社会组织参与“一站式多元解纷”的困境

蒋春艳，杨哲恒

“一站式多元解纷”作为基层矛盾治理的创新方式，有着解纷主体多元化，解纷方法多元化，强调“调解在前，诉讼断后”的特点。2019 年1 月中央政法工作会议上，习近平总书记强调要把“非诉讼纠纷解决机制”写在前面，从源头减少诉讼增量，推进基层矛盾多元化解①参见央广网《习近平出席中央政法工作会议并发表重要讲话》，发布时间2019 年1 月17 日。。为落实党中央部署，深化诉讼源头治理，2019 年8 月1 日，最高人民法院发布《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，提出“一站式多元解纷”建设目标，旨在打造中国特色纠纷解决新模式[1]。2021 年3 月，最高人民法院在两会期间特别强调“一站式多元解纷”在社会治理上取得了显著成效，要全面加强其建设，让更多的调解类社会组织参与进来[2]。人民群众司法需求离不开司法服务和保障，当前全国范围内出现了许多法治建设示范区，加强法治文化建设和制度改革也在有序推进[3]。在这种利好环境下，社会组织可以通过依法在民政部门注册获得法人资格，使其参与矛盾纠纷化解有了相对广阔的发展空间和相对规范的法治体制，赋予了合法性保障[4]。

本文通过央视社会与法频道《现场》栏目推出的“一站解纷争”系列纠纷化解短片和政法部门官方公众号为渠道收集了近两年社会组织参与“一站式多元解纷”的案例，发现社会组织主要参与专业纠纷调解、行业纠纷调解和其他人民调解，丰富了调解主体、节约了时间金钱以及司法资源成本、弘扬了中华文化传统美德作用的同时，仍存在诸多困境，通过分析原因，思考如何破除社会组织参与“一站式多元解纷”的困境有助力于构建社会和谐稳定大格局。

一、社会组织参与“一站式多元解纷”的困境分析

通过引入当地商会、工会、公证、妇联、法学会、行业协会、行业组织等社会组织参与“一站式多元解纷”，可以加快推进多元矛盾纠纷化解机制建设化，为我国的社会和谐稳定发展贡献力量。然而社会组织在参与“一站式多元解纷”中也遇到了诸多困境，从获取的资料进行分析，可以将其困境归为：社会组织参与调解受限、社会组织行为规范不足、社会组织协调合作不够。这三个方面的困境制约了社会组织参与“一站式多元解纷”，阻碍了基层社会矛盾治理最大限度地达到最佳效果。

（一）社会组织参与调解受限

社会组织参与“一站式多元解纷”受到限制是普遍存在的现状。参与解纷活动受限意味着社会组织作为调解类组织，其相应的化解纠纷功能无法完全发挥，维持经营管理的成本也会增加。

1.社会组织调解受众范围不广

一方面，选择将调解作为“第一道防线”来化解纠纷的当事人年纪普遍比较大，文化程度不高，可以看出乐于接受调解的对象范围不广。另一方面，当事人自主直接来到社会组织进行调解的情况少，大部分案件是已经起诉到了法院，法官看到有和解的可能性，或者当事人已经选择了信访、群众热线、报警等方式后，法院、信访办、公安等才协助将案件委派或委托给社会组织进行调解。

2.公众对社会组织调解不了解

公众中出现不愿意、不配合的情形，不相信社会组织能够调解好双方矛盾，觉得只有法院才能公平地处理，而社会组织只是消除表面矛盾的“和事佬”，利益冲突没有得到实质性解决，最终的调解结果也没有实际意义。还有一部分人认为社会组织不属于法定调解组织类型，因此调解协议书不具有法律效力，其参与合法性和结果合法性遭遇质疑[5]。

3.社会组织调解项目范围不明确

社会组织参与人民调解不收取费用，资金来源上依靠财政部门拨款，而部分调解情况在中央政府采购指导目录中的社会治理服务和法律服务中没有明确提到，如劳动争议调解服务，这给社会组织参与调解服务的资金保障上带来了困境，导致一些地方政府只能根据实际情况以法规的形式将这类调解服务纳入政府购买服务当中[6]。政府购方服务方式虽然有一定的价值，但是在某些情况下会产生法治风险，再加上政府购买社会组织的社会调解服务往往是由代理机构进行，这给政府对社会组织的监管带来更大的难度[7]。

（二）社会组织行为规范不足

社会组织参与“一站式多元解纷”的调解行为对社会组织自身形象的树立有着决定性作用，直接影响着政府是否再次进行购买调解服务和社会公众对社会组织调解能力的认可程度。目前来看，我国社会组织参与“一站式多元解纷”过程中的调解行为存在不够规范的现象，主要表现如下:

1.少数调解员行为失范

基层社会矛盾治理中的社会组织中的调解员出现了一些不符合规范的现象，为了使矛盾纠纷能够快速简便化解，容易出现形式正义，出现违规操作，如回避和调解协议制作等不规范，在调解纠纷时夹杂个人情绪，没有耐心，甚至使用粗俗语言使矛盾激化。这些行为导致当事人不愿意调解，觉得调解不好，还不如通过诉讼交给法官判定更有实效，不希望把自己的矛盾纠纷交给社会组织调解。

2.部分调解员重视程度低

有群众反映调解无果，如鉴定部门光是做鉴定就做了几次。在社会组织参与调解中会存在着“隔岸观火”“坐看虎山斗”的情形，没有做到深入了解矛盾，设身处地站在对方的角度上看待问题，缺乏一些规则意识和互让意识。我国大部分登记在册的人民调解员为兼职调解员，他们更多是运用了自身职务优势进行矛盾纠纷化解，如村委会或居委会的工作人员对矛盾的原委较为清楚。存在优势的同时也有一些劣势，有一些兼职调解员认为加入“调解组织”并不是正式本职工作，薪酬较少，对它的重视程度不够，于是在调解上花的时间精力较少，遇到棘手问题时存在“知难而退”的情形，责任意识较弱，遇到较为复杂的案件，比较依赖于基层司法人员的力量，表现“无为”。

3.调解流程与评估不规范

调解员在调解过程中主动性比较强，很多调解员在调解中没有遵守调解流程，未告知当事人调解注意事项，没有做好实时记录，未按照要求签订调解协议书或保证书，没有定期回访。就评价机制而言，理论上应当是接受社会组织调解服务的案件当事人对社会组织的服务质量进行效果评价，然后再反馈给政法部门。但实践中，当事人的评价及反馈机制缺乏规范化，较为随意，有时只是口头询问满意度，有的社会组织就算有评价的量表，但是量表设计不合理，民众的评价权重占比低，导致评价机制流于形式[8]。

（三）社会组织协调合作不够

如果仅依靠社会组织作为单一的调解力量是不够的，会出现信息获取渠道有限、法律知识薄弱等弊端，影响解纷效率和效果。因此需要协调合作，既包括内部成员之间，也包括社会基层矛盾治理横向部门之间的协调合作。不但涉及从内部深化激励培训打造优质专业化调解队伍，也涉及从外部吸引社会力量参与多元化纠纷化解平台[9]。目前，我国社会组织参与“一站式多元解纷”协调合作不足的困境表现在以下几个方面:

1.横向对接发展不充分

从所获取的资料来看，全国各地纷纷依据自己的地方特色，建立起多元解纷联动机制，比如广西北海市的“1+3+N”解纷模式，“1”是指由政法委牵头，“3”是指由法院、司法行政部门、公安机关进行负责，“N”是指根据案件的实际情况邀请人民调解组织中的社区干部、侨民、渔民参加到调解冲突中来。再比如浙江温州市的“三心三连”矛盾调处工作法，“三心”指的是细心、诚心和公心，“三联”指的是街道调解委员会和检察院、法院进行联系对接。但在实际运行的过程中，一些基层矛盾纠纷直接跳过各级调解组织就直接进入诉讼阶段或者直接报警要求派出所进行处理，由此可见诉调、警调对接工作机制还不够完善，对不同阶段类型的案件进行分流的统一标准或制度化规定还没有形成[10]。

2.信息获取渠道不畅通

社会组织在调解的过程中，需要集约各类与案件纠纷有关的信息以加大解纷力度，尤其是对于复杂的矛盾纠纷来说，信息的共享就更为重要，这些信息包括如“类案库”、调解员名册、案件相关信息等，它们来自不同主体或平台，需要相关主体或平台进行信息共享。但目前来看，信息共享建设还存在短板，共享平台搭建还没有完成，调解矛盾可能需要跑好几个与案件当事人信息登记的相关部门进行查询，费时费力，而已经搭建的信息共享平台，在共享内容和功能上尚不完善[11]。

3.缺乏专业的社会组织解纷人员

我国调解员普遍年龄偏大、文化水平较低、法律知识储备不足、结构不稳定[12]。近年来，随着市场经济不断发展，基层的矛盾也变得越来越多元化、复杂化，传统的家庭、邻里纠纷一般可以通过调解员口头调解、道德说教进行劝服，但是面对新时代背景下利益多元化的征收拆迁、劳动纠纷、医疗纠纷等，缺乏专业知识的调解员往往显得力不从心，甚至与群众的需要对接不上，无法很好地保障当事人的利益。因此，需要从内外两个角度打造一支专业、稳定的调解队伍[13]。

二、社会组织参与“一站式多元解纷”困境的原因

（一）社会组织参与“一站式多元解纷”困境原因的理论分析

罗伯特.帕特南提出的：“社会资本指的是社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会效率。”[14]对于社会组织而言，信任、规范以及网络这3 个维度直接影响着社会组织资源网络的构建，将社会资本理论引入社会组织参与矛盾纠纷调处的领域，分析这3 个维度对其参与“一站式多元解纷”困境的原因。

1.信任缺陷

信任是社会组织能够有效参与“一站式多元解纷”的起点，是政法部门将案件纠纷矛盾委托或委派给符合硬性标准，且是要求在文化价值观等各方面都契合的社会组织来进行调解的基础，同时也是社会公众愿意将自己的“急难愁盼”交给社会组织进行处理，希望社会组织在调解的过程中能够帮助自己争取应有的最大利益，倡导出公正的调解结果的基础[15]。社会组织参与“一站式多元解纷”这一基层矛盾纠纷解决机制深受信任因素的影响，良好的信任基础能够促进社会组织参与基层矛盾治理能力和水平的提高，而不信任则会限制社会组织调解能力的发挥，甚至影响社会组织调解在公众心中的形象，导致其参与调解受限。

2.规范不足

社会组织调解行为规范程度是决定其调解水平的关键因素，也是决定其未来发展的条件之一。整个规范机制在社会组织参与“一站式多元解纷”中能作为一把“利剑”来实现对社会组织整体的监督，尽量避免不良情形出现，保证有序、平稳运行[16]。规范不足具体包括来自外部的法律规范体系和来自内部的自身制度以及非制度化的文化维系如组织价值观等，当未能很好地做到这些时，社会组织参与“一站式多元解纷”时，解决纠纷矛盾的本领就会大幅度减弱，出现调解行为失范现象。

3.网络缺失

网络是影响社会组织参与“一站式多元解纷”的保障性原因，能够作为“桥梁”帮助社会组织在调解工作中与内外形成管理合作关系，进而起到了稳定性作用。参与“一站式多元解纷”的社会组织需要与内外部分别构建联系，即不但需要与其他能够帮助解决纠纷的横向调解主体进行信息共享和合作配合，而且还需要从人才储备角度与外界优秀的专业解纷人才建立紧密的联系，将他们引入社会组织的调解队伍当中[17]。社会组织在参与基层矛盾治理时，如果缺乏构建网络联系的措施渠道，就会陷入合作不足的困境。

（二）社会组织参与“一站式多元解纷”困境原因的现实分析

从社会资本理论的角度探讨了社会组织参与“一站式多元解纷”困境的原因后，回归社会组织参与“一站式多元解纷”困境原因的现实状况。

1.外部信任因素限制

一方面是部分基层党委政府对新形势下社会组织的调解工作不认同。基层党政部门觉得调解“职能软”，甚至可有可无，任务日常调解纠纷工作的作用不大，更多将化解矛盾的重点放在解决群众热线的投诉和信访上[18]。对调解类社会组织监管也存在缺位的情况，监管的手段较单一加上监管的行政法规不完善，容易出现职能重叠或责任推脱的现象，最终导致社会组织运行受限[19]。另一方面是社会公众对社会组织参与开展的“一站式多元解纷”工作不了解、不信任。很多民众不愿意选择社会组织调解来化解矛盾纠纷，对于诉前调解认知度不高，不知道社会组织在“一站式多元解纷”的职责作用，甚至抱有敌意，觉得社会组织另有所图，导致很多公众在生活中遇到矛盾纠纷还是习惯于“一纸诉状”将对方告上法庭。有的民众就算认知诉前调解，也不愿意尝试，在陌生人社会下，调解组织的影响力难以培育，大部分人只相信法院能够公平处理，认为只有诉讼途径的裁判文书具有法律效力[20]。

2.内外规范机制缺陷

社会组织调解行为失范主要受其本身的规范意识、内部规范机制和外部规范机制3 个因素影响，导致社会组织行为规范不足的原因在于：一是自身的规范意识不足。主体之间的交流互动需要有共同遵守的规范体系，否则无法凝心聚力地完成共同目标。很多社会组织对于自身的定位认知较为模糊，特别是响应政府发起或参与的社会组织带有较浓厚的官办色彩，如妇联、全国消费者协会，它们在很大程度上缺乏自我规范的意识，内生性动力不足导致了政社不分、权责不清、推诿扯皮、过于重视“留痕管理”而忽略了矛盾纠纷本身等问题，严重阻碍了社会组织的发展[21]。二是社会组织内部调解程序和绩效评价规范性较弱。在调解程序上，虽然我国在调解程序上有相关明确规定，但是社会组织作为调解组织在具体的调解程序中将管辖、受理、回避、调解协议的制作进行部分省略，造成当事人的程序性权利被忽视[22]。同时在绩效评价上，当事人作为调解服务的对象，没有很好地将他们的感受反馈到调解绩效评价体系中，影响了考核的客观公正性。对于不同案件，对调解员的奖励福利也很难给到一个量化标准，从这方面来说，调解员在参与过程中失去了一定的积极性。三是缺乏外部规范机制。社会组织参与“一站式多元解纷”的立法规范性不足，我国第一部系统性人民调解法律是《中华人民共和国人民调解法》，于2011 年正式施行[23]。它是一部具有指导性质的基本法，总体上比较笼统简单，很多调解程序只做倡导性的规定，在面临复杂化、专业化的矛盾纠纷时，不能很好地适用，缺乏针对性和操作性，影响了社会组织参与调解活动的质量和效率。

3.网络协同存在短板

短板分为与外部协同部门合作不足以及人才吸纳参与力不够。一方面，与外部协同部门合作不足。单靠社会组织进行基层矛盾纠纷解决远远不够。原因在于：我国很多社会组织管理机制尚不健全，发展总体上还处于初级阶段；人才知识结构不全面，很多调解员只有调解经验和热心，但在法律知识上并不专业，服务范围有限；信息获取渠道有限，不能完全掌握解决矛盾纷争的所有信息。因此，需要与外部其它部门进行合作，否则容易陷入“独木难支”的困境。另一方面，人才吸纳参与不足。解纷效果想要“走出去”，就要把解纷人才“引进来”，构建起畅通的人才渠道。虽然基层是最接近群众的地方，选择面很广，可以获取到来自基层的化解纠纷的“能人巧人”，但在乡村，很多热心、德高望重的“乡贤”“五老人员”等只是在一些村里的“鸡毛蒜皮”小事上帮忙，他们的影响力没有大的平台得以施展。而在大城市里有很多具有专业法律知识和解决纷争的能力的人，但都是“关起门”来过日子，导致他们的知识和能力没能运用上。这种现象归咎于信息不对称，本质是社会组织的吸纳参与力有所欠缺，不了解调解员工作内容和要求，也接触不到融入调解队伍的通道。

三、破解社会组织参与“一站式多元解纷”困境的对策

（一）完善信任体系以提高社会组织参与效能

1.重视政府监管

政府对社会组织进行矛盾纠纷调处化解工作要引起重视，根据不同时间与类型的社会组织使用不同的监管工具。一方面是根据不同时间分开监管，初期，轻监管、重培育，申请专项资金帮助调解类社会组织发展；成长期，开始尝试使用直接的经济工具与间接的精神工具进行监管，主要是要帮助社会组织提高自身解决基层矛盾能力；成熟期，重监管，可采取政府购买服务、奖励表彰等间接指导工具，畅通群众举报热线，接受媒体监督，激发社会组织在基层矛盾治理中的活力。另一方面是根据不同类型进行管理，对于与政府目标相一致的社会组织，比如志愿者组成的调解协会，适当放宽登记条件，采取间接指导性工具进行管理，而对于对官办性很强或解纷手段比较强硬的社会组织则应进行严格地约束监管，坚决杜绝“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”的调解形式。

2.深入民众生活

为在公众心中建立良好的信任，应将“一站式多元解纷”真正深入道民众的生活中去。一方面，应依托社会组织为基础，在街道（乡镇）建立“一站式多元解纷”工作室，工作室环境温情而放松，让前来解决纠纷的群众能够说出自己的心声。配套的基础设施如横幅、匾牌的设计上在具有本地的特色的同时，还应当有“一站式多元解纷”的思想理念的体现。在室外循环播放纠纷动漫影片和过往解纷的数据实例，生动显示化解纠纷的整个过程，增强当事人的法治意识，让民众对社会组织能够解决纠纷有信心。另一方面，开展巡回调解和调解直播工作。把调解工作带到社区大院、田间地头，让群众能够观看到社会组织的调解员是如何开展解纷工作，在起到普法的作用的同时，也让群众感受到了社会组织是可以巧妙高效地做好调解工作。另外，经由当事人同意后，通过在短视频、电视上进行直播的方式，让更多人了解到社会组织参与调解的流程和方法，让更多人感受到社会组织作为调解组织的力量。

3.健全法律保障

通过积极推动立法工作，为社会组织参与“一站式多元解纷”提供有力法律支持，促进我国社会法治化建设。将新形势下的纠纷调解类型如劳动纠纷、环资纠纷、道交纠纷等有着专业性、行业性特点的纠纷纳入人民调解的范围内，并在政府购买服务项目中详细规定，制定相关的法律规范，明确经费来源渠道，加强资金保障和使用管理，做到“专款专用”。在调解中，调解员应当向当事人耐心解释调解结果会形成调解协议书，告知当事人经过司法确认后有向法院申请强制执行的权利，通过立法的形式对调解协议书的变更、撤销等后续事项和影响做出明文规定，保障调解效力司法化。

（二）建立规范机制以提升社会组织解纷能力

1.树立教育榜样

“在社区治理过程中，教育也许是政府最有权力也最直接的产生社会资本的领域”[24]。从树立好的教育榜样出发，采用多样化、个性化的树立榜样方式，除了能够让调解员的工作得到了认可，获得职业荣誉感和自豪感，还能够让社会组织内部成员能够追随效仿。通过开展调解员星级评定、调解故事主题宣讲、“枫桥经验”调解组织评选等工作活动，达成非正式的内部规范影响社会组织内部每个人的思想行为，从而引导组织成员为基层矛盾治理做出贡献，发挥出榜样的真正力量，将宝贵的成功经验实际性地运用在具体的矛盾纠纷解决中，达到真正汲取“枫桥经验”的精髓，形成良好的道德风尚，建立起责任意识，争取把矛盾化解在基层源头，而不上交到法院。

2.规范调解程序

规范调解的程序，一方面要将调解程序标准化。完善从调解受理开始到回访结束的一系列标准流程，使得调解事务在每一项工作中都有章可循，对其中特殊的纪律做出严正声明，比如保密回避制度。另一方面是对于虽未规定但又十分重要的程序问题细化。提高调解员的准入标准，吸纳高质量的解纷人员，规范成员的退出流程，将调解后“诉调对接”等工作的时效问题和特殊复杂的纠纷调解处理加以明确，让案件当事人在调解的过程中有更多的选择，同时也保障了社会组织在“一站式多元解纷”中的程序正当性与合法性。

3.规范绩效评估

调解的绩效评估需要做到规范，一方面，重视公众意见，做到多方位评估。对公众开放必要绩效信息，使当事人有权利知道调解员和调解组织的必要信息和职责范围以及在过往工作中的成绩与不足，以保障公众知情权的同时，能够给到社会组织有针对性的反馈。度量好公众、政法部门等主体对于社会组织进行纠纷调解的绩效评估权重，从目前来看，民众打分机制未能被很好地重视。解纷对象是公众，要做好让公众满意，评估应适当倾斜公众。另一方面，以解决基层纠纷目标为核心，将跟踪、反馈、奖惩、问责四项工作环环相扣形成绩效评估逻辑闭环系统，并进行优化。在绩效跟踪方面，将工作情况进行记录上报，做好日常化的跟踪管理，找解纷突破口。在反馈方面，畅通公众反馈渠道，只有知道当事人需要什么，才能更好地提供服务。在奖惩方面，要依据解纷结果进行量化规范的奖惩。依据量化指标给予奖励，奖励可以是定期或者不定期，惩罚应当是连续性的，每出现一次不负责任的情况，就予以惩罚，直至行为消失。在整个调解的过程中做好问责，做到“人案关联”。

（三）加强网络关系以改善社会组织发展环境

1.加强横向部门联动

首先需要加强多方调解力量联动对接，如与高校进行合作引入专业的调解专家、与法院进行对接寻求专业司法力量等；其次是培养多方联动调解的能力，努力打造精干的工作队伍，建立灵活的矩阵型，包括横向项目部门和纵向职能部门，在遇到纠纷的时候，从纵向的职能部门中选取适合且有能力做到此次解纷工作的人完成这项任务；最后是要进一步完善横向部门组成的调解工作队伍工作机制建设，建立预访排查、案件分流、分析调处、督办处置、联席会商等机制。

2.建立信息共享机制

与各解纷主体如法院、司法机关、行政机关部门等建立信息交流共享机制，一方面要搭建信息共享平台，通过信息平台为中介及时将案件相关的信息进行共享，更好地预防矛盾的产生，做好调解集体决策和后续总结保障工作。另一方面要在调解的程序上互相配合，各个主体通过在化解纠纷工作上进行协同与衔接，形成高效“一站式解纷”服务网络体系，将多元化解纠纷的主要工作和立案、缴费、查询、保全、送达、鉴定等辅助性事务型工作汇聚到一起，实现调解力量全覆盖[25]。

3.加大对外宣传引导

社会组织的群众性在解决基层的矛盾上有着天然的优势[26]。通过“三微一端”线上宣传，即微信公众号、微博、微视频，以及客户端，通过线上平台介绍“一站式多元解纷”的典型案例和人才需求，引入热心积极、喜欢调解的群众，让符合条件的民众有机会加入调解组织。线下则通过社区基层的宣传栏、村广播、入户走访、宣传单、调解APP、调解码的宣传普及，提高民众的参与意愿。开展“送法进企业”“送法下乡”“送法进社区”的活动。针对特定的对象，如学生，可以着重让公共管理、法学专业学生组织宣传活动，让大家了解调解类社会组织，以便使精通方言、熟悉地方文化、了解本土风俗习惯、有一定专业背景、德高望重的民众能够参与到社会组织的调解队伍中来。

四、结语

解纷类社会组织参与“一站式多元解纷”具有群众性、专业性、针对性、灵活性、持久性和反应快等特点，在处理经济性或专业性民事纠纷方面具有独特优势，是“一站式多元解纷”社会资源的重要组成部分，整合社会组织这一优质调解力量，不仅能够完善“一站式多元解纷”的内在结构，还能够将纠纷在立案登记前委派或立案登记后委托给特邀调解员或者专职调解员，进而又好又快地化解。目前，我国解纷类社会组织在参与基层矛盾纠纷调解过程中还存在诸多困境，需要多措并举，从多角度发力形成破除困境的合力，这是构建解纷组织有效的参与体系的关键。而破除社会组织参与“一站式多元解纷”的困境，需要结合专门的理论工具，从整体的角度推进，本文引入社会资本理论，从信任、规范和网络三个维度出发，结合理论与现实进行分析，给出了“完善信任体系、建立规范机制和加强网络关系”的回答。唯有社会组织参与到基层矛盾治理中，才能更好地实现“三治融合”，将“一站式多元解纷”中的“一站式”和“多元”两个重点和亮点更加凸显，让纠纷快捷方便化解。