新《职业教育法》背景下职业教育改革发展的意义及发展建议

■黄蕾

近年来，我国经济社会发展已经进入到新阶段的发力期，从粗放型的资源利用模式要转向专业型的高质量发展模式，而技术型经济发展最核心的因素是人力资源， 从我国当前的产业人才结构来看，高级技术型人才的缺口依然较大[1]。 职业教育作为培养专业技术人才的重要渠道，已经亟待改革教育模式，突破当前困境，在当前《职业教育法》重大修订的背景下，职业教育一定能够实现新的飞跃。

一、职业教育发展的历史与现实基础

（一）当前阶段是职业教育发展的机遇期

任何事物的发展离不开对其发展历史及发展规律的探究[2]，职业教育的发展是社会发展到一定阶段的必然产物。职业教育在社会大分工的背景下应运而生，取代了效率低下的学徒制度。当然，现代职业教育的发展是经过了多重演变而来，是经济发展、技术进步和观念转变等多重因素交叉引导共同造就了当前的职业教育格局。无论是从最初的工厂主角度需要更加专业的工人，还是从现今的国家主导的社会发展需求导向亟待优化人才结构，职业教育制度必然有其与之相适应的历史使命和具体目标。我国的职业教育从新中国成立初期培养技术工人，到21 世纪培养复合型的高质量人才，七十余年的时间，相较国外百年的职业教育发展历史，职业教育发展速度十分惊人，这与我国的经济飞速发展是息息相关的， 尤其是改革开放的四十多年里，职业教育的发展呈现井喷的状态。也许在新的历史阶段到来之后，不适合发展规律要求的职业教育会像学徒制一样被取代。但如今的职业教育依然处于历史机遇期，只要突破当前发展困境与挑战，必将呈现更强劲的发展态势。

（二）产业结构的不断升级是职业教育发展的原动力

职业教育在不同的国家和地区，其发展的速度和模式是存在一定差异的。从职业教育的现实意义来说，主要是应对经济发展速度和产业结构需求的双重导向。经济发展速度决定了是否需要更多的就业人员，而产业结构则决定了是否需要更加专业的技术人员。 因此，职业教育在西方的大工业时代开始兴起，也是在欧美的经济转型阶段进入到高速发展阶段。 我国在承接制造业的产业链转移的过程中，需要大量的产业工人，虽然部分是从进城务工的农民转化而来的， 但具有相当技术含量的电子、数控、机械等专业技术人员的培养离不开职业教育。时至今日，我国成为世界经济重要的驱动枢纽，中华民族的复兴也需要以经济振兴为基础，因此我国不断升级调整产业结构，确保在国际市场上的强劲竞争力，需要职业教育将庞大的人口基数转化为技术人力资源。 在供给侧改革背景下，人力资源市场对专业型人才的需求不断提高，谁能占领新兴行业的领地，谁能为市场带来活力，谁就将赢得职业教育实现跨越的良机。

（三）国家为职业教育发展提供了政策保障

党的十八大以来， 党和国家高度重视职业教育，从推进教育现代化、支撑现代经济体系建设出发， 叠加出台政策， 大力推进职业教育改革发展。2019年1月，国务院出台了《国家职业教育改革实施方案》，2020年9月，教育部、国家发展改革委、工业和信息化部等九部门联合印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，一系列政策的出台，为办好新时代职业教育做好了顶层设计。从职业教育的理性内涵剖析来看，为经济产业培养专业人才只是其基础性功能，提高社会的整体素质、平衡发展机会的公平是职业教育发展的重要现实意义[3]。 从近期国家对职业教育的重视程度和趋势来看，职业教育必然成为国家调整产业、治理社会的重要抓手，职业教育也因此会获得大量的资源，发展之势必将势不可挡。

二、新修订职业教育法为职业教育发展指明了方向

（一）以法律地位谋求职业教育高位发展

新法开宗明义，指出“根据宪法，制定本法”，对比旧法的“根据教育法和劳动法，制定本法”，从法的基础效力程度而言，显然是极大的提升。再者，新法第3 条增加了“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”新的规定，即将职业教育与普通教育提升到同一重视程度，认定其同样都是社会发展的重要基石。从上世纪90年代，职业教育与普通教育的社会地位差距逐步拉开，主要是由于接受职业教育的学生的发展前景与接受普通教育的学生相比不甚理想，很难再出现“考中专难过考大学”的现象，而普通教育的快速发展也挤占了职业教育的优质生源，导致职业教育后继乏力。 人们并不同情竞争的失败者，因此，职业教育相较普通教育，至今仍是考生最后的选择。 新法规定了职业教育与普通教育同等的社会地位，当然法律的出台是在某一时间节点完成的，而人们的法律观念转变是需要时间的。 从近年来我国频繁的政策导向来看，显然并非只是在纸面上对职业教育的地位进行肯定，而是以法律为其正名，以实际为其正行，从某种意义上来说，新法以前瞻性的姿态对职业教育的社会地位进行了肯定。

（二）以独特的办学模式彰显职业教育身份

新法第2 章对职业教育体系规定：职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，服务全民终身学习。 从上述规定可以看出，在国家的规划内，职业教育不仅是与普通教育同步进行的教育制度，而是一种可以独立于普通教育之外的单独的教育体系。 按照终身学习的概念来说，任何年龄、任何职业、任何职级都能够在职业教育体系内进行学习，那就契合了“学习永无止境”的目的。 而对于社会主义的人本思想来说， 通过不间断的学习，提升人的素质，是社会发展进步的重要体现。从这个发展方向来看，如果职业教育能够明晰改革途径，形成科学可行、运作通畅的终身学习机制，那么职业教育体系就能够跳出当前人们低等教育观念的桎梏。同时，新法第3 章及其他章节多处提到，鼓励和支持企业、行业组织等各种社会主体积极发展多元化职业教育。 这说明在办学方式上，国家也对之前的民营化、企业化等职业教育模式给予一定肯定。并且当今社会发展节奏快，科学技术的创新、商业模式的变化可能都会产生新的职业需求，传统的职业教育模式难以跟上经济社会发展的需求。 因此，国家鼓励能够迅速转型的社会化主体通过多元方式灵活办学、办训。 教育模式的创新也是职业教育改革的重要方向。

（三）以制度保障强化职业教育发展的使命

新法规定了国务院及其教育、人力资源社会保障行政部门等相关部门，各级地方人民政府推行职业教育的职能职责，明确了各类社会主体参与职业教育发展的机制和形式，并且对国家、社会在职业教育资源投入、科技支持以及体系建设等方面都提出了进一步的要求。 在新法修订之前，职业教育的资源相较普通教育而言相当有限，基本是由地方财政支撑，受限于资源的投入力度，职业教育的软硬件发展较为缓慢。新法要求各级政府将职业教育发展经费纳入财政预算内，企业等社会主体也需要提取职业教育经费。从以上内容及新法的其他相关规定可以看出，国家在职业教育的发展方面进入加大投入期。 新法的修订，为职业教育发展所需的资源投入提供了制度上的保障[4]。

三、依托新修订职业教育法制订职业教育发展的相关举措

（一）完善职业教育发展的配套机制

当前职业教育的困境在于职业院校毕业生在人才市场上很难与普通教育的毕业生竞争，机关或企业事业单位招聘时往往会提高准入门槛，将职业教育毕业生拦在门外。 职业教育要发展，就要想办法解决学生的前途问题，只有这样才能改变社会的负面印象， 吸收到优质生源和得到更多的资源支持，形成良性循环。 建立职业准入机制和完善职业分级体系是职业教育发展进入快车道的核心机制。当前除了少数如法律、财务、工程等专业人员严格落实了职业从业资格和分级制度，大多数社会职业并未严格落实职业准入制度，未接受培训就上岗的现象也层出不穷，这也是许多企业的产品竞争力不强，甚至发生严重安全事故等的原因之一，因此亟待通过落实严格的职业准入制度，提高社会的整体专业性[5]，为高质量发展奠定坚实基础。建议在劳动法内加入相关的规定， 对企业用工行为进行规范，必须在上岗前接受职业教育，持证上岗，同时出台配套奖惩政策，激发企业内生动力，待职业准入制度严格落实后形成稳定局面即可导入正轨。 此外，还需要健全职业分级体系，职业分级体系能够使用人单位更直观地对求职者进行评价，在当前职业分级体系中，各体系较为杂乱，称呼不同，有一级、二级之分，也有初级、高级之分，并且由于知识更新迭代速度快，十年乃至五年的知识已经过时，这些因素导致当前的职业分级体系散乱且采用度较弱。建议人力资源社会保障部门重新梳理全国的职业分级体系，只要具备了职业能力并进行了认证即可获得一级的职业认定，后续的二级、三级乃至更高级的职业分级标准可以由行业主管部门或行业协会组织共同协商制订，根据职业知识的发展不断增加职业的级别，这样掌握最新知识的职业者始终处于职业的顶层，而不至于和落后者处于同一职级。

（二）建立与普通教育互补的运行体系

从社会发展对人才需求的比例可以大体判断，技术人员需求大于应用型研究人员，应用型研究人员大于基础型科研人员，并且根据对未来科学技术的展望，操作难度低、技术含量低的工作基本会被机器所替代， 对人力的需求基本在以上三种之内。所以，经济、管理以及其他专业领域培养的人才都应该按照上述需求进行匹配。而相对应的技术人员的培养主体应该是职业教育，应用型研究人员的培养主体是应用型普通高等教育，而基础型科研人员的培养主体是学术型普通高等教育[6]。 并且根据个人在实践中的潜力表现及需求，形成职业教育—应用研究—理论研究学习通道，准确来说，职业教育是每个参与社会劳动的人都应该接受的教育，而普通高等教育则应根据个人的发展需求进行选择。从社会发展的趋势来看，个体必须不断学习才能跟上社会发展的步伐，否则会持续出现“35 岁以上的软件工程师被淘汰”的现象，这也说明了职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，普通教育更重要的是使学生掌握学习的技巧和基础的理论，而职业教育则是使学生能够更快地掌握实用技能，从特性来说，普通教育具有受用终身的特点，而职业教育则具有强烈的时效性，必须不断更新知识结构以跟随时代和技术的同步发展。 因此，在新法已经明确了职业教育与普通教育同等重要的地位后，更需要在此基础上明晰各自的定位， 避免职能交叉或错位，将职业教育与普通教育区分开来，在社会发展中寻求独特定位，形成不可替代的特性，根据市场的需求，为社会发展培养人才。

（三）探索更加高效的职业教育模式

职业院校开设的课程，从内容难度、教学模式到成绩考核等，一般都比相类似的应用型普通教育要低，这种宽进宽出的教学模式，使职业教育院校只能培养出初级的产业工人，而不能使学生成为具备工匠精神的高级技术人才。当前的职业教育采取与普通教育同样的班级、学年制度，严格限制了学生学习的主观能动性，没有发挥出职业教育的内在动能。 因此，职业院校首先应该提升自身的软硬件实力，落实好新法中规定的国家、地方政府投入更多的财政预算的要求，鼓励多元化的社会资本进入职业教育体系，思考如何更高效地用好资源，将职业教育打造成为学习职业知识和进行职业考核的平台，改革教学模式，强化师资力量，优化课程资源[7]。 如在职业知识的学习方面，采取灵活的学分制， 由学生自由选择所需要的线下或线上课程，只要能够全学分通过相应的职业等级考核，即相当于完成了当前层次的职业教育。从终身教育的角度来说，每个人始终都是职业教育的学生，因此职业教育院校颁发的不仅是毕业证，更是通过职业分级考核获得的职业等级证书。 此外，线上课程的编制与线下课程的教师，可以采取“N+1”双师制度，即教师的教育职业等级评价根据其所教授的学生的职业考核评价情况而定，只有一定数量的学生达到了教师的职业等级，那么教师才能够积分升级到更高的职级。