据不足的情况下，侦查机关只能继续侦查。《刑事诉讼法》赋予了检察机关在证据不足的情况下作出存疑不起诉决定的权力，两相对照，很明显《刑事诉讼法》没有赋予侦查机关对证据不足案件的撤案权。

在我国，由于往往由公安机关完成侦查，该制度实际上限制了公安机关的刑事撤案权，公安机关只能在案件事实不构成犯罪时撤案，不能在证明构成犯罪的情况下对轻微犯罪案件撤案，从而不能对轻微犯罪案件分流，同时对于证据不足的案件也不能撤案。总体而言，公安机关撤案权受到严格控制，以此达到控权的目的。

2.等同于定罪的撤案证明标准。逮捕的证明标准接近于定罪标准，尚不需要完全符合定罪标准。但是，如果侦查机关要撤案或者要将案件移送检察院审查起诉，都需要事实清楚、证据确实充分地证明犯罪嫌疑人是否构成犯罪。从而，无论是移送审查起诉还是撤案都要求非常高的证明标准，几乎等同于定罪标准，这构成对撤案权的限制，以防范侦查权滥用。

3.较为严格的侦查终结程序。在我国刑事诉讼中，充分侦查之后，一旦侦查机关认为案件事实已经查清，则启动侦查终结程序。侦查终结程序是决定是否撤案的必经程序，一个案件是否侦查终结，是否满足撤案条件，需要经过承办人、承办人所在部门、法制部门、分管领导的审理，才能作出决定。从而，撤案是由侦查机关按照行政程序作出刑事决定的过程，这种行政化程序本身也能发挥程序控制功能。〔3〕参见马静华：《供述自愿性的权力保障模式》，载《法学研究》2013年第3期，第158-171页。与之配套的是，侦查机关需要将所有在案证据归档，形成决定犯罪嫌疑人是否构成犯罪的卷宗材料，还需要制作第一份归纳犯罪嫌疑人犯罪事实的法律文书——起诉意见书。这意味着，犯罪嫌疑人是否构成犯罪，需要经过侦查机关正式、完整的审查程序，其构成对犯罪嫌疑人保护的一道重要程序，是我国慎重追诉制度的重要组成部分。〔4〕参见谢小剑：《论我国的慎诉制度及其完善——兼评以审判为中心的诉讼制度改革》，载《法商研究》2015年第6期，第153页。此外，2018年构建的特殊撤案制度，不仅适用条件严格，还要求公安部和最高人民检察院的同意，才能侦查终结撤案，其撤案的程序要求更高。

4.不设置侦查期限，配之以不得中止侦查制度。《刑事诉讼法》没有规定侦查期限，立案之后侦查没有时间限制，可以无限期侦查。为了保障犯罪嫌疑人权利，《刑事诉讼法》规定了侦查羁押期限制度，从逮捕之后侦查羁押期限一般为两个月，可以在法定条件下经过上级侦查机关或者检察机关的审批最长达七个月。如果超过了侦查羁押期限需要继续侦查的，可以转为取保候审或者不采取强制措施。也就是说，在不采取任何强制措施的前提下，可以无期限地展开侦查。这种制度设置无疑为查明犯罪真相、有效打击犯罪提供了充分的诉讼期限。

然而，没有侦查期限可能会导致案件久拖不决，会严重影响犯罪嫌疑人的合法权益，因此立法要求在侦查过程中不得随意中断侦查。所以，我国《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》都没有规定中止侦查制度，〔5〕2013年最高人民检察院《关于审查起诉期间犯罪嫌疑人潜逃或身患严重疾病应如何处理的请示》中也没有规定中止审查制度，只是在《刑事诉讼法》第206条规定被告人脱逃或者患有严重疾病，无法出庭时的中止审理制度。相反我国刑事诉讼法特别强调取保候审、监视居住期间不得中止侦查。

5.建立充分的监督制约制度。作出撤案决定后，当事人不服可以向法院提出刑事自诉。同时，检察机关可以对撤案展开监督。检察机关有权对侦查机关的撤案行为进行法律监督。2012年《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）第565条已经将不该撤案而撤案作为侦查监督的主要内容之一。2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第347条规定，在退回补充侦查后，“人民检察院发现公安机关违反法律规定撤销案件的，应当提出纠正意见”。同时，公安机关可能存在违法动用包括违法立案、撤案在内的刑事手段插手民事、经济纠纷的情形。为此，最高人民检察院、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第28条、第30条还规定对经济犯罪案件的监督制度，人民检察院认为公安机关对经济犯罪案件立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件。人民检察院通知撤销案件的，公安机关应当立即撤销案件，并报告原审批的省级以上公安机关。但是即使如此，仍有学者批评，撤案制度缺乏有效监督和司法审查，缺乏必要而充分的补救途径，〔6〕参见谢进杰：《撤销案件制度研究》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2005年第2期，第127页。对撤案制度限权的理念可谓深入人心。

6.严格限制再行追诉。刑事撤案表明涉嫌的犯罪事实不构成犯罪或者不需要追究刑事责任。从而，撤案制度具有终结侦查阶段的功能，犯罪嫌疑人不再成为被侦查对象，也产生终结案件的效果。此外，侦查终结移送审查起诉之后，如果检察机关对案件作出没有犯罪事实或者不需要追究刑事责任的绝对不起诉决定，现行《刑事诉讼法》并未要求公安机关作出撤案决定，而是以绝对不起诉替代撤案决定，产生终结案件的效力。刑事撤案制度是对刑事立案的否定，发挥对侦查予以控制的功能。作出撤案决定后，只有重新立案才能展开侦查、追诉。〔7〕对犯罪嫌疑人作出相对不起诉也有终结案件侦查的效果，但是对犯罪嫌疑人作出存疑不起诉决定或者疑罪从无的无罪判决后，根据现行法律在发现新的事实或者新的证据时，可以再次追诉，从而其是否产生终结案件的效果，侦查机关是否可以继续对案件侦查，值得研究。

（二）刑事诉讼撤案控权模式的价值评判

刑事诉讼撤案制度的理论基础是我国的诉讼阶段论。刑事诉讼撤案的控权模式追求实体正义，以发现真相，打击犯罪为主要目标，充分避免犯罪嫌疑人被错误入罪，也避免侦查机关无端放弃追诉。其一，这种模式构建的目标以打击犯罪为主，为了避免错误打击必须以发现事实真相为前提，无论是较高的证明标准，严格的侦查终结程序，无期限的侦查制度，都以该目标为宗旨。其二，体现了有罪必诉的理念。这种模式建立在起诉法定主义理念基础上，以对侦查机关的不信任为前提，试图对其消化案件的权力严格限制。只要有犯罪事实就必须侦查，直至查清犯罪事实，不允许放弃对犯罪行为的追诉。如果结合立法上对裁量不起诉的严格标准，检察机关实践中对不起诉的严格管控，这种有罪必诉的理念则更加清晰。其三，追求实体正义的目标必然对犯罪嫌疑人实体权利形成一道较高的保护网，立法上试图大大减少犯罪嫌疑人被错误入罪的可能性。在确定犯罪嫌疑人是否有罪时，必须经过侦查机关的把关，从而侦查终结后的撤案制度构成了认定犯罪嫌疑人有罪的一道程序关口。

这种模式也产生了一些问题，主要包括以下几个方面：1.无期限侦查有损犯罪嫌疑人获得迅速审判的权利。为了充分保障侦查机关查清事实真相的时间，该模式对侦查期限不加限制，这导致有些案件侦查期限可能非常长，不利于效率价值的实现。实际上，一旦期限过长也导致部分侦查机关没有迅速侦查的紧迫感，有些案件侦查之后可能因为种种原因被搁置，形成实践中饱受诟病的“疑案从挂”现象，可能对犯罪嫌疑人的身心和生活造成很大的困扰。这必然损害犯罪嫌疑人获得迅速审判的权利。美国、日本等国犯罪嫌疑人享有迅速审判的权利，其中美国要求及时对犯罪嫌疑人启动审判程序，否则视为侵犯了其权利。我国虽然没有明确被追诉人有获得迅速审判的权利，但其毕竟是正当程序的内在要求，我国也以期限制度避免诉讼时间过长而损害被追诉人权益。撤案控权模式为了维持该模式，不设置侦查期限，可能突破我国期限制度的限权功能。

2.不符合认识规律，造成证据不足案件难以处理。根据辩证唯物主义认识论的非至上性原理，并不是所有案件都能侦破，这是常识。在无法侦破的背景下，要求办案机关不停止侦查，显然不现实，也不符合认识规律。这造成了实践中程序异化，要么将案件搁置，“疑罪从挂”、久拖不决，要么强行侦查终结移送审查起诉，然后等待检察机关退回补充侦查后撤案或由检察机关决定不起诉，终止刑事诉讼程序。〔8〕参见彭现如、邢永杰：《侦查阶段证据不足案件撤案程序之构建》，载《中国刑事法杂志》2010年第3期，第77页。

3.无法及时分流，难以应对轻微刑事案件增加带来的新问题。根据现行撤案制度，侦查机关对于构成犯罪的轻微刑事案件没有实体处理权，只能移送检察机关作不起诉处理，造成诉讼资源的浪费与诉讼成本增加，当事人也难免讼累。〔9〕参见杨明、张云鹏：《论侦查阶段的和解撤案——宽严相济刑事政策统摄下的制度构建》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期，第157页。当前，我国同时出现了犯罪圈扩大和轻刑化现象，刑法修正案不断扩张刑法范围，将许多轻微犯罪行为纳入刑法调整，这导致法院判决案件中的轻刑比例大幅增加。比如，危险驾驶罪已经成为刑事案件数量最多的罪名，帮助信息网络犯罪活动罪也成为刑事案件数量第三的罪名。这些案件无法在侦查阶段分流，必须进入刑事起诉和刑事审判程序，而检察机关有罪必诉，加重了分流不足的问题。这种模式难以适应当前社会发展形势。需要思考的是，应否赋予侦查机关对轻微犯罪案件撤案权，应如何解决分流中存在的问题。

4.办案机关缺乏便宜权，无法处理特殊案件。受制于严格的法定标准，侦查机关缺乏处理特殊案件的便宜权，不能通过差异化的处理，发挥激励犯罪嫌疑人认罪认罚的功能。对危害国家安全、恐怖活动犯罪等特殊案件，犯罪嫌疑人配合破获这些犯罪可能比仅仅打击其个人犯罪对公共利益的价值更大，然而犯罪嫌疑人可能以获得侦查机关撤案为条件，检察机关事后作不起诉决定不能满足犯罪嫌疑人的心理需求，2018年虽然构建了特殊撤案制度，但是对其适用的程序控制过于严格，无法适应实践需求。

三、监察撤案中的集中统一模式

（一）监察撤案中集中统一模式的基本特征

与前述控权模式不同，监察体制中的撤案制度采取集中统一模式，该模式中监察机关集中统一、权威高效地行使监察撤案权。

1.监察撤案扩张到证据不足案件中的被调查人。在监察法律中，职务犯罪案件的撤案权由监察机关集中行使，不仅可以在事实清楚、证据确实充分地证明不构成违法犯罪时撤案，而且可以在证据不足时撤案。《监察法》第45条第2款规定：“监察机关经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。”《监察法实施条例》第206条进一步明确：“监察机关经调查，对没有证据证明或者现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当依法撤销案件。”这极大地改变了之前侦查机关只能在事实清楚、证据确实充分的情况下撤案的制度。由于证据是否充分是内心对案件事实和证据的一种判断，如果说事实清楚、证据确实充分地证明不构成犯罪是较为清晰的标准，证据不够是否充足则具有一定的弹性空间，更何况我国对于违法犯罪事实的证据是否确实充分引入了“令人信服”“排除合理怀疑”等主观判断标准，进一步使事实认定具有主观性，进而扩大了处置时的弹性空间。

2.监察撤案权由监察机关集中、独立行使。监察机关行使撤案权属于其独享的权力，不存在对撤案的分权制度。检察机关无权对监察撤案进行监督，无权间接分享撤案权。监察体制改革中，检察机关与监察机关属于相互配合、相互制约的关系，制约只发生在案件移送检察院审查起诉之后。虽然《刑事诉讼法》规定了检察机关对刑事诉讼活动进行法律监督的原则，但是由于监察体制改革明确了监察调查适用《监察法》而不是《刑事诉讼法》，这导致监察机关的职权行使原则上不受检察机关的监督。《监察法》中检察机关无权对监察机关的立案、撤案行为进行监督，没有通知撤案的制度，不存在纠正监察机关违法撤案的权力。在监察调查过程中，监察机关可以对被调查人留置，不需要申请检察院逮捕被调查人，自然不存在因为检察院作出绝对不捕决定，监察机关不得不撤案的情形。尽管检察机关可以在审查起诉中事后制约，但是对于证据不足的案件只能退回补充调查，也无权建议撤案。我国刑事诉讼撤案制度中检察机关间接分享撤案权的立法，都没有出现在监察法律中，这保障了监察机关集中、独立地行使撤案权。

3.缺乏严格的调查终结程序，需要撤案时直接进入处置程序中。监察调查结束后，《监察法》《监察法实施条例》没有明确规定调查终结程序，缺乏类似于《刑事诉讼法》侦查终结程序的详细规定。实际上，由于监察调查限制在有限的期限内，必须正视调查结束时证据仍不足该如何处理的问题。从现有规定来看，监察调查结束后，如果要起诉则进入审理程序，案件审理部门经审理认为现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪行为，且通过退回补充调查仍无法达到证明标准的，应当提出撤销案件的建议。如果监察调查结束后，案件调查部门认为案件证据不足需要撤案时，则进入处置程序。〔10〕《监察法实施条例》第188条至第191条规定，调查组在调查工作结束后应当集体讨论，形成调查报告。经调查认为被调查人构成职务违法或者职务犯罪的，应当区分不同情况提出相应处理意见，经审批将调查报告、职务违法或者职务犯罪事实材料、涉案财物报告、涉案人员处理意见等材料，连同全部证据和文书手续移送审理。但是，没有规定认为被调查人不构成职务违法或者职务犯罪时如何处理。“第四节审理”的条文也是以调查部门认为构成犯罪为前提。撤案的规定则直接规定在“第六节处置”的条文当中。

《监察法实施条例》第206条规定了撤案内部监督制度，撤案需要备案或者审批。省级以下监察机关撤销案件后，应当在七个工作日以内向上一级监察机关报送备案报告。省级以下监察机关拟撤销上级监察机关指定管辖或者交办案件的，应当报请指定管辖或者交办案件的监察机关同意。然而，这主要表现为撤案的上级备案或者审批制度，办案机关内部的撤案审批程序缺乏详细的规定。

4.行政违法撤案与刑事犯罪撤案融合，缺乏独立的监察刑事撤案制度。一方面，监察机关撤案权属于其处置权的一部分，在性质上不具有独立性。监察制度将撤案权置于处置权之中，其条文规定在《监察法》第45条处置权的条款之中，处置权还包括谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉、政务处分、问责建议、移送起诉追究职务犯罪等。同时，监察机关不仅有权对违法行为处置，也有权作出犯罪认定并移送审查起诉，需要考虑是通过违法还是通过犯罪处置才能发挥最大的治理效能，处置权行使过程中需要解决的问题比刑事诉讼撤案制度更为复杂。监察体制中存在对涉嫌犯罪事实的灵活处置权，包括对其作违法处置，进而不需要通过撤案，就可以化解刑事诉讼法中侦查机关无权对构成犯罪案件撤案带来的问题。

另一方面，监察机关撤案权不限于刑事案件，集中了职务违法和职务犯罪的撤案权。与刑事诉讼撤案只针对刑事案件不同，监察撤案的对象是职务违法犯罪案件，不存在独立的监察刑事撤案制度。〔11〕根据我国现行监察制度，虽然在立案时可以不明确是否涉嫌犯罪做刑事犯罪监察立案调查，但是不排除实践中也存在针对涉嫌犯罪的以刑事犯罪监察立案调查，同时在调查过程中，一些调查行为只针对犯罪事实展开，比如讯问、搜查、技术调查，在采取这些措施后，实质上被调查案件的性质已经转变为刑事职务犯罪调查，此后的撤案可以认为是职务犯罪的撤案，或者在处置时明确案件的性质属于职务犯罪从而构成刑事撤案。这意味着监察撤案制度需要解决的不仅是是否构成刑事犯罪的撤案问题，而且还要解决是否构成违法的撤案问题。《监察法》没有规定撤案的证明标准，而是规定了认定违法事实和认定犯罪事实的不同证明标准。根据《监察法实施条例》第62条、第63条，犯罪的证明标准远比违法的认定标准要高，前者要求“综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑”，后者仅要求“综合全案证据，所认定事实清晰且令人信服”。所以即使证据不足不构成犯罪的案件，在证据上也可能符合违法的认定标准，进而不用撤案，作出政务处分。从而，在调查后只要其构成违法就不能撤案，这导致撤案的可能性和概率大大下降。

5.较为明确的监察办案期限制度。与刑事侦查没有明确的办案期限不同，监察机关办案有较为严格的期限，应当在法定期限内作出处理决定。《监察法实施条例》第185条规定：“调查职务违法或者职务犯罪案件，对被调查人没有采取留置措施的，应当在立案后一年以内作出处理决定；对被调查人解除留置措施的，应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定。案情重大复杂的案件，经上一级监察机关批准，可以适当延长，但延长期限不得超过六个月。”在该期限内，即使没有查清也应当作出决定，在证据不足时可以作出存疑撤案的处理。相反，刑事侦查办案期限没有明确的限制，只要没有对犯罪嫌疑人采取强制措施就可以一直侦查下去。

办案期限对监察机关办案提出了更为严格的要求。监察机关应当在该期限内完成监察调查，如果此期限不能查清犯罪事实的，视为案件事实最终无法查清，也应在程序上作一个终结处理。监察体制改革后，我国已经构建了集中统一、权威高效的监察体制，调查资源集中，调查权限也远超之前的违法犯罪调查权限，在这种模式中，如果不能在法定期限内查清犯罪事实，基于职务犯罪的特点几乎很难查清犯罪事实，作出撤案的决定是妥当的。

6.监察撤案以人为单位而不是以案件为单位。整体而言，监察调查是以人和单位而不是以事为监察对象。职务犯罪调查过程中，一般都要明确具体的违法犯罪嫌疑人。《监察法》第39条规定，经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。根据《监察法》第45条第2款规定，对没有证据证明“被调查人”存在违法犯罪行为的，应当撤案。从而，撤案也是以被调查人为对象。相反，刑事诉讼法则是以案件作为撤案的对象，无论是立案还是撤案，都是以案件是否构成犯罪为前提。就撤案而言，只能在确实充分地证明“案件不构成犯罪或者不应当追究刑事责任”时，侦查机关才可以撤销案件。

然而，监察调查也存在以事立案的案件。根据《监察法实施条例》第181条第2款规定，对事故（事件）中存在职务违法或者职务犯罪问题，需要追究法律责任，但相关责任人员尚不明确的，可以以事立案。对单位立案或者以事立案后，经调查确定相关责任人员的，按照管理权限报批确定被调查人。从而，其产生一个问题，对于以事立案的案件，如果案件构成违法犯罪存在需要追究刑事责任者，但是之前的被调查人又不符合追责标准，由于不存在类似于刑事诉讼中对案件继续调查而对被调查人终止调查的制度，可能会带来处理上的困难。

（二）监察撤案中集中统一模式的评析

将刑事诉讼撤案制度与监察撤案制度进行比较，刑事诉讼撤案制度显然属于控权模式，其对侦查机关的撤案行为设计了非常严格的监督控制制度，相反监察撤案则属于集中统一模式。

监察法规定的撤案集中统一模式体现了监察体制改革的精神，有助于实现监察体制改革的目标。监察体制改革是我国一项重大的政治体制改革举措，也是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是进一步“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。〔12〕李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》，载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第29 页。监察体制改革以建立集中统一、权威高效的监察体制为目标，在该目标之下采取了权力集中统一行使的模式。权力的集中统一行使也包括撤案权的集中统一行使，不再采取权力分割的权力配置模式，该模式中撤案权由监察机关全权行使。

刑事诉讼撤案的控权模式不信任侦查机关，采取对其制约、监督为主的立法理念。相反，《监察法》采取对监察机关充分信任的立法模式。在调查过程中不允许主管机关之外的外部制约因素介入，不接受检察机关监督，不允许律师介入，只发挥法院、检察院的事后制约作用。〔13〕参见谢小剑：《监察调查与刑事诉讼程序衔接的法教义学分析》，载《法学》2019年第9期，第71页。在构建撤案制度时，也信任监察机关会依法行使，进而采取集中统一模式，对监察机关高度赋权，赋予其集中行使的撤案权，但是内部制约机制较多，对办案个人采取非常多的程序控制。

《监察法》设计的职务犯罪调查制度应当放在反腐败的整体视野中评析。《刑事诉讼法》采取的是“有罪必究”的立法模式，而在职务犯罪调查中则更加重视职务犯罪处理对于反腐败的积极意义，更加重视教育、挽救职务犯罪嫌疑人，如果其真诚悔罪、配合组织调查，给其出路，也就是体现了“惩前毖后、治病救人”的理念。〔14〕参见马怀德主编：《监察法学》，人民出版社2019年版，第189页。实际上，职务犯罪案件较为特殊，被调查人反调查能力非常强，特别是贿赂案件证据较为稀缺，主要依赖被调查人供述定罪。然而，我国没有污点证人制度，传统上采取放过行贿人，重点查处受贿人的司法政策，从社会治理效果来看并不理想，于是党的十九大报告明确提出“坚持受贿行贿一起查”，这对传统办案模式造成冲击，迫切需要采取新的应对措施。而新型撤案制度赋予监察机关较大的撤案权，有利于利用撤案权，发挥对被调查人的引导作用，实现《监察法》规定的“惩前毖后、治病救人”的原则。

同时，《监察法》设计的职务违法犯罪调查期限制度对于被调查人而言具有一定的价值，被调查人能清楚地预判在多长的期限内应当得出调查结论，而不是无期限地等待调查结论。

这种模式可能带来如下问题：其一，与侦查机关撤案权受到极大约束不同，监察机关在行使该权力时所受外部制约较为有限，主要依靠内部制约来约束，监察机关有了非常大的处置权。当然，我国监察制度采取了较为严格的内部制约制度，对于已经立案调查的案件，撤案不仅需要经过部门审核，还要监察委员会集体作出决定。特别是，《监察法》第49条还赋予被调查人可以对处置提出复审、复核的权利。这种内部制约制度对于防止撤案权滥用具有重要意义。然而，在证据是否充分由监察机关全权决定的背景下，证据不足比证据确实充分地证明不构成犯罪更容易论证，更需要受到制约。从而，监察机关强大的撤案权可能会带来权力滥用的问题，需要关注职务犯罪案件“监察分流”存在风险，〔15〕参见詹建红、崔玮：《职务犯罪案件监察分流机制探究——现状、问题及前瞻》，载《中国法律评论》2019年第6期，第66-69页。需要采取更为严格的内部制约制度。其二，可能出现办案期限不足的问题。由于监察调查必须在法定期限内完成，导致监察机关开展违法犯罪调查的时限较为紧张，很可能会期限不足。对于重特大案件而言，可能只能先通过违纪调查争取时间，违纪调查与监察违法犯罪调查之间的界限会变得模糊。或者在案件移送审查起诉后，要求检察机关退回补充调查，得以继续调查。其三，一旦消极调查极可能导致案件在法定期限内无法收集足够的证据，无法完成调查，进而不利于打击职务犯罪行为。虽然目前我国监察调查一旦启动，就受到内部制约制度的约束，一定程度上能防范消极调查行为，但是消极调查行为如何规制仍然成为重要的立法问题。其四，撤案的法律效力值得探讨，对于撤案之后有新的事实和证据需要重新立案时，其程序控制该如何设计，需要规范。

四、我国撤案制度“二元化”的完善

从上述对比分析来看，我国已经形成了两种完全不同的撤案制度。其在理念设计、程序架构上都完全不同，服务于不同的目标，两者无法统一成为一种模式。需要讨论的问题是，如何取长补短，刑事诉讼撤案制度是否借鉴监察撤案的条件，放松对撤案的限制，同时《监察法》赋予监察机关非常大的撤案权，如何进行规范。

（一）坚持刑事诉讼撤案的控权模式

从我国撤案制度的发展来看，办案机关有了越来越大的撤案权，这有助于克服控权模式弊端。未来的改革，刑事诉讼撤案模式是否需要向监察撤案模式靠拢，是否需要赋予侦查机关更大的撤案权，包括对证据不足案件的撤案权，以及对犯罪情节轻微案件的撤案权，成为一个问题。比如，有学者主张，在侦查阶段建立犯罪情节轻微的刑事撤案制度，刑事和解可以不追究犯罪嫌疑人的刑事责任。〔16〕参见杨明、张云鹏：《论侦查阶段的和解撤案——宽严相济刑事政策统摄下的制度构建》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期，第159页。还有学者建议，对于侦查阶段久查不清、久侦不明的案件，由侦查机关直接撤案，或者由侦查机关将案件提交检察机关审查决定，实行撤案检察审批制度。〔17〕参见彭现如、邢永杰：《侦查阶段证据不足案件撤案程序之构建》，载《中国刑事法杂志》2010 年第 3 期，第79页。相反，有学者主张进一步加强对侦查机关撤案权的制约，提出重构刑事撤案制度，以撤案核准模式取代自行撤案模式，侦查机关撤案都应当报同级人民检察院核准，保留并强化通知撤案模式，取消建议撤案制度。〔18〕参见韩晗：《检察权能新拓：撤案核准的内涵阐释与模式展望》，载《法律科学（西北政法大学学报）》 2020年第2期，第106页。

监察撤案是为了实现监察体制改革的目标而设，在程序设计理念上，与刑事诉讼法有非常大的不同，很多程序设计服务于国家反腐败的重大目标，具有正当性，同时其程序设计有较为复杂的内部制约、政治制约制度，不能将监察体制改革的逻辑扩展到所有的刑事案件中，否则必将产生“南橘北枳”的效果。相反，监察撤案制度也不能采取刑事诉讼撤案模式，否则无法实现监察体制的改革目标。笔者认为，现行刑事诉讼撤案控权模式有助于防止侦查权滥用，对于发现事实真相也具有重要价值。在刑事司法中，一直存在司法保留理念，希望终结诉讼的权力保留在司法机关手中，法治理念中一个重要的标准即是对行政权力的限制。在我国坚持依法治国理念的指导之下，应当坚持对侦查机关撤案权的限制。

实际上，警察机关不具有轻微犯罪案件的分流权是各国的主流做法。欧美国家的刑事侦查均以发现犯罪嫌疑人为前提，并未设立专门的刑事立案程序。〔19〕参见龙宗智：《念斌被再度确定为犯罪嫌疑人问题法理研判》，载《法制与社会发展》2015年第1期，第44页。在没有立案程序的背景下，也就不需要类似于撤案功能的制度。大陆法系主要国家的警察机关一般没有权力终结案件，没有独立的侦查终结程序。在法国，由预审法官裁定案件是否已经侦查终结。在德国，检察官决定是否起诉时终结侦查。〔20〕参见［德］托马斯·魏根特：《德国刑事程序法原理》，江溯等译，中国法制出版社2021年版，第48页。在日本只有检察官指定的案件，警察才可以作出轻微犯罪处分结束侦查。〔21〕参见［日］田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪、张凌、穆津译，法律出版社2000年版，第97页。一个例外是，英国的警察侦查结束后对已经构成犯罪的人常以不符合“公共利益”为由，以告诫、训诫或者警察警告代替移送起诉来处理。〔22〕参见樊崇义、吴光升：《宽严相济刑事司法政策与刑事侦查程序》，载《中国人民公安大学学报》2007年第3期，第47页。然而，这些案件多数属于微罪，类似于我国的治安处罚案件。由于我国并无域外国家的微罪，从而对公民权利影响较为严重的轻微犯罪案件撤案权，不应当将其赋予公安机关。

问题的关键在于，在坚持控权模式的基础上，如何避免证据不足的案件久拖不决，解决证据不足案件的处置问题。同时，对于犯罪情节轻微的案件，如何扩大检察院不起诉裁量权的适用，解决轻微犯罪案件的分流问题。为此，笔者主张以下改革。

1.完善中止侦查制度，解决长期无法侦破案件的处置问题。为了应对不设置侦查期限，可能损害犯罪嫌疑人权利的现象，现行法律采取了一定的措施。

一方面，在以案件为单位的撤案制度基础上，建立以人为单位的终止侦查制度。侦查机关撤案主要是针对案件而不是个人，如果查清犯罪嫌疑人没有实施侦查中的犯罪事实，可以继续侦查以查获真正的犯罪嫌疑人，对未实施犯罪行为的犯罪嫌疑人可以采取终止侦查措施，而不是侦查终结措施。其并未规定在《刑事诉讼法》中，而是规定在公安部的规章中。2020年《公安机关办理刑事案件程序规定》第186条第2款规定，“对于经过侦查，发现有犯罪事实需要追究刑事责任，但不是被立案侦查的犯罪嫌疑人实施的，或者共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人不够刑事处罚的，应当对有关犯罪嫌疑人终止侦查，并对该案件继续侦查。”

另一方面，《刑事诉讼法》对部分特殊犯罪采取期限制度。对一些特殊案件而言，接受侦查本身可能会对犯罪嫌疑人造成非常大的负面影响，比如对于经济犯罪的犯罪嫌疑人，接受侦查可能使其企业经营难以维系；再如我国公职人员接受侦查时，立案时就要求公开案件，有关部门可以依法暂停其职务，对犯罪嫌疑人影响很大。所以，对于职务犯罪和经济犯罪规定了侦查的指导性办案期限。《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第25条规定，在侦查过程中,公安机关发现具有下列情形之一的，应当及时撤销案件：对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的；对犯罪嫌疑人未采取强制措施，自立案之日起二年以内,仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的；人民检察院通知撤销案件的；其他符合法律规定的撤销案件情形的。有前款第一项、第二项情形，但是有证据证明有犯罪事实需要进一步侦查的，经省级以上公安机关负责人批准，可以不撤销案件，继续侦查。严格来说，办理经济犯罪案件时，在证据不足的情形下可以通过上级审批的方式继续侦查，并未突破《刑事诉讼法》的框架。

职务犯罪则突破了《刑事诉讼法》的框架。根据2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第253条规定：“人民检察院直接受理侦查的案件，对犯罪嫌疑人没有采取取保候审、监视居住、拘留或者逮捕措施的，负责侦查的部门应当在立案后二年以内提出移送起诉、移送不起诉或者撤销案件的意见；对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住、拘留或者逮捕措施的，负责侦查的部门应当在解除或者撤销强制措施后一年以内提出移送起诉、移送不起诉或者撤销案件的意见。”对于职务犯罪案件，一般而言犯罪嫌疑人相对明确，在上述办案期限一般都能予以侦破，如果在上述期限无法侦破，则该案件可能侦破无望。但是，其遗留的问题是受《刑事诉讼法》的限制，如果确实有犯罪事实发生，只是无法查清犯罪事实时，并不符合撤案条件，是不能撤案的，其也不符合侦查终结移送审查起诉的条件，其程序设计的合法性面临质疑。

笔者认为，上述设置一定办案期限，保障犯罪嫌疑人权利的立法方向值得肯定，但是其仍然没有正当解决证据不足、久拖不决的问题。笔者认为，应当以中止侦查替代刑事撤案，为此需要扩大中止侦查的范围。我国缺乏对逃跑和长期患有严重疾病无法到案的中止侦查制度。但是，基于辩证唯物主义认识论，人类的认识能力具有至上性，但是也有非至上性、有限性，实践中侦查人员和司法资源都有限，不可能在一定时限内必然发现事实真相。因此，当侦查任务已经较为繁重，无法持续投入侦查资源时，在经过长达两年的努力之后，确实无法侦破该案，可以采取中止侦查措施，暂时停止侦查。上述《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第25条以及《人民检察院刑事诉讼规则》第253条规定，在期限内无法查清事实真相就撤案的制度，也需要加以改革完善，应当以中止侦查替代撤案决定。当然，这需要采取严格的程序控制。

2.扩张不起诉裁量权，平衡刑事撤案轻微犯罪分流功能的缺失。我国司法实践中，曾经严格限制不起诉裁量权的运用，甚至对其进行严格的指标限制，导致无法发挥审前程序的分流功能。笔者认为，应当放松不起诉裁量权的限制，让检察机关敢于行使不起诉裁量权。为此，需要重点改革以下两点：一方面，以相对不起诉替代实践中的刑事和解撤案制度。对于达成刑事和解协议的案件，公安机关作出撤案决定不再移送审查起诉，不符合现行法律规定。实际上，对于达成和解的案件，虽然犯罪嫌疑人的人身危险性显著降低，但是其不符合“犯罪情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪”的情形，该情形目前主要根据犯罪事实作出判断，而不是事后因素。因此，侦查机关撤案不符合现行法律规定，应当加以禁止。对于这类案件，宜由检察机关作出相对不起诉决定。

另一方面，放松不起诉裁量权的适用限制。放松现有对不起诉裁量权的内部管控，比如目标考核限制的松绑、司法理念的更新、办案检察官不起诉决定权的扩张，扩大检察院裁量不起诉权的行使力度。

鉴于裁量不起诉的条件是“犯罪情形轻微，不需要判处刑罚或者免于刑事处罚”，其将案件限制在非常轻微的刑事案件，限制了不起诉裁量权的行使。因此，应当对不起诉裁量权的案件范围进行扩张，引入公共利益权衡，对案件是否不起诉裁量选择。同时，应当将我国《刑法》第37条规定的“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚”，作为不起裁量权扩张的理由。〔23〕参见郭烁：《酌定不起诉制度的再考察》，载《中国法学》2018年第3期，第232页。

3.以不起诉替代退回补充侦查时的建议撤案。实践中存在的一个现象是，由于检察机关严格限制不起诉权的行使，检察机关审查起诉之后，往往会以证据不足退回补充侦查，同时建议侦查机关撤案，这在2012年之前是较为正式的制度。最高人民检察院统计报表中有“移送机关撤回”数据统计项，对于公安机关移送审查起诉的案件采取“移送机关撤回”的方式了结案件的做法在全国具有普遍性。〔24〕参见宋英辉：《刑事诉讼法原理》，法律出版社2003年版，第77页。有学者指出，审查起诉阶段退回公安机关处理案件居高不下的原因主要是一些检察机关采用“建议撤案”的方法来降低不起诉率。〔25〕参见杨新京、董丽娟：《审查起诉阶段案件退回公安机关处理之探讨》，载《国家检察官学院学报》2007年第3期，第66页。2012年之后《人民检察院刑事诉讼规则》明确不允许通过退回补充侦查的方式要求公安机关撤案。但是，实践中仍然屡禁不绝。

笔者认为，如果检察机关审查后认为不构成犯罪的应当作绝对不起诉，不能退回撤案。因为这种程序倒流是不严肃的，以刑事撤案规避了不起诉的适用，不符合正当程序的要求，“是一种游离于法律之外的隐形程序”。〔26〕王超：《论隐形程序》，载《中国刑事法杂志》2002 年第 1 期，第47页。实际上，公安机关补充侦查之后，对证据确实充分的轻微犯罪案件撤案实质上违反了撤案条件，对证据不足的案件撤案更是违反了撤案条件。同时，对于在审判阶段因为证据不足退回补充侦查的案件，也应当彻底杜绝退回侦查机关补充侦查并建议撤案的处理方式。

（二）完善监察撤案制度

现有监察撤案的集中统一模式符合集中统一、权威高效的监察体制，是实现该目标的具体体现。然而，该模式赋予监察机关强大的撤案权，可能存在不合理行使撤案权的风险。笔者认为，应当在坚持现有内部制约制度的基础上完善监察撤案制度，从以下措施入手。

1.明确积极、充分调查原则，避免证据不足的撤案。由于该模式对调查期限要求很高，一般在两年半之内，如果在该期限内不能积极、充分地展开调查，很可能会因为证据不足而不得不撤销案件。如果刑事诉讼中是因为侦查期限没有限制才要强调侦查的积极性，在监察调查中则是因为调查期限的紧迫性，必须积极、充分地调查，避免证据不足而撤案。因此应当完善内部管理制度，敦促积极调查，同时严格限制在调查过程中中止调查。

2.在以事立案的案件中建立对被调查人的终止调查制度。对于事故（事件）中存在职务违法或者职务犯罪问题，需要追究法律责任，但相关责任人员尚不明确的，在以事立案，确定被调查人后，一旦认为该调查人不构成犯罪，需要对该事件继续展开调查时，应当借鉴刑事诉讼法的规定，对该被调查人终止调查。这样有助于被调查人能够及时从监察调查程序中脱离出来，避免无辜的被调查人被追诉，有助于保障被调查人的权利。因此，应当建立终止调查制度，从而既可以继续调查职务违法犯罪事件，又可以及时解除被调查人的嫌疑人地位，消除对其的一系列程序影响。

3.强化撤案的内部制约制度和事后制约制度。采取撤案措施的刑事案件，案件不再有进入刑事诉讼接受司法审查的机会，必须建立有效的监督制约制度。刑事诉讼撤案后，被害人可以提起自诉，可以申请检察院撤案监督，然而监察调查案件的撤案，因为被害人的人身权、财产权并未受到侵害，无法提出刑事自诉，《监察法》也未规定其接受检察机关监督，更需要完善其监督制约制度。

有观点认为，监察机关在撤案方式中应当引入撤案核准模式，检察机关经审核认为应当撤案的，还应经过上一级检察机关的批准，〔27〕参见韩晗：《检察权能新拓：撤案核准的内涵阐释与模式展望》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第 2期，第108页。有的主张强化检察机关对监察撤案的监督。〔28〕参见周长军：《监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究》，载《法学论坛》2018年第 2期，第138页。这混淆了监察机关与检察机关之间的配合制约关系。〔29〕参见卞建林：《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期，第15页。笔者认为，基于现行监察体制的特点，对于监察案件难以采取外部机关审批或者监督的方式，但是应当强化内部制约制度，以防止撤案权的滥用。

其一，完善监察调查终结程序，撤案需要经过案件审理部门审查。目前，监察调查终结程序并不明确，从现行规范来看，撤案可以直接由案件调查部门作出处理建议，不需要经过案件审理部门审查，由于证据是否充分具有一定的弹性，而案件审理部门对刑事案件的证据体系把握更为准确，因此撤案经过其审查后作出，更利于保障撤案的公正性，也实现了监察机关内部的相互制约。因此，笔者建议完善监察调查终结程序，案件调查结束认为证据不足需要撤案的，应当经过案件审理部门审查，由案件审理部门提出撤案的建议。实际上，公安机关撤案都必须经过侦查机关内部的法制部门审查。

其二，撤案采取上级审批制度。《监察法实施条例》第206条规定了撤案以上级备案为基本规则。笔者认为，从《监察法》的规定来看，提出从宽处理的建议都需要上级监察机关审批，撤案更应当采取上级监察机关审批的方式，现行的撤案报上级备案的制度宜改革为审批制度，其更有利于对撤案予以制约。因此，监察机关还应当完善内部制约机制，撤案需要办案机关之外的上级监察委员会审查，这种审查应当以事前审批的方式，而不是现在的事后报告备案方式。

同时，监察机关因为补充调查不到证据而撤案可能存在放纵犯罪的风险。因此，应当建立相应的事后制约机制，监察机关在补充调查之后，认为证据不足以支持刑事起诉，可能作其他处理，比如认为符合违法事实认定标准的，作出政务处分决定。然而，一旦移送审查起诉，案件进入司法程序，就应当对包括撤案在内的其他不依法移送审查起诉的行为予以规制，所有不依法移送审查起诉都属于违法，都应接受规制。所以笔者认为补充调查期限届满，监察机关未将案件重新移送起诉的，违反法律规定不移送审查起诉的，检察院应当向上一级监察机关反映。

4.明确撤案后重新追诉的条件。根据《监察法实施条例》第206条第5款规定，撤销案件后又发现重要事实或者有充分证据，认为被调查人有违法犯罪事实需要追究法律责任的，应当重新立案调查。因此，应当明确在撤案后，重新追诉需要满足有新的事实或者证据的条件，并且需要重新立案。该新的事实或者证据应当与之前的事实和证据存在重大的实质性差异，足以支撑认定犯罪事实，不能在原有事实和证据的基础上再次立案调查。这与公安部2020年《关于公安机关办理刑事案件程序规定》第190条不同，后者规定：“公安机关撤销案件以后又发现新的事实或者证据，或者发现原认定事实错误，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当重新立案侦查”。可见，后者并不限于“新的事实和证据”，在认为之前认定的事实错误时也可重新立案。相反，监察案件只能在有“新的事实和证据”时才能重新立案追诉。