北美五大湖生态环境保护法律的逻辑展开及对我国的启示

肖惟志，李爱年

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

北美五大湖，也称劳伦斯五大湖，位于北美洲中心地带，是一系列具有类似海洋特征的大型相互连接的淡水湖。由西往东依次是苏必利尔湖、密歇根湖、休伦湖、伊利湖与安大略湖。五大湖中，只有密歇根湖完全位于美国境内，其余四湖都横跨美国与加拿大，由两国共同所有，是较为典型的跨界流域①环绕北美五大湖的分别是美国的伊利诺伊州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州、威斯康星州以及加拿大的安大略省与魁北克省。。按照体积计，北美五大湖淡水储量约为227，126亿立方米，大约占北美洲淡水总量的84%，占世界地表淡水总量的21%；按照面积计，北美五大湖总面积为244，106平方公里，是地球上最大的地表淡水生态系统之一②See Physical Features of the Great Lakes, NETWORK, https://www.epa.gov/greatlakes/physical-features-great-lakes (last updated Jun. 15, 2022).。北美五大湖除淡水供应外，它还是北美洲大陆中一条重要的航运路线，同时也为该地区4，000多万人口以及来自世界各地的游客提供了绝美的自然风景、多样的娱乐消遣与可观的经济效益[1]。

五大湖看似是一种无穷无尽的资源，但实际上只有不到1%的湖水可以通过降水、地表径流与地下水补给等方式得到更新[2]。因此，若湖水受到污染，很难在短期内将其清除。随着五大湖区周边化工业、冶金业的迅猛发展，大量未经处理的工业废水直排到湖水中，使其遭受了严重的水体污染，曾一度被称为“棕色田野”[3]。经济发展所带来的严重生态环境污染问题引起了美加两国的关注，五大湖的生态环境保护与修复工作由此展开。通过两国共同的努力，其治理取得了良好的成效，生态环境质量也得到显著提升。美加两国通过平等合作协商的方式，制定并颁布了许多关于保护五大湖的法律协议，构建了比较完备的五大湖生态环境保护法律框架，我国可以在学习借鉴其经验的基础上积极探索湖泊保护法律发展的未来进路。

一、北美五大湖生态环境保护立法的历史进程

（一）美加两国的水资源管理模式

在美国，水资源属于州所有，在其管理上主要以州为主体开展，联邦层面没有统一的水资源管理法规。为了尽可能平衡宪法上横向与纵向政府之间的权力，美国使用了两个宪法联邦制框架进行淡水保护：一是横向联邦制框架，指的是各州政府间的关系；二是纵向联邦制框架，指的是联邦政府与州政府之间的关系[4]。实践中，由于水资源常跨州存在，多采用横向联邦制解决州际水资源管理问题，即通过签订州际协议的方式来完成。各州若希望与加拿大政府订立具有约束力的水资源协议，则需要预先经过国会的同意。

加拿大宪法规定加拿大水资源管理的立法责任，其将跨界水域管辖权授予联邦政府，将供水管辖权授予省府[5]。实践中，两级政府间权力与责任分配存在许多重叠，多由省府制定其独立的水资源管理政策，联邦政府在水资源管理中领导作用发挥不明显。

美加两国同为联邦制国家，在国家与国际水资源管理模式上较为类似，将水资源管理权限交由地方，将跨界水域管理权限交由联邦。对于五大湖这类跨越多个州、省的国际跨界流域，为确保对水资源长期有效的保护，有必要进一步强化并发挥联邦层面的领导作用。

（二）北美五大湖生态环境保护的立法沿革

根据北美五大湖生态环境保护法律框架形成过程，可以将其界分为三个阶段，分别是萌芽起步阶段、蓬勃发展阶段、稳定成熟阶段。

1.北美五大湖生态环境保护立法的萌芽起步阶段

1909年，美国与加拿大为防止和解决在共享水域可能出现的使用争端与跨界问题，共同签署了《边界水域条约》，为近一个世纪来解决美加之间跨界污染问题提供了实质性治理基础，标志着北美五大湖生态环境保护立法进入萌芽起步阶段。该条约仅涉及美加两国间的边界沿线水域，因而不包含完全位于美国境内的密歇根湖。在往后的时间里，该条约得到若干有关水质的协议补充，至今保持有效。双方承诺遵守五大湖区与其他边界水域的航行与商业自由①See Treaty Between the United States and Great Britain Relating to Boundary Waters Between the United States and Canada, art. I.(Jan. 11, 1909).；管理湖面堵塞、改道、人为的升高或降低自然湖水位问题并友好地解决争议②Id. art. III.。

2.北美五大湖生态环境保护立法的蓬勃发展阶段

直到1955年美国才开始对五大湖实施新的保护措施，五大湖生态环境保护法律也进入了蓬勃发展阶段,该阶段的立法呈现出数量多、内容广的特征。五大湖区各州签署了《五大湖流域契约》，1968年在得到了国会同意后生效。该契约的目标是改进五大湖流域的保护手段，并确保在五大湖水的各个用途间保持适当的平衡。该契约是对湖泊流域管理的一次新尝试，因此存在一些不足：第一，缺乏退出契约门槛；各州若想退出，在以书面形式正式传达给其他州六个月后即可生效，契约履行依赖于各方的自觉③Id. art. N.；第二，没有形成对五大湖生态环境保护的法律，也没有对五大湖流域的水权产生任何实质性影响。

在二战后的几年里，公众以及科学家对五大湖水污染问题越来越感到担忧。为回应这些担忧，美加两国于1964年就伊利湖与安大略湖生态环境污染问题向国际联合委员会提出调查申请，委员会经过近七年的调查研究，于1970年发布报告，建议制定新的水质控制计划并达成合作协议以应对日趋严重的湖区污染问题④SeeInt’l Joint Comm’n, Pollution of Lakes Erie, Lake Ontario and the International Section of the St. Lawrence River (1971).。经过两年的谈判，两国在1972年共同签署了《五大湖水质协议》①See The Great Lakes Water Quality Agreement. (Apr. 15, 1972).。该协议为确定两国在五大湖区保护的优先事项以及实施改善水质的行动提供了一个框架，要求扩大对湖泊状况的研究与监测，恢复和维护五大湖水域的化学、物理与生物完整性。尽管未能实现消除有毒污染的最终目标，但五大湖流域中磷排放水平与环境污染物水平都在持续下降，这些都与《五大湖水质协定》发展进程中产生的政策与方案有关。

1985年，为应对可能出现的对五大湖生态环境、社会经济与福利产生重大不利影响的水域改道与水资源消耗问题，五大湖区各州、省共同签署了《五大湖宪章》②See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources. (Feb. 11, 1985).。该宪章规定，不得在未通知、咨询并征求受影响的州和省同意或批准前提下对五大湖区水资源进行任何新的或增加的重大改道以及消耗性使用。此外，该宪章与《五大湖流域契约》类似，同样是一部无约束力的善意协议，是否遵守依赖于各方自觉。1986年，美国国会颁布了《水资源开发法》③See Water Resources Development Act. 33 U.S. Code § 2201(Nov. 17, 1986).，该法明确五大湖是重要的自然资源，需要对其进行严格的管理与保护，五大湖区各州州长对于任何关于从五大湖流域引水的提议具有否决权。该法显示出国会将五大湖水资源管理权留给各州的意图，其不足在于没有对批准或拒绝改道设定一个具体的决策标准，实践中易受影响。

为弥补《五大湖宪章》与《水资源开发法》之间的差距，五大湖区各州、省政府首脑于2001年签署了《五大湖宪章附件》④See The Great Lakes Charter Annex. A Supplementary Agreement to The Great Lakes Charter. (Jun. 18, 2001).。各缔约方承诺将集体作出所有取水决定。该附件的颁布使得对五大湖的保护进入到了一个前所未有的程度，同时也为未来新协议的制定奠定基础，在整个五大湖水资源管理层面上是一个巨大的飞跃。

3.北美五大湖生态环境保护立法的稳定成熟阶段

自1909年《边界水域条约》签署以来，经过近100年的探索，美加两国认识到对五大湖的生态环境保护仍然存在不足。随着淡水资源变得日渐稀缺，从五大湖输出水供流域外地区使用的压力也在日渐增大。为更好地保护五大湖，各州、省没有等待联邦政府采取行动，而是通过协商讨论于2005年签署了《五大湖—圣劳伦斯河流域可持续水资源协议》（以下简称《协议》）。《协议》指示各州、省应采取相关措施，禁止新的或增加的改道，并应管理取用和消耗五大湖水的行为⑤See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement, art. 200. (Dec. 13, 2005).。同年，以《五大湖宪章》与《五大湖宪章附件》为基础，位于五大湖区的八个州就它们如何管理五大湖流域供水的使用签署了一项具有法律约束力的州际契约，即《五大湖—圣劳伦斯河流域水资源契约》（以下简称《契约》）。《契约》是《协议》下州长履行承诺的一个手段，其对《协议》许多内容作了更为精细化的规定。

至此，北美五大湖生态环境保护法律框架已基本形成，美加两国在平等协商的基础上，建立由五大湖区各州、省合作组成的多个环境区域协调机构，并通过签署《五大湖流域契约》《五大湖宪章》《协议》《契约》等关于生态修复、保护、资源利用的各种协议，形成了合作共管的基本法律，确立了五大湖系统管理的制度模式与工作方式，为五大湖科学治理奠定了基本框架。

二、北美五大湖生态环境保护法律的主要内容

北美五大湖作为一个典型的跨界流域，其跨界性一定程度决定了对其的保护将主要以美加两国签署国际条约、协议的方式进行，而非主要以两国制定与五大湖生态环境保护相关的国内法的方式进行。此外，从北美五大湖生态环境保护法律框架的形成时间上看，许多协议都签署于上世纪中后期，只有少数几个协议签署或修订于2000年之后。因此，本部分在对北美五大湖生态环境保护法律的主要内容进行论述时，将主要以较新制定的《协议》与《契约》为分析对象，加之吸收北美五大湖生态环境保护法律框架中其他的重要部分，对其进行分类、提炼并展开论述。

（一）核心目标

北美五大湖生态环境保护法律设定的核心目标可以概括为：对五大湖流域水资源开发、利用与保护做好合理规划，实现五大湖流域水资源各个用途间的适当平衡，促进各方在五大湖流域展开合作，建立健全水资源管理制度，最终推动五大湖流域生态环境保护与经济社会协调发展。

（二）价值理念

北美五大湖生态环境保护的价值理念是其灵魂所在，价值理念的不同趋向将决定保护中的不同侧重。总体而言，体现出以下三个价值理念。

1.环境、经济、社会间的协调发展理念

在五大湖生态环境保护中，人们认识到仅依靠污染治理并不能彻底解决环境问题，而是需要在生态环境保护与社会经济发展间实现一个平衡。这种平衡能促进可持续发展，其不仅符合追求效率的要求，也符合代内、代际以及人类与生态环境间的公平。

2.国家环境合作理念

传统意义上，国际交往的内容多是关于政治与经济，但国际关系的基调仍然是竞争。即使是合作，其目的也更多是考量于自身利益，生态环境问题的出现，国际社会才产生真正意义上的合作，美加两国采用协商合作方式共同治理五大湖便是国际环境合作的一个典范。

3.湖泊流域系统治理理念

五大湖流域作为一个具有突出的生态系统连通性的功能分区，其生态环境质量受到人为因素与自然因素两方面的影响，美加两国在五大湖流域的突出系统治理，形成了统一的监督管理体系，有助于提升五大湖流域生态环境保护的系统性与科学性。

（三）水资源监督管理制度

1.改道与取水制度

改道与取水制度的完善经历了一个从宽到严的过程。1985年签署的《五大湖宪章》中规定，在提前通知、咨询所有受影响的州、省并征得其同意的情况下即可对五大湖水资源进行新的或增加的改道以及消耗性用水①See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources, Principle IV.。而后2005年签署的《协议》对改道与取水作了更为严格的规定，基本原则是“一般禁止，例外允许”。具体而言，双方应采取措施禁止任何新的或增加的改道，但有三个例外情况：第一，跨界社区中允许公共供水目的的输送水；第二，流域内允许将水从一个湖泊转移到另一个湖泊；第三，跨界县内允许从流域外社区调运水。这些例外情况需符合《协议》规定的相关评判标准②See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement, art. 201.。此外，提案方应向所有缔约方提供详细及时的通知，并对收到的反馈评论作出回应。提案若最终得到通过，各方应对其采取的措施进行规制，确保水资源的高效管理与使用合理③Id. art. 204, 205, 206.。

2.水资源清单制度

水资源清单的目标是生成可靠的信息，使其能经受起州水务局与州法院的审查。当然，它也常用于其他资源管理的目的，例如河岸清单与地下水特征描述等。《契约》要求各缔约方应在本契约生效之日起五年内，制定和维护水资源清单，收集、检索、交换有关缔约方水资源的信息，其内容包括资源的位置、类型、使用情况以及取水、改道和消耗性用水的水量等。《契约》鼓励各缔约方与州、联邦、其他私营机构以及理事会展开合作，共同制定水资源清单①See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact, § 4.1. (Dec. 13, 2005).。此外，《契约》还要求理事会协助各缔约方建立一个关于五大湖流域水资源管理的共享数据库，各方应每年将收集到的信息向其报告。

3.节水与水效率制度

节水与水效率两者在概念上有些许差别，前者是指帮助人们改变行为、减少用水的实践，目标是只使用所需要的水。后者是指以最少的水量完成一项任务，目标则是用更少的水做更多的事。《契约》规定各方应有针对地制定并实施在其管辖范围内自愿的或强制的节水与水效率计划，恢复流域水文与生态系统的完整性，维持流域内地表水与地下水水量，提高用水效率，减少水的损失与浪费，实现流域水的可持续利用②Id.§4.2.。各方应每年评估其在实现目标方面的计划，向理事会与区域机构报告，并向公众提供该年度评估报告。同时，所设定的目标会在《契约》生效之日起五年，以及此后每五年，由理事会与各缔约方合作探讨，对其进行酌情审查与修改。此外，各缔约方承诺，将促进与实施对环境与经济无害的节水措施，比如高效用水措施与激励措施等。

（四）环境区域协调机制

1.成立国际联合委员会

国际联合委员会(International Joint Commission)是依据1909年《边界水域条约》设立的，用于解决美加两国间争端，追求两国共同利益的环境区域协调组织。这是一个富有远见的步骤，主权国家通常不愿意将决策权交给任何人，更不用说是独立的两国或多国委员会。在组织框架上，其由六名委员组成，三名由美国总统任命，三名由加拿大总理任命③See Treaty Between the United States and Great Britain Relating to Boundary Waters Between the United States and Canada,art. VII.。该委员会在美国华盛顿特区以及加拿大渥太华与温莎设有办事处。在职责承担上，主要有三项：其一是审批一方因开展水资源活动可能会对另一方湖区自然水位与水量造成影响的申请；其二是依照重要会议与要求对相关问题开展研究；其三是对两国间边界水域可能出现的纠纷进行仲裁。在表决规则上，对案件结果投票占多数的委员有权作出决定，若出现意见平均的情形，则每一方的委员应向各自政府提出单独的报告，各缔约方应努力商定对分歧意见的调整。最终若能达成协议，委员应采取进一步程序执行该协议④Id. art. VIII.。目前，国际联合委员会下设五大湖科学咨询委员会、五大湖—圣劳伦斯河适应性管理委员会等17个专业委员会⑤See Boards, Studies, and Committee, NETWORK, https://www.ijc.org/en/who/boards (last updated Jun. 15, 2022).。

2.设立五大湖区委员会

五大湖区的八个州于1955年通过《五大湖流域契约》成立了五大湖区委员会(The Great Lakes Commission)，负责制定政策，联合各方一同解决任何州、省或国家都无法单独解决的问题。从目标上看，五大湖区委员会是为了促进五大湖区水资源的有序、综合与全面的开发、利用与保护。从表决规则上看，每个州有权在委员会中投三票，委员会的行动应以多数票通过。从组织框架上看，五大湖区委员会由各方根据其所代表的州的法律指定或任命不少于三名、不多于五名的委员组成。委员会主席与副主席均从其成员中选举产生，委员会还将任命一名执行董事，并由其同时担任财务秘书一职⑥See Great Lakes Basin Compact, art. IV. (Jul. 24, 1968).。委员会每年应向各方的立法机构与州长提交一份报告，说明其上一年的活动，并可发布其认为合适的补充报告。此外，五大湖区各州还通过了《五大湖区委员会章程》⑦See Great Lakes Commission Bylaws. (Dec. 3, 1962).。该章程将委员会的各项职责分工以及相关程序性事项作了更为详尽的规定。但是，该委员会有一个较明显的缺陷，即缺乏法律约束力，它所提出的任何建议都只是咨询性的，无法强制执行，《五大湖流域契约》没有任何法律授权准予其采取措施保护湖泊，所能发挥的作用可能较为有限。

3.设立水资源管理委员会

1985年《五大湖宪章》设立了由五大湖区各州州长与各省总理任命的代表组成的水资源管理委员会(Water Resources Management Committee)，其对各州州长与各省总理负责①See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources.。《五大湖宪章》规定，水资源管理委员会负责开发和设计一个收集与交换水资源管理数据的系统，并制定实施《五大湖宪章》规定的事先通知与协商程序。毫无疑问，该委员会的设立会对五大湖保护产生积极作用。但是，《五大湖宪章》除了对水资源管理委员会作了简要的概述外，并没有规定其运作细则，后续也没有发布任何管理计划，是否具有实效性是存疑的。

4.组建五大湖—圣劳伦斯河水资源区域机构

五大湖—圣劳伦斯河水资源区域机构(Great Lakes-St. Lawrence River Water Resources Regional Body)是《协议》组建的一个重要的环境区域协调机构，其由各州州长、各省总理指定的人构成。其主要履行以下职责：第一，对提案进行区域审查并发布是否符合例外标准的声明；第二，报告协议的执行情况；第三，定期评估取水的累积性影响；第四，定期审查例外标准及其应用情况并提出修正案。其中最重要的是主持区域审查，具体流程如下。第一步，提出取水提案的一方对项目进行技术审查，并将其与申请通知一起提交给区域机构②See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement,art. 505.。第二步，在提交通知与技术审查后90天内，区域机构将讨论研究申请是否符合例外标准，同时考虑技术审查与收到的所有意见。第三步，各方寻求就审查结果达成一项正式公开的声明。若无法达成，可发布一份包含不同观点的声明③Id. art. 506.。美中不足的是，由于《协议》并没有规定区域机构的执行条款，因而不具有约束力，区域机构的审查仍然是咨询性质的。此外，作为占五大湖流域人口40%以上的魁北克省和安大略省在十位决策者中只有两位代表它们的利益，这是否合理值得进一步思考。

5.设立五大湖—圣劳伦斯河流域水资源理事会

五大湖—圣劳伦斯河流域水资源理事会(The Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Council)成立于2008年12月，理事会在《契约》存续期间作为缔约各方政府的机构和工具,在五大湖流域范围内履行职责，促进和协助与五大湖流域水资源管理相关的活动与计划④See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact, §2.1, 2.6, 2.7.。在组织程序上，理事会由各州州长组成，并选举一名主席和副主席。每名成员可任命一位顾问，该顾问可出席理事会及其委员会的所有会议，但无表决权。与《协议》中组建的区域机构不同，该理事会有权启动执法程序，理事会或任何一方可在相关州法院对违反《契约》的任何个人或一方提起民事强制执行行动。因理事会行动而感到受屈的个人、州或省有权要求举行听证会。此外，理事会提供给各州相应的权力去执行对五大湖流域的集体性控制[6]。毋庸置疑，这样做可集中各方力量共同推动五大湖流域生态环境治理，规避地方保护主义问题。但缺陷也较为明显，由于魁北克省与安大略省不是该契约的缔约方，各州没有法律义务考虑它们的利益，因而可能会给两省带来一定风险。但是，《契约》有要求理事会与各省合作，审查其水资源管理与保护方案，并就是否满足《契约》规定提出调查结果。

（五）公众参与制度

公众参与对遵守环境法至关重要，《协议》与《契约》都规定了公众参与制度，从内容上看，《契约》对公众参与制度的规定要比《协议》更为详细。《契约》规定，除人事问题以外，理事会应当将所有会议向公众开放，会议记录应为公开记录，公众可在正常营业时间去理事会办公室查阅①Id. § 6.1.。同时，为确保公众充分参与，各方或理事会应确保审查提案的程序符合以下四点要求：第一，对收到申请的通知给予公众提交意见的机会；第二，确保公众可获得与申请有关的各项文件；第三，对于是否举行公开会议，或听证会的标准、时间、地点以及程序向公众提供指导；第四，详细提供决策记录以供公众检查②Id. § 6.2.。五大湖生态环境保护需要广泛的公众参与，该制度将会影响公众行为、提升公众参与环境治理的意识，最终建立起一个以政府为主导、多方主体积极参与的五大湖生态环境多元共治体系。

三、北美五大湖生态环境保护法律对我国的启示

美加两国和谐的共同管理五大湖显示出两国有能力处理涉及多级政府包含众多政治管辖权的跨越国际边界的大型生态环境问题。各项协议、条约的制定与履行不仅体现出两国是平等的参与者，更体现出两国是平等的决策者。北美五大湖生态环境保护法律对于推动五大湖流域水资源管理活动进一步规范化、制度化运行起到积极作用。诚然，由于不同的立法背景、发展模式与流域情况，北美五大湖生态环境保护法律的实践经验不一定都能为我国所用，但是湖泊生态系统的共同自然属性使得我国依然可以从中获取以下三个维度的启示。

（一）强化跨行政区域湖泊生态环境的系统治理

行政区域是国家为便于行政管理而分级划分的，这不仅是政治权力的一种投影，也是社会公众心理的一道分界线。公众心理常常会产生一种特殊的地域归属感，而这种情感又极易引发跨行政区域湖泊治理中的许多危机[7]。在利益的推动下，特别容易形成地方保护主义乃至产生更为严重的区域对立与矛盾。例如在湖泊治理中，各地仅对隶属本行政区域内的湖泊流域开展保护与执法工作，没有考虑整个生态系统的完整性与稳定性，也没有统筹上下游之间的关系，湖泊生态环境状况无法得到根本改善。要想彻底解决日趋严重的跨区湖泊污染问题，就要转变并强化跨行政区域湖泊生态环境系统治理理念，学习借鉴美加两国治理五大湖的实践经验，跳出狭隘的地方治理范畴，消除跨界治理的障碍，建立由相关行政区政府首脑组成的区域湖泊治理委员会，统筹协调开展工作。

不可否认的是，在完善湖泊生态环境系统治理的体系上，我国已有了长足的进步。2021年5月，国家发改委发布的《关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态保护补偿机制建设的指导意见》中鼓励建立跨省流域突发水污染事件联防联控机制、跨行政区生态环境基础设施建设和运营管理协调机制③参见国家发改委《关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态保护补偿机制建设的指导意见》.[2020-05-28]．https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202106/t20210610_1283027.html?code=&state=123.。2021年11月，在其发布的《关于加强长江经济带重要湖泊保护和治理的指导意见》中强调要建立跨省湖泊湖长协调联动机制，解决湖泊保护治理跨区域、跨流域重大问题，并要研究建立跨区域湖泊联防联控机制，加强区域协作与部门联动④参见国家发改委《关于加强长江经济带重要湖泊保护和治理的指导意见》.[2020-11-16]．https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202111/t20211124_1304885.html?code=&state=123.。在2021年9月开始施行的《湖南省洞庭湖保护条例》中体现得更为明显，该条例为解决洞庭湖跨区域跨部门执法难的问题，规定省直部门建立联合执法机制，市级层面建立综合执法机制，并推动建立洞庭湖保护跨省合作机制，加强与湖北省信息共享与行政执法的协作①参见《湖南省洞庭湖保护条例》第七、十一条。。这体现出我国在推动跨行政区域湖泊生态环境系统治理上所作的努力，在相关法律法规不断健全完善的前提下，应适当的将重心落在法律法规的执行上，将跨行政区域湖泊生态环境的系统治理与运行机制落到实处。

（二）完善湖泊生态环境综合监测体系

北美五大湖拥有较完善的环境监测与预警网络，其中包含水质监测系统、水环境监测预警系统、游客统计监测系统等。各个监测与预警系统都安装有智能反馈系统，可自动进行数据的采集、分析与结果反馈[8]。设置在五大湖流域的数百个水环境监测站会定期监测水环境指标，依靠计算机科技，五大湖流域管理形成了综合决策系统，可为管理机构制定战略规划、生态环境保护决策提供综合信息。得益于先进的生态环境综合监测系统，五大湖实现了社会经济与生态环境的持续协调发展。

生态环境监测是生态环境保护的基础，更是生态文明建设的重要支撑，在我国已成为一项生态环境保护的重要基本制度，在湖泊保护立法中已经得到了体现。例如《湖南省洞庭湖保护条例》规定，各部门应依职责组织对洞庭湖水环境质量、水资源状况进行监测，建立洞庭湖水质水量动态监测预警体系②参见《湖南省洞庭湖保护条例》第八条。。但是，对于如何实施与操作，则没有明确表述或涉及。未来，可以从以下三方面来完善该体系：第一，整理汇总各类监测数据，建立全国统一共享的湖泊生态环境监测数据库，以在实践中发挥更大的作用；第二，借鉴北美五大湖治理经验，采取事前预防性管理方法与适应性管理方法，为水资源的科学管理提供依据；第三，加大资金与技术投入，实现信息化管理，构建更为有效的湖泊生态环境综合监测体系与预警系统。

（三）推动湖泊保护公众参与制度的建设

为弥补集中管理体制下的管理决策内部化可能导致公众参与减少的问题，北美五大湖生态环境保护法律注重公众参与制度的建设。从某种意义上看，公众参与推动着北美五大湖保护目标的顺利实现。在我国虽然相关湖泊立法中有关于公众参与制度的规定，但是公众参与的积极性不高，理想与现实间还存在差距。湖泊保护与公众的生活安全和生命健康息息相关，通过强化公众参与，让社会公众积极加入到湖泊保护的实践活动，保障公众对湖泊保护的参与权、建议权、知情权，这不仅是湖泊治理的重要社会基础，还是提升公众环境意识的重要手段。

针对目前我国公众参与缺乏的现状，首先，应在湖泊保护法律中进一步强化与完善公众参与制度；其次，应加快完善湖泊生态环境保护的信息公开体系，例如效仿《契约》，要求将所有会议及其记录向公众开放，使公众可以准确便利地获得全面真实的环境信息；最后，要搭建多样的公众参与平台，听取最广大公众的建议。湖泊的各项政策、决策以及项目，应当是所有利益相关者通过民主协商的途径来解决，最终推动湖泊保护公众参与制度落到实处。