论网络媒体言论自由的规制

叶雨佳

（湖南科技大学， 湖南 湘潭 411100）

网络社会赋予了自由媒体广阔的自由表达空间，一方面为实现自由提供了最大的可能性，另一方面也为网络言论行为失范情形的产生埋下一定的祸根。网络语言暴力、网络造谣传谣已成为社会热点问题。尤其当下，某些自由媒体品位日趋低俗，肆意嘲弄政府及其部门，言辞中充满各种污蔑中伤之词，多数网民也认为政府及其部门应是布伦南大法官言论中“坚韧不拔的人，能够在任何恶劣天气下生存”，所以政府及其部门也很难成为群众所同情的对象，就算是事后得到求证其言论不实，政府及其部门的公信力也很难短时间内在人民群众心中恢复良好形象，即使我国国体是人民主专政，可一旦相关权力部门利用立法权或行政权直接干预个人行为，大多数人会对此抱有极大的戒备心理。我国是一个网络大国，网络安全关系国家安全和公民、组织合法权益等方方面面。以法治谋求网治的长治久安，这是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为我国的国家治理体系和治理能力现代化提供的价值目标。网络媒体作为网民沟通交流的媒介，其网络言论行为所具有的价值目标，正是人自身价值追求的体现。促进网络社会美化、促进网络社会人的健康发展和人的价值实现也应是其不可推卸的责任。

一、网络媒体言论自由的涵义及规制的必要性

（一）涵义

公民言论自由在网络爆发的刺激下，在以前所未有的势头急速发展，反观国内相关立法，其发展程度与前者相比，二者几乎是以马太效应的模式发展，有失协调性和充分性。“问渠那得清如许，为有源头活水来”，如要实现二者相兼容的可持续健康发展，必须从网络媒体言论自由的内涵去剖析其本质，方能做到事半功倍。

言论自由在相当程度受惠于互联网的广泛传播，才得以走出以往实践中的种种困境。即使身处于网络言论自由的新时代，我们也应当预见和思考：如何处理网络言论自由对社会带来的一系列的负面效应。政府及其部门首先面对的是如何合法规范以及保障网络媒体言论行为。网络媒体言论的效应力度依附于网络平台技术在虚拟空间发展逐渐扩大。网络赋予言论自由新的内涵，相比传统概念，它拓宽了媒介类别,改变了言论自由对于传统媒介的依附性。尤其是各类网络平台的迅速发展，网络媒体时代的降临,网络言论自由的周延更是由此被极大地拓宽了。根据网络言论自由与其传统概念在体现方式和内容存有极大的差异,网络言论自由的直译解释是指在法律允许的范围内,公民可以通过互联网浏览信息、发表评论、交流思想、传播资讯等内容,不受个人或任何公权力干涉、惩罚或以其他形式妨碍权利行使自主性的自由。

（二）规制的必要性

以1994年北京中关村教育与科研示范网络工程加入互联网为标志，我国步入网络时代也不到三十年，但据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第47期《中国互联网络发展状况统计报告》的数据显示，截止2020年12月，我国网民达到9.89亿，相比于2020年3月增加8540万，互联网普及率达到70.4%。由此可见，网络社会已基本形成规模。网络社会是民情民意主要获取地，尊重日趋复杂多样化的民情民意，是人类社会不断进步的标志，而真实反映民情民意的程度是关键之所在。就网络言论行为本身而言，从本质上就是一种信息发表与传播的行为，若缺乏对网络谣言的有效规制措施，特别是疫情尚未完全结束的背景下，网络谣言会造成网络舆论的恐慌，影响社会稳定，因此，网络媒体言论自由的规制有其必要性。

1.维护政治意识形态的安全

网络现已成为公众对政治表态的最佳途径之一。而在疫情爆发期间，络绎不绝的网络自由媒体利用所谓的“特殊渠道”得来的线索去质疑政府及其部门的政策举措，亦或是利用这些线索搭建一个虚假故事去博眼球。而广大网民往往会倾向于相信这些所谓的“真相”，或者选择麻木而迟钝地赞同，没有有意而深刻地去加以认识，或者无需用个人经历来检验似的，因为这些说法本质上适于在人类心中留下最深刻的烙印，它们可以在很大程度上作为绝对信仰而留存在人们心中，甚至不为想象力、情感或理解力所察觉。而随着以讹传讹，真正意义上的现实与群众的生活脱了节。而这些对政府及其部门人格化的不实批判，大大损害了其在人民群众中的公信力。

2.促进网络秩序健康绿色发展

美国未来学大师托夫勒对网络有多年的研究，在上个世纪后半叶，他就认为网络具有划时代的意义，拥有可观的前景。就好比股市出现熔断，不能由此就断定股票存在意义已大势已去，而应以发展长期的眼光去对待。毋庸置疑，托夫勒的预想是正确无误的，网络的历史性的价值在当今社会愈发凸显。而秩序是人类社会存在和发展的基础。互联网社会作为当今社会的有机构成，秩序亦成为其内在本质属性。构建符合规范的网络秩序，是推动我国网络治理的基本价值追求。信息是网络空间的基本元素，网络治理的基本目标是信息传播行为的有序化，以达成网络言论自由与社会安定之共存。

安定网络秩序俨然成为国家重要战略，网络秩序在特殊时期(如战争、自然灾害等)以及一些特殊问题(如国家主权、意识形态问题等)上，无疑以确保安全为要。网络媒体言论自由的规制对于网络秩序的维护已变得势在必行，但任何事情都有两面性，若把握不好尺度和限度，网络言论自由治理亦可能成为简单粗暴的网络管制乃至演变为“政治操弄”行为，从而难以真正实现秩序的正面价值。一言以蔽之，规制网络媒体言论是为了更好地促进互联网与社会发展，不断提升广大人民群众在网络空间的获得感、幸福感、安全感。

3.维护国家政治安全、国防安全

当今网络安全已波及到政治安全、国防安全以及社会安定的态势，解决失范的网络言论是我国维护网络安全工作的重中之重。规制网络言论，无论是对于中国或是其他主权国家都是非常重要的战略课题。过去我们更多的是研究网络对于传统财产安全、人身安全、社会秩序、市场秩序的影响，而没有充分考虑网络对于国家安全、公共安全的影响。应当说，随着网络在社会生活、经济生活、国家行政、国际政治当中的渗透和融合程度的不断提升，随着国家、社会运行和人民群众工作、生活对于网络整体依赖程度的日益提升，网络平台和空间之上的安全对于公共安全和国家安全来说，各自之间的联系越来越密切。可见，传统的网络安全是网络的物理安全，是狭义的网络安全，网络的物理架构决定了这是网络安全效益放大至公共安全和国家安全的出发点。《中华人民共和国刑法》第二百八十五条包含的“国家事务、国防建设、尖端科学技术领域”就暗含了网络安全成为公共安全和国家安全的可能领域，而这一可能在当前网络阶段几乎每天都在成为现实。而且在草案起草时提议过的领域和现在理论界多次提起的领域，例如航空、交通、医院等领域，都正在成为威胁公共安全和国家安全的常见领域。

二、当前我国网络言论规制的困境

（一）我国网络监管技术的滞后

当下因失范网络言论所导致的社会治理问题都需以计算机技术为物理支撑，技术手段可以作为处理和应对由网络不良言论引发的社会问题的重要途径。随着互联网的发展，全球都在利用各种网络技术来把控和监管网络不良言论，就如北京大正的“花季护航上网管理软件”，其可以帮助工信部和相关职能部门自动识别并筛掉网上的色情文字、暴力文字等网络不良内容，为学生提供一个健康绿色的网络学习环境。可由于筛选编程技术自身的缺陷以及互联网发展过于迅速，该软件对网络不良信息的覆盖率逐年降低，这一手段无法达到生产者对于控制网络不良信息的预期。由于我国网络的普及率逐年上升，且无较高的准入门槛，使得网络媒介的水准参差不齐，由他们发布的失真信息成为了网络谣言的主要源头，为社会带来的不良影响其程度不言而喻。而当前所处的局面是，我国的通信管理部门、互联网新闻宣传管理部门等网络信息监管部门所进行的信息甄别工作没有取得明显的成效，并且随网络自媒体的快速发展，发布信息的网络平台数量犹如雨后春笋呈指数型增长，使得相关部门难以开展具体工作。要想在网络信息传播速度过快的同时最大限度地杜绝网络媒体言论自由权的滥用，就需要在网络信息监控的时候，政府及其部门加大对互联网技术控制的重视程度，一旦控制手段与互联网发展未能达成一种动态平衡，其必将会产生严重的后果。就目前的网络甄别技术来说我国无法完全做到精准锁定网络谣言的传播源，对其进行有效地遏制和打击。

（二）我国在立法阶段对网络言论规制缺少应急时期的特别规定

立法者在我国刑法典中针对不同类型的网络言论自由行使的失范，设立了诸如编造、传播虚假恐怖信息罪、诽谤罪和寻衅滋事罪的罪名去预防，并陆续出台了相关的司法解释对各个罪名的条文赋予更为精确新颖的内涵。但碍于立法技术有限，刑法仍不能独立圆满完成维护和净化网络环境的刑事规制任务。在刑法内容上，刑法典仅载有禁止性规则，却未能明确禁止性行为罪与非罪的界限，导致某些别有用心的网络媒体利用这一含糊之处玩起法律“擦边球”，在界定其言论的危害性时，很难将其入罪。在司法解释上，最高人民法院、最高人民检察院不能作出涉及法律绝对保留内容的司法解释，给解释相关法律的工作带上了“紧箍咒”，让司法机关无法在有限的范围内对刑法做出解释。

刑法的谦抑性也需要在立法环节、在防范网络言论失范的方面，有民事、商事、行政等处分手段去替代刑罚。但从这一角度切入的话，很难去找到除刑法以外的大前提。就权利而言，公共主体是否享有名誉权在民法领域中尚未达成共识。一方认为，我国的民法典是一部调整平等主体之间权利与义务的法律，公共主体不属于名誉权的权利主体，况且宪法仅规定保护公民的人格尊严，政府的名誉来自人民的支持与拥戴，而不能取决于法律赋权，坚决不可与我国国体背道而驰，公共主体若取得名誉权主体地位，那么其必将利用自身的优势地位，去压制和排挤来自人民对它的批评与监督。反对方提出，民法典在第九十六条设置了机关法人的概念，在进行民事活动时，国家机关以法人身份出现，与对方自然人或法人一样是平等民事主体,而不是行政主体，公共主体应享有名誉权并受民法所保护。司法实践中也有基层政府状告公民虚假举报、媒体不实报道侵犯其名誉权，但在合宪性的周延内，穷尽一切刑事法律手段后，很难找出可替代的合法手段去维护公共主体的自身名誉。因此，我国目前国情是，法院一般不受理政府机关单位因名誉权受损以一个民事主体起诉另一民事主体。

（三）因法律实施的不力，导致执法与司法环节无法对网络言论做到有力规制

我国的互联网已在国家大力倡导和积极推动下，在经济建设和各项事业中得到日益广泛的应用，使人们的生产、工作、学习和生活方式等方面已经开始发生深刻的变化，对于加快我国国民经济、科学技术的发展和社会服务信息化进程具有重要作用。同时，如何保障互联网环境绿色和健康问题已经引起全社会的普遍关注。为了兴利除弊，促进我国互联网的健康发展，自我国步入互联网时代起，我国相继出台了《互联网信息服务管理办法》《非经营性互联网信息服务备案管理办法》《关于进一步加强国家电子政务网络建设和应用工作的通知》《电信和互联网用户个人信息保护规定》等规范性文件。我国第一部网络安全的专门性综合性立法《中华人民共和国网络安全法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2016年11月7日通过，自2017年6月1日起施行，这为应对网络安全挑战这一全球性问题提出了中国方案。此次立法进程的迅速推进，是我国网络安全法治建设的一个重大战略契机。颁布如此之多的法律条令，足以显示党和国家对网络安全问题的高度重视。虽然颁布了如此之多的法律及规范性文件，但依然存有以下几点问题。一是与之相关的法律规范除《中华人民共和国网络安全法》外，绝大部分法律规范的属性为部门规章、地方规章、其他规范性文件等，其法律位阶相对较低，而言论自由属于宪法权利，地方规章与部门规章等法律位阶较低的法律及规范性文件如若对网络言论直接作出限制，有违背宪法的效力性质之嫌。二是前文已提到，我国网民数量已达到9.89亿人次之多，庞大的网络活跃用户基数必将造成网络言论行为的复杂性、多元性。违反社会公共道德、法律的网络言论，具有煽动性、暴力的网络言论以及侵犯他人、公共利益的网络言论在互联网端大量存在，这些规章很难在合宪性框架内做到对这些失范言论进行大刀阔斧的分级审查与过滤甄别，造成相关规章在立法环节不够全面，对失范言论的覆盖率较低并且具有社会危害性的言论未能得到及时删除与过滤。三是《中华人民共和国网络安全法》第十二条①《中华人民共和国网络安全法》第十二条:任何个人和组织使用网络应当遵守宪法法律，遵守公共秩序，尊重社会公德，不得危害网络安全，不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益，煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，煽动分裂国家、破坏国家统一，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视，传播暴力、淫秽色情信息，编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序，以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。，这一条款虽已罗列具体的禁止性行为，明确了本法所要规范的言论类型，但在该法法律责任一章中第七十条②《中华人民共和国网络安全法》第七十条：发布或者传输本法第十二条第二款和其他法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。，笔者认为该条款使得第十二条略失实质性价值意义。首先，在十二条规定的禁止性行为中，其周延覆盖民法典、刑法典以及行政法所禁止的相关行为，而这些法律部门中也规定了相应的法律责任，第七十条貌似让第十二条混含了与之对应的其他法律部门中的款项，仅仅将这些来自不同法律部门的法条罗列在新法当中，而在法律责任方面按照原法律规定处置。其次，第十二条的禁止性行为周延一定是包含于第七十条有相对应的法律责任的禁止性行为，而网络言论的复杂性与多样性使得第十二条中兜底性禁止行为，缺少了相对应的法律责任，缺乏有效的规范手段，这就使得某些行为即使被解释成为第十二条所禁止的行为，但第七十条所陈述的部门法中并未对该行为做出对应的法律责任，造成无法对这些网络言论做出实质性处罚。

三、依法规范网络言论的内容

我国《宪法》第四十一条①《中华人民共和国宪法》第四十一条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。规定的意义在于网络媒体发表对于政府工作上的质疑以及批评，是宪法所保护的公民政治表达核心内容的体现，也是自由媒体对政府以及官员批评和监督的基础。但对公共主体的批评以及质疑并不能无中生有，对于公共主体的名誉也应是法律所保护的对象，从而文章所针对的规制对象为未能正确使用言论自由权利的网络媒体。

（一）防止公权力过度干涉网络媒体行使言论自由是规制前提

首先本文谈论的首要的前提是政府权力自制，公权力不会过度干涉权利主体行使言论自由的权利。古时有一个叫做苏格拉底的人，他跟当时的法律权威和公众舆论之间发生过一场值得纪念的争论。苏格拉底是著名的有识之士，约翰·穆勒在其著作中如此评论该场争论的结果：“苏格拉底是后世所有杰出思想家的公认之师，其赫赫威名在经历了两千多年之后，如今依然不断高涨，盖过了令其家乡变得声名显赫的其他名士之和；可在司法审判之中，他却被自己的同胞以不敬神灵和伤风败俗之罪判处死刑。说他不敬神灵，是因为他拒绝信奉整个国家都公认的神灵；说他伤风败俗，是因为其凭借自身的学说和教导，成了年轻人的‘腐蚀剂’”。诚然，我们如今的情感对刑罚的包容不再会对这些“异端分子”处以极刑，但要说这类型行为已消失殆尽是绝对不可能的，在当今法律制度体系中，仍然留有对言论的处罚。利用法律手段来处罚言论的行为屡见不鲜。2006年的现代版“文字狱”彭水诗案就是公权力滥用、民主法治时代粗暴压制言论自由的典型。就“彭水诗案”来看，对于来自人民群众的批评，国家机关工作人员应将此看作是对自己工作的激励和督促，尤其是领导干部，应做到“有则改之无则加勉”。但涉及“彭水诗案”的相关领导却动用国家公权力对公民行使言论自由的权利进行干涉，侵犯公民的正当权利，这是与民主法治背道而驰的。

当今，类似彭水诗的案件层出不穷，归结原因，主要有两种类型。一是地方政府官员对自己的批评上纲上线，将个人名誉与社会公共利益、国家权威进行混淆，再动用公权力对批评者进行打击报复。二是法律条文中的文字就其自身而言就具有抽象性，缺乏正义感的法官采取我注六经或恶意的态度去解释法律。不难看出，我国公民的言论自由权与公权力相比，仍处于弱势地位，经常被公权力借一些莫须有的原因压制。

（二）规制对象主要是网络政治谣言、网络灾害谣言

谣言自古有之，而网络谣言产生于互联网的广泛应用，以互联网为传播介质，其本身具有攻击性，缺乏事实依据，言语带有目的性，因公众相关知识的欠缺和社会信息管理的滞后，网络谣言无时无刻都在透支着政府及其部门的公信力。首先，网络政治谣言是一种欠缺正当性、合理性附有负面效应的政治表达。人民群众对国家抗疫政策的认知的不确定性和模糊性，为网络政治谣言的产生提供了温床。其次，网络灾害谣言的衍射往往产生于重大灾害之后，由其引发的社会恐慌所产生的“衍生灾害”不亚于灾害所造成的实体损害。网络政治谣言与网络灾害谣言是特殊时期网络环境治理的重点，是社会危机治理工作中的组成部分。

（三）规制核心在于网络媒体滥用言论自由的权利

任何类型的媒体须对于自己失范的言论承担相应的后果，如若给予其过于宽泛乃至无限的言论豁免权，媒体滥用言论自由权利带来的恶果绝对不低于乔治·奥威尔著作《1984》中的极权社会。防止自由媒体滥用言论自由，需要对其行使言论自由权利设置先决条件，而这种“事先审查”是在为思想市场过滤一些渣滓。

四、网络媒体言论自由的规制对策

随着我国政治文明不断完善发展，通过民事惩处及其他的手段，把自身的观点和做法当做评定厉害得失的标准，强加于持与其不同观点或是与其认定的行为方式不一致的个人身上的政府已不复存在。而今的公权力运行，更多的是被置于公众眼下受其监督，其公开透明化有利于稳定公众生活。公众利用网络媒介向政府提出批评和建议是公众参与政治的途径之一。

虽然我国学者就此问题上主张“政治宽容”，认为“政治宽容能彰显权力主体的忍耐、谦逊、审慎的政治道德，缓和或消除权力对象的抵触情绪，有利于政府治理的合法性”。但这种宽容需要被限制在一定的条件框架以内。

（一）依宪治理网络媒体不良言论

对于自由媒体在面对政府机关及其工作人员履行职务时出现不当或违法行为时，提出尖锐的批评，在宪法规范范围内的，应当给予自由媒体安全和畅通的渠道，科学看待，虚心接受，有则改之无则加勉。在宪法规范范围内，行使此权利，达到“政府权力越自制，公民权利越自觉”。但对于超出宪法范围外的，借公开批评权的名义来肆意诋毁政府权威以及相关工作人员自身合法权益或以此途径来牟取不法利益的，应依法处理。

（二）完善针对规制不良言论的法律手段

在人类社会的发展历史中，无论是教会还是政府，针对言论思想的刑事处罚都屡见不鲜，比较为大众所熟知的事例就是罗马教会对哥白尼的《太阳中心说》的压制，哥白尼本人被大主教视为“叛教者”，遭受到种种威胁和迫害，在临死前，身边还有大主教安排的密探，而罗马教皇对宣传哥白尼学说的人也进行了残酷镇压：布鲁诺被送上火刑架，伽利略两次受审，凡是宣传哥白尼学说的书籍统统被列为禁书。在我国刑法体系的设计上，在侵犯公民人身权利、民主权利这一章节中纳入诽谤罪，就注定该罪所保护的法益是公民的名誉权。而机关法人是否享有名誉权在学界还处于争议阶段。如若其他三个要件都能满足，权利主体就能利用该罪去维护自身利益。英美法系中的公开诽谤，是媒体和公民因为批评政府、官员或其他公共主体所引发的诽谤诉讼，主要表现形式为，因公民或媒体在公开发表对公共主体批评性言论时，由于不陈述事实或带有偏激侮辱性意见，被公共主体以侵犯名誉权为诉求提起的诉讼。对照美国《诽谤法》中的公开诽谤公共性原则，它将公共官员的内涵定义为在政府中实际拥有或在公众看来拥有对政府事务的重要责任，或能控制政府事务的人。这类人占据的政府地位具有显著重要性，而使得公众对他的身份资格和职务行为有独立的利益诉求，致使公共讨论的大众化利益超越了该人所需名誉保护的利益。也就是说，公共官员的鉴定标准不仅依据某人在政府中的级别，而且还与该人对公共事务的影响力密切相连。一般的低层级的并且不能对公共事务的解决发挥主导作用的政府工作人员在事实和法律上不能符合公共官员的标准。

（三）强化对网络媒体不良言论的监督

当前我国的网络传播毫无任何准入门槛，网络媒体主体身份以及内容是由网络媒体人自行决定的。而随着移动智能手机终端的普及和抖音、快手等社交软件的问世，更使得网络媒体的普及趋于平民化。近些年来，信息泛滥也变得越来越严重，国家对网络信息内容进行了较为严格的监管，但是由于网络的自身特点，各种空穴而来的信息仍然多见。

目前许多别有用心的人也在利用自媒体散布不实信息，甚至造谣，混淆视听，兴风作浪，给社会稳定和维护网络安全工作带来了极大的破坏和干扰。许多大型网络平台还专门设置辟谣板块，例如，《南方》杂志上线24小时全天候在线服务的智能应答机器人“战疫AI”和人民日报全媒体发文征集求助者信息。这样虽可以解决当下的燃眉之急，但古语有云“问渠那得清如许，为有源头活水来”，还需在源头上加以制止这种不正之风。国家互联网信息办公室发布了《网络信息内容生态治理规定》，该规定被称为史上最严的网络信息审核标准，但网络社交软件并未真正落实该规定，有关部门应责令并督导其按照规定，设定符合规定的媒介准入标准和不良言论的禁止项范围。同时要广泛发动群众，政府直接主导建立专门监督网络内容的志愿者组织或行业协会，鼓励社会各界的有志之士加入进来。建立一支庞大而有序的兼职网络监控队伍，与政府监管部门衔接配合，做到对网络不良信息的及时发现，及时处理，确保把不良影响降到最低。