行政处罚视域下的乡镇（街道）执法权的赋权机制构建

郝 静

河北政法职业学院，河北 石家庄 050061

2021年修订后生效的《行政处罚法》第二十四条明确规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”。由此，已在部分乡镇人民政府、街道办事处【以下简称：乡镇（街道）】先行先试的行政执法权下沉做法获得了法律的认可，赋予乡镇（街道）行政处罚权获得了法律的支撑。然而，改革的经验告诉我们，法律承认乡镇（街道）可以成为行政处罚权的主体，对于整个乡镇（街道）执法权下沉改革是远远不够的，它需要整个赋权机制体系的构建。另外，赋权机制也是乡镇（街道）承接执法权力的逻辑起点，要实现“放得下、接得住、管得好、有监督”的改革目标同样离不开赋权机制的科学设计与构建。因此，本文通过对新修订《行政处罚法》的规范解读，借助各地赋权实践样态分析，探讨乡镇（街道）行政处罚权的赋权方式、赋权条件和赋权界限，以期为乡镇（街道）行政处罚权赋权机制的构建提供可鉴之策。

一、赋权方式的选择

（一）规范解读

新修订的《行政处罚法》在第二十四条第一款规定明确了赋予乡镇（街道）行政处罚权的赋权方式，即“省、自治区、直辖市”结合当地实际情况，可以“决定”将行政处罚权交由能够有效承接的乡镇（街道）行使。一方面，根据该条款的规定，赋予乡镇（街道）行政处罚权的主体是“省、自治区、直辖市”，级别限定为省级。换言之，其他主体，如市级、县级国家机关是无权进行赋权的。另一方面，根据该条款的规定，省级主体通过何种载体进行赋权并未明确。由于条款中并未明确指出是省级人大，还是省级政府决定赋权，因此导致赋权的载体并不唯一，既可以是省级人大制定地方性法规赋权，也可以是省级政府制定地方规章或其他规范性文件赋权。

（二）实践样态

现有各地赋权方式也不尽一致。主要分为立法赋权和非立法赋权两种方式：一种是由省级人大制定地方性法规进行赋权。例如，2021年7月15日施行的《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》，2022年1月1日施行的《浙江省综合行政执法条例》。另一种是由省级人民政府制定规范性文件进行赋权。例如，2020年4月16日发布的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号），2020年8月1日发布的《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）都是以其他规范性文件的形式对乡镇（街道）进行全面赋权。

（三）构建设想

通过对上述实践样态进行比较，我们认为：

第一种通过立法赋权模式确立乡镇（街道）的行政执法权限，更能体现赋权决定的民主性、正当性。我国宪法之下遵循“民主基础—集中执行”前提下的国家机构设置和权力分配逻辑，产生于广泛民意基础的权力机关具有民主性，其分配国家机构权力具有正当性。［1］而分配国家机构权力的主要方式即“立法”，因此在赋权领域，由人大制定反映公共意志的地方性法规赋予乡镇（街道）行政处罚权的方式更能体现赋权决定的民主性，更符合民主集中制原则之原理。但与此同时，在法的安定性原则之下，一旦通过立法确定乡镇（街道）承接行政处罚权制度，该项制度及其运行的状况和结果必然是相当一段时期的惯常状态，而这种要求与该项制度刚刚为法律确立且尚处于实践摸索阶段的实践是不吻合的。

第二种通过非立法模式赋权，相较于第一种模式其灵活性优势显而易见，面对仍在持续推进乡镇（街道）承接执法权制度，更有调适、纠偏、完善的空间。当然，规范性文件赋权的法律效力不足，与相关立法确认的制度间的矛盾如何解决，也必然成为其突出的劣势所在。

综上分析，我们认为在赋予乡镇（街道）行政执法权的探索初期，更适宜采用“非立法”模式进行赋权，有更多调整的空间；而待到赋权机制运行相对成熟，根据执法改革实践经验并结合本地实际情况将其纳入地方立法，更有利于该项制度的长期规范发展。

二、赋权条件的确定

（一）规范解读

修订后的《行政处罚法》对于赋权条件并未细化规定，只是规定将“基层管理迫切需要”的行政处罚权可以下放给能够“有效承接”的乡镇（街道）。2021年12月，国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（以下简称《通知》），明确“要注重听取基层意见，关注基层需求，积极稳妥、科学合理下放行政处罚权，成熟一批、下放一批，确保放得下、接得住、管得好、有监督”的赋权原则。根据《行政处罚法》和《通知》的规定，在国家规范层面对赋权条件的要求是“关注基层需求”和“确保放得下”。“关注基层需求”是要确保承接主体执法实践的客观需要的迫切程度，“确保放得下”是要确保承接主体具备的总体实际状况，两者结合程度决定了赋权条件，该条件不成就则无赋权的可能，即便上级硬性赋权，乡镇（街道）迫于政治压力承接将会出现制度空设状况。

《行政处罚法》在规定赋权条件实体原则基础之上，为保证赋权科学合理，设计了赋权后的定期评估制度。根据该项规定，赋予乡镇（街道）行政处罚权后，仍要关注乡镇（街道）实施行政处罚权的情况，并定期予以评估。其言下之意，乡镇（街道）如果能够有效行使被授予的行政处罚权，则由其继续行使；如果其不能有效行使被授予的行政处罚权，则赋权主体也可以决定予以收回，继续由县级人民政府部门行使行政处罚权。

（二）实践样态

各地实践中规定的向乡镇（街道）赋权的条件有所区别：

第一，不作区分的统一赋权。以北京市为代表的直辖市，由于行政区划内整体经济水平较高，故在赋权时并未对所辖区域乡镇（街道）进行划分，而是统一进行赋权。例如2020年北京市人民政府发布的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，将由市、区有关部门承担的部分行政处罚权下放至所有街道办事处和乡镇人民政府。

第二，以经济发展程度、城镇化程度作为赋权条件。例如，2020年广东省发布《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》，在确定向乡镇（街道）赋权的条件时，明确规定对于“县域副中心、经济发达镇，以及经济特别发达、城镇化程度特别高的镇街，可以全面赋予县级行政处罚权”。

（三）构建设想

通过规范解读，借鉴地方实践做法，我们认为科学合理设计细化赋权条件，应从实体和程序两方面综合考虑：

1.实体条件。法律规范和地方实践虽未将赋权条件明确示人，但结合十八届三中全会精神以及国务院《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》的规定，我们认为赋权实体条件应从人口数量、经济实力、基层需要程度等方面进行综合评估。人口数量、经济实力有客观数字作为衡量标准，而基层治理需要程度是要考量下沉的行政处罚权于基层达成治理目标是否为必要。若赋权为基层治理目标实现的必要条件，可以真正弥合目前行政执法权力配置与行政目标实现之间的罅隙；若赋权并非基层治理目标实现的必要条件，有可能加重乡镇（街道）的负担，或是将乡镇（街道）执法推向“模糊性治理”，治理效率的实际降低。

2.程序条件。在《行政处罚法》规定的对于赋权条件的具备与否，由上而下的综合评估是其主要程序要求，在此过程中为了真正做到“关注基层需求”，在实践中应实际考察乡镇（街道）的真实状况，听取乡镇（街道）的声音，这应作为赋权不可缺少的程序条件。

三、赋权界限的划定

（一）规范解读

修订后的《行政处罚法》第二十四条第一款规定，可以将“县级人民政府部门”的行政处罚权交由乡镇（街道）行使。根据该条款规定，明确了可以下放的行政处罚权仅限于“县级人民政府部门”的行政处罚权，换言之市级以上政府部门、县级以上政府的行政处罚权是不在赋权范围内的。但是，至于将“县级人民政府部门”的哪些处罚权交由乡镇（街道）行使，如何划定赋权界限，我们仅凭“能有效承接”的概括性规定是无法确定的。

（二）实践样态

各地对下放乡镇（街道）行政处罚权的划定界限也有不同样态：

1.北京样态。2020年，根据《北京市向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权目录》，北京市原来由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权正式下放至乡镇（街道），共涉及相关职权431项。其中，涉及城管执法部门393项，与生态环境、水务、卫生健康及农业农村部门有关的共38项。［2］显然，北京市赋权乡镇（街道）的行政处罚权范围主要是集中在原来相对集中行政处罚权的城管执法领域，所赋予权力主要是与基层执法密切相关的市容、园林、环境卫生等专业性要求不高的领域。

2.广东样态。2020年，广东省人民政府发布《关于乡镇街道综合行政执法的公告》，明确规定赋权范围划定的标准为“除专业性和技术性强、镇街无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项外”，即将专业技术程度、承接主体承接能力、实际工作量作为综合评估赋权范围考虑的因素。同时，广东省赋权界限的划定还考虑了赋权领域，明确“重点调整实施自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等方面的行政处罚权”。与北京样态不同的是，作为非直辖市的省级行政区划，其省内各地的实际情况更为复杂、差异性更大，因此具体赋权事项并未直接由省规定，而是“由各地级以上市人民政府统一确定”。

（三）构建设想

综上立法现状和地方实践，我们认为在划定赋权界限时应考虑以下因素：

第一，赋权领域界限。赋予乡镇（街道）处罚权在横向上是处罚权的集中行使，因此要受到《行政处罚法》中有关集中行政处罚权制度规则的制约。修订后《行政处罚法》，延续了限制人身自由权的行政处罚权是相对集中行政处罚权制度的除外范围，新增了对相对集中行政处罚权的领域范围的明确规定，具体包括城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域，推行综合行政执法制度。另外，《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），明确“中央垂直管理的海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等部门和涉及国家安全”也是不列入综合执法工作的。可见，向乡镇（街道）赋权时均不能突破上述法律和规范性文件限定的领域界限。

第二，赋权层级界限。在执法权下沉的大趋势之下，其实也有部分领域的执法权呈现上收的特点。［3］例如，在生态环境领域，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，环境监测权、环境监察权、环境执法权都有不同程度的上收，其中环境执法权上收到地级市，县级环保执法机构也随之改为市级环保执法机构的派出机构。在上收执法权“化解基层经济发展与环境保护之间的矛盾，避免县级以下地方政府在环境污染治理领域的地方保护主义”的同时，［3］兼顾大部分执法案件都发生在县域范围内的实际，在县级仍保留执法队伍，即在权力上收的同时执法力量下沉。在此改革背景之下，若省级赋权主体将生态环境方面的处罚权不予区分均赋权乡镇（街道）统一行使，这样的做法与生态环境部门的改革背道而驰，赋权的适当性值得探讨。所以，赋权过程中必须考虑不同领域对权力主体层级的限制。

第三，赋权专业限制。随着社会分工的日益精细化，现代行政治理专业性、技术性也日渐增强，在很多行政领域需要较强的专业技术支持，有的需要专业人员、专业设备调查取证，有的需要专业机构进行鉴定。因此，下放到乡镇（街道）基层行政机关的执法权应“主要集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为”“对于那些案件复杂隐蔽，专业性、技术性较强的违法案件则应由专业执法部门保留处罚权”。［4］当然，专业执法和执法权下放的界限也不是绝对的，伴随国家“互联网+监管”系统建设的推进，信息化技术、装备的配置和应用的加强，必然助力基层综合执法向专业化行政执法发展，向乡镇（街道）下放专业化执法权力必然越来越多。