英国对警察权的专门监督机制

高一飞，左 传

英国诞生了世界上最早的现代警察制度。由于历史原因，英国警察机构总体上分为“一个群体”和“两个分立”。“一个群体”是指英格兰和威尔士各郡警察局群体。1536 年至1543 年间英国议会通过了一系列法律（后称为《联合法案》，Act of Union）联合了威尔士与英格兰，二者内部设郡。英格兰和威尔士的警察局形成了以郡为单位的“一个群体”，即英格兰39 个郡所设的39 个警察局、威尔士4 个郡所设的4 个警察局，共43 个警察局。

“两个分立”是指早年英国议会将刑事司法的权力下放给苏格兰和北爱尔兰的议会，所以他们的警察部门也拥有一定的独立性，不受英国政府管辖，也就没有像英格兰和威尔士以郡为单位设立警察局。“两个分立”之一是指苏格兰警察局（Police Scotland），1707 年苏格兰议会与英格兰议会进行了联合，但苏格兰地方政府机构和部分法律制度仍得到保留[1]，包括苏格兰的警察机构。苏格兰在1856年按地区设有8 个警察局，2013 年警务改革合并成为统一的苏格兰警察局。“两个分立”之二是指北爱尔兰警察局（Police Service of Northern Ireland，PS⁃NI），该警察局是爱尔兰分裂后的产物，1921 年5 月3 日爱尔兰分裂，北爱尔兰地区成立，原来的爱尔兰皇家警察局解散了，南爱尔兰地区（因为战乱，爱尔兰共和国比北爱尔兰成立要晚，当时被称为南爱尔兰）新成立的警察部门被称为公民卫队（Garda Sio⁃chana）,北爱尔兰地区成立了新的皇家阿尔斯特警察局（其大部分成员是以前的爱尔兰警察）。根据1998 年的《贝尔法斯特协议》（Belfast Agreement），英国议会将立法和行政权力移交给北爱尔兰议会和执行委员会，虽然2001 年皇家阿尔斯特警察局正式变更为现在的北爱尔兰警察局，但北爱尔兰的刑事司法和警务工作到2010 年才从英国议会移交给当地议会[2]。

从警察权的归属来看，英格兰和威尔士的警务事项由英国内政部牵头管理；苏格兰地区警务事项则是由苏格兰警察纠察局（Scottish Police Authority）负责监督，北爱尔兰地区的警察则是由北爱尔兰警务委员会（Policing Board of Northern Ireland）负责监督[3]，苏格兰和北爱尔兰两个地区的警察权并没有归属于英国内政部，这两个警察局只对本地区的议会负责。

英国1964 年《警察法》对英国地方警察权力（Police Authority）进行了统一规定，确认了英国警察“三角结构”的负责制，即英国内政部、警察局长和地方警察权三者相互制约与配合的制度[4]。但从20世纪70 年代英国警察的腐败程度来看，这种分权制衡的制度似乎并不是杜绝警察体制内腐败滋生的灵丹妙药。当时的伦敦是一个毒品泛滥、色情问题和暴力抢劫随处可见的堕落都市，这种环境下衍生出了许多荒谬绝伦的景象，城市中的罪犯甚至无奈地向媒体举报其受到警察的敲诈勒索[5]。警界是一个充满腐败官员、伪造证据、贿赂和勒索的隐秘世界，部分警察部门中的腐败问题已经严重到了令人瞠目结舌的地步，其日常运作模式与犯罪集团几乎一致，更可怕的是他们是“合法的”。警察权力腐败的问题自20 世纪20 年代起就严重影响着英国警察自称的“世界最好警察”的声誉。至20 世纪六七十年代，数起警察腐败丑闻公之于众，让英国警察的名誉扫地[6]。英国政府再也无法对此坐视不理，由此掀开了对警察权力内外部专门监督机制改革的大幕。

英国警察权是行政权力的一部分，它必须受到分立的三权中立法权和司法权和其他行政权力的制约，也要受到公民权利的监督，这些通常的权力制约与权利监督才是制约和监督警察权的根本机制。但是，由于警察权的特殊性，英国设立了专门的监督机构对其进行特别的监督制约。本文将介绍英国对警察权的内部专门监察机制和外部专门监督机制的历史和现状。

一、警察职业道德的内部监察机制

英国皇家警务督察署（HM Inspectorate of Con⁃stabulary，HMIC）有权对英格兰和威尔士地区的警察局进行监督与评估，其在1999 年6 月发布的调查报告认为，警察队伍中部分警员的腐败问题非常严重[7]，警察部门的廉政机制亟须改善。虽然苏格兰和北爱尔兰的警察局实行地区自治，但毕竟是属于一个国家，两个地区的警察机构都受到英国政府的立法和政策的影响[8]。2008 年《警察投诉与不当行为条例》首次以附则的形式将职业道德行为规范附在法律中，由此苏格兰和威尔士，以及苏格兰和北爱尔兰警察局内部都陆续规范职业道德部的建设。经过多年的发展和规范，职业道德行为规范被写入2020 年《警察投诉与不当行为条例》的正文中，现在英格兰和威尔士的各郡警察局以及苏格兰和北爱尔兰警察局内都设有职业道德部。在调查腐败、犯罪或不当行为时，职业道德部通常采取了与传统的投诉警察和监察部门不同的方法。

（一）设立职业道德部为警察局内部监察专门机构

2008 年以后，英格兰和威尔士在警队内部陆续开始尝试成立职业道德部（Professional Standards Units，PSU），专门调查警察内部的腐败、犯罪或不当行为[9]。在该制度刚刚开始实施时，并非所有警察局都将其统一称为职业道德部，不同地区存在不同的名称，但职能大致相同。

英国大部分警察局的职业道德部还会专门设有反腐败小组（Anti-Corruption Unit, ACU,部分地区称为Counter-Corruption Unit, CCU）。英格兰和威尔士各郡警察局投入了相当的资源以惩治腐败问题，每个反腐败小组的规模往往与警察局总编制的规模相称。全英格兰和威尔士反腐败小组的警员平均占总警队工作人员总数的1%[10]。各郡警察局中反腐败小组的直接负责人的职位有很大差别，从警长到警司不等，在较大的城市的警察部门中的负责人，其权力更大、职位更高。英国警察与消防救援服务督察署建议每一个反腐败小组的负责人应由一名高级督察担任，该名督察应具备领导和监督调查的技能和经验，并在警察局决策层有一定影响力。英国警察内部存在不同警阶的权限规定，低级警员对高级警员的调查和问讯存在一定限制，拥有较高职位的警察担任反腐败小组的负责人可以在调查工作中减少许多不必要的阻力。

英国各警察局提供的数据显示，自从在全国范围内推广采用反腐败小组模式以来，职业道德部整体的工作量显著增加，2010 年涉及腐败调查案件的数量相比2006 年增幅达99%[11]。苏格兰在2018 年底发布的职业道德报告也显示，反腐败小组调查案件的数量相比上一年增长了24.8%[12]。从大幅增加的腐败调查案件数量来看，反腐败小组的设立完全达到了预期效果。

（二）各警察局职业道德部大胆改革

各警察局职业道德部推进了各具特色的运行机制改革，标志性的改革有以下几个方面。

一是成立跨地区联合职业道德部。与大多数警察局各自建立职业道德部不同，剑桥郡警察局、贝德福德郡警察局、赫特福德郡警察局进行深度合作，3 个警察局在2013 年成立了一个联合职业道德部（PSD），商议并制定共同职业道德行为标准与监察程序，以提高他们联合管理与应对不端行为及腐败的效率[13]。三郡的职业道德部都向剑桥郡警察局副局长报告，该警察局副局长是3 个郡职业道德部的总负责人[14]。联合职业道德部可以实行三郡职业道德部的交叉监察，进一步避免了内部腐败渗透，实现了调查中的关系回避。这种制度也存在一些问题，即职业道德部及其反腐败小组的组成人员是由3 个警察局中挑选出来的，且具有一定的选拔门槛，但对于成员的继任却没有明确规定，导致无法保证其成员离职时能够及时挑选合适的警员接替相关工作。

二是克利夫兰警察局发展出了人民情报委员会。克利夫兰警察局内部已经发展出了一个非常独特的人民情报委员会（People Intelligence Board,PIB），将警察局全体高级职员聚集在一起，研究与职业道德问题有关的工作数据，员工协会也会派代表参加，定期进行学术研究，以了解警察局过往的内部诚信问题[15]。同时,克利夫兰警察局职业道德部对警队成员申请第二职业或从事其他商业利益的情况会进行记录，每年由警察局副局长审查。警察局高层组织内部腐败问题的学术讨论与研究，以提高警察局高级职员对腐败问题的认识，同时在警察局内部营造出良好的廉政氛围。

三是大都会警察局授予反腐败小组更大的情报获取权。当前英格兰和威尔士各郡警察局反腐败小组大都面临权限不足、情报滞后的普遍性问题，这种被动调查的工作模式导致反腐败小组只能在腐败案件发生后进行有限、被动的分析和调查，缺乏开展预防性调查和大规模搜集情报工作的能力，很多案件不得不移交至外部的独立投诉警察机构处理。大都会警察局是英国规模最大的警察局，也是为数不多的赋予反腐败小组极高权限的警察局。其在2014 年的报告中提到，反腐败小组可充分调查廉政案件和挖掘腐败情报，能够积极有效地洞察腐败、及时地控制潜在风险[16]。大都会警察局大胆的改革成为英格兰和威尔士地区其他郡警察局极具参考意义的典范。

（三）苏格兰和北爱尔兰警察局职业道德部的特色

苏格兰警察局在2013 年进行了大规模改革，重新整合了苏格兰地区的警察部门。改革后苏格兰警察局选择了与英格兰和威尔士地区相似的内部监察方式，在2013 年4 月1 日成立了职业道德部，内部也设立了一个反腐败小组。这个反腐败小组的职能却与英格兰和威尔士各郡警察局内的反腐败小组有着天壤之别，主要表现为苏格兰警察局的反腐败小组具有双重职责，一方面是对警察局内部人员的监察，另一方面是对其他公共部门的监督[17]。这也是英国第一个采用该模式的机构，其目的是加强公共部门抵御腐败行为和犯罪渗透的能力。另外，在8 支苏格兰地区警察部队合并之前，每个警察部队都成立了自己的反腐败小组[18]，新成立的反腐败小组成为统一苏格兰警察局的监察机构。苏格兰警察反腐败部虽然成立时间较短，但对警察部门以外的公共部门也享有监督权，理念和做法非常独特。

北爱尔兰警察局非常重视职业道德水平的建设。北爱尔兰警察局职业道德部称为纪律与反腐部（Discipline and Anti-Corruption Branch），该机构负责对北爱尔兰警察部门成员的不当行为或滥用职权的行为进行监察，并对腐败行为进行预防和披露。当民众发现或者怀疑北爱尔兰警务人员涉嫌腐败或不当行为时，可以通过警察局全年24 小时接通的非紧急专线进行秘密举报，对举报警察腐败存在顾虑或者恐惧的民众可以向犯罪阻止者（Crime stoppers）这一独立慈善组织求助，该组织可以提供匿名举报的帮助[19]。纪律与反腐部定期会向社区服务的警官和工作人员宣传诚实和正直的价值理念，当有警务人员涉嫌渎职或者不当行为时，它还会及时就事态对社会作出回应。

二、独立的外部投诉警察监督机制

警察部门的内部监察虽然重要，但只有当外部监督同样受到重视，对警察的腐败防治才能切实取得成效[20]。没有强大和中立的外部监督，对警察权的监督始终是不完整的[21]。投诉警察制度作为一个中立的外部监督机制很好地弥补了英国警察部门内部监察的不足。

（一）初期：探索投诉警察相对独立监督模式

1976 年《警察法》规定了英格兰和威尔士民众投诉警察的制度，1977 年6 月设立了投诉警察委员会（Police Complaints Board）。它由英国内政部设立，是独立的公共机构，但其预算由内政部审批。委员会主要负责英格兰和威尔士地区刑事和纪律程序方面的职责。成立之初，投诉警察委员会的权力非常有限，因为大多数调查和决策的权力掌握在警察部门内部或检察长的手中。而且投诉警察委员会的成员大多都是兼职，委员会基本上是投诉警察程序的监督者，而不是直接的调查、起诉或惩戒者。

随后，英国内政部根据1984 年《警察和刑事证据法》设立了投诉警察局（Police Complaints Authori⁃ty），取代投诉警察委员会，于1985 年4 月开始正式运作。与其前身不同，投诉警察局所有11 名成员都是全职。投诉警察局继承了投诉警察委员会的权力，即在必要时，对被投诉的警务人员提出纪律指控。此外，该局还被授予了新的调查和监督权，包括批准所推荐的调查官员；制定调查标准和分配调查资源；在调查结束时作出结论性评价并发表正式声明。但投诉警察局还是面临着人员与经验不足的困境，其发展并不顺利。

（二）发展：设立投诉警察独立监察委员会

1981 年布里克斯顿骚乱和1999 年斯蒂芬·劳伦斯（Stephen Lawrence）谋杀案的处理，暴露了当时警察与民众之间信任关系的脆弱性，英国政府亟须成立一个独立机构重构警民信任。政府开始改革立法并通过了英国2002 年《警察改革法》。2004 年，英国依照该法设立了众所周知的外部中立机构——投诉警察独立监察委员会（Independent Police Complains Commission, IPCC），同时，投诉警察局正式关闭[22]。如果民众需要对警察进行投诉，首先会向警察机关提出，如果对警察部门的自我处理不满意，他们可以要求投诉至警察独立监察委员会进行调查。对于较为严重的投诉，投诉警察独立监察委员会可以决定介入或监督警方的初步调查。

新设立的投诉警察独立监察委员会拥有投诉警察局所没有的权力：进行独立调查；检查警察负责的刑事指控。投诉警察独立监察委员并非主要由警察组成，因为2000 年英国内政部关于投诉警察制度可行性报告中提到：警察独立监察组织尽量不要招募具有警察职业背景的人员，团队负责人只能由非警察职业背景的人员担任[23]。虽然拥有警察职业背景的工作人员会更熟悉警察系统内部运作模式，以方便调查，但潜在的人际关系和职业偏见会让警察独立监察组织的权威大打折扣。

2011 年8 月4 日，伦敦北 部1 名29 岁的男子马克·达根被1 名警察开枪射杀，英国投诉警察独立监察委员会虽然第一时间介入案件，却在工作中误导了媒体和大众，使他们相信杜根在遇害前向警察开了枪。事件引发300 多名当地居民在警察局门前进行抗议示威，随后抗议示威蔓延到了伦敦周边多个城市。杜根的家人始终对投诉警察独立监察委员会缺乏信心，杜根的弟弟肖恩·霍尔表示一点也不信任它是“真正独立且客观的”机构[24]。最终，陪审团以8：2 判决涉案警察为合法击杀。在一起警察枪击平民的事件发生后，警察局通常会坚持警官的行为是合理的[25]。颇为讽刺的是，在达根事件中，投诉警察独立监察委员会是悲痛欲绝的家属和当地警察之间唯一的缓冲板。

（三）定型：成立警察行为独立监察署

英国前首相卡梅伦认为，反腐涉及英国的每一个人，所以他将处理腐败问题作为政治优先事项[26]。自2013 年以来，投诉警察独立监察委员会的调查规模比以往扩大了1 倍，且委员会的人数也比以往增加了6 倍[27]。在2014 年英国政府的反腐计划中，政府实施了一系列维护英格兰和威尔士刑事司法系统廉政的措施[28]。为了适应英国近年来警察制度发展的变化和需要，英国2017 年《警务和犯罪法》大大增加了投诉警察机构对纪律监察方面的实际自主权，并改变了投诉警察的方式[29]。2018 年1月投诉警察独立监察委员会正式变更成现在的警察行为独立监察署（Independent Office for Police Conduct, IOPC）[30]。该机构从曾经的几名委员领导变更成为1 名总干事领导（所以不再称之为“委员会”），总干事由英国女王任命。警察行为独立监察署的监察范围仍然是英格兰和威尔士的警察，还包括英国税务海关总署、英国国家犯罪调查局、非法雇主及劳工虐待管理局等诸多实际行使警察权的部门，也包括英国交通警察和一些在边境管理部门和内政部行使出入境管理职能的工作人员。2020年之后，警察行为独立监察署的权力得到了实质扩大，有权对未经警察部门移交的案件独立开展调查，制定警方处理投诉的标准、在不当行为听证会上陈述案件。此外，不当行为听证会的程序也发生了变化，现在警察行为独立监察署有权决定一名警官是否应接受不当行为听证。

警察行为独立监察署受理投诉的定义也在新法的框架下得到了拓展，这也导致其受理投诉与调查案件的数量激增。同时警察行为独立监察署也会收到一些无理、恶意、虚假的投诉内容，其中可能包括一些违法分子或其同伙利用投诉警察制度企图破坏警方对其进行调查的情况[31]。但涉及警察权力严重、敏感的事件，无论是否有人对此进行过投诉，警察行为独立监察署都会对这些事件进行调查，例如平民接触警方后死亡的事件。虽然投诉警察机构调查人员不是警察，但在英格兰和威尔士各地参与特定调查时，他们拥有部分与警察同等的权力。

（四）苏格兰和北爱尔兰投诉警察制度的特色

苏格兰并没有英格兰和威尔士地区统一的独立投诉警察制度，2013 年苏格兰警察改革之前，非刑事的不当行为指控通常由苏格兰警察局内部进行调查，或者由其他警察局进行调查，当时也可以要求另一名警察局长提供外部调查。当时，苏格兰警察局设有投诉警察专员（Police Complaints Com⁃missioner for Scotland，PCCS）负责监督和审查苏格兰地区警务机构处理民众投诉，但它自身并不是一个独立的投诉警察机构，无法受理民众对警察不当行为的投诉。

苏格兰2013 年警察改革后，苏格兰的投诉警察制度出现了两个较大的变化，首先是设立了苏格兰警察纠察局，它是苏格兰警察局的直接监督机构，内部设有投诉及行为委员会，负责对高级警官（助理警长及以上）的投诉的处理。其次是苏格兰投诉警察专员变更为警察调查和审查专员（Police Inves⁃tigations & Review Commissioner，PIRC），它由苏格兰内政部长任命，独立于警察部门。其设立目的是对警察部门进行独立监督，调查涉及警察的严重事件，审查苏格兰警察局对投诉的处理情况和处理结果。

一般的投诉警察事项仍由苏格兰警察局职业道德部受理。民众如果他们对投诉的处理方式不满意，可以要求警察调查和审查专员进行复核。对高级警官的投诉将提交给苏格兰警察纠察局，除由警察调查和审查专员进行的调查外，目前由苏格兰警察纠察局监督整个对警察的投诉制度。

北爱尔兰地区的投诉警察制度也是自成一体的。1988 年2 月成立了投诉警察独立委员会（Inde⁃pendent Commission for Police Complaints，ICPC）但是，该委员会对涉及警务人员的投诉只有监督权，没有独立调查权[32]。1998 年，《北爱尔兰警察法》通过，其中规定了警察监察人员的作用与权力。2000年11 月，北爱尔兰警察监督巡视办公室（Office of the Police Ombudsman for Northern Ireland，OPONI）成立，投诉警察独立委员会不复存在。它是英国第一个资金充足，完全独立的投诉警察组织[33]。该组织受理对北爱尔兰地区警察不端行为的投诉，它拥有调查权，但只对被投诉的警务人员的处理建议权，并没有直接处理的权力。

投诉警察制度设立的初衷就是为了能够及时回应民意，快速处置投诉，使民众对警察的不良情绪得到宣泄。英国较为保守的民族传统使得这个看似简单的制度经过了长达半个世纪才逐步完善，在过去的几十年里，投诉警察制度确实变得更加独立且专业，民众对警察的信任也逐步恢复。

三、英国警察监督机制的优势与局限

从英国警察部门的监察制度总体布局来看，同时拥有内部监察和外部监督的机制是比较科学和全面的，但其内部监察和外部监督机制都存在优势与局限。

（一）内部监察的优势与局限

内部的职业道德监察机制是英国警察监察体制的重要部分，发挥着正风肃纪和维护警察形象的作用，相较于其他的监察机制而言，警察部门内部的监察机制有着精准监督、直接监督和常态监督的优势。

尽管英国各郡警察部门的职业道德部与其反腐败小组在内部的腐败调查取得了非常显著的成就，但它也存在自我腐败的风险。2015 年大曼彻斯特郡警察局新上任的局长伊恩·霍普金斯（Ian Hop⁃kins）就要求过大都会警察局对职业道德部进行同行评审，发现了其自身腐败，大都会警察局后续对这一问题进行了调查[34]。2018 年大都会警察局职业道德部也被指控涉嫌严重腐败和行为不端，对它的调查由警察行为独立监察署主导，在调查初期就已经有3 名官员收到了严重不端行为的警告，其中一名还涉嫌刑事犯罪[35]。

内部监察还存在缺乏中立性这一致命弱点。警察内部人员长期在同一环境下办公，工作上的往来可能会让彼此建立复杂的人际关系，不可避免地产生相互包庇的隐患。英国警察局的职业道德部和其反腐败小组的成员常常被其他部门俗称为“老鼠”，即告密者，其成员必须在同其他部门建立良好人际关系与铁面无私进行反腐败调查之间进行平衡。因此，上述部门的警务人员常常会在工作中承受很大的心理压力。

（二）外部监督的优势与局限

外部监督制度的优势在于，完全独立于地方警察局，在物理上隔离了来自警察部门的影响。和一般的公权力监察机构相比，投诉警察机构仅监察警察部门中涉嫌不端行为的人员，职能更加专一。当警察权严重侵害公民权利的时候，外部的投诉警察机构作为一个具有公信力的中立组织能够积极地协调警民之间的矛盾。

但投诉警察制度也面临着许多挑战。在英格兰和威尔士地区复杂调查所需资源时常跟不上案件调查的需要，正如一位投诉警察独立监察委员会的前高级调查员曾说：“如果我们收到一项重大案件，但缺乏人力资源，我们如何在一天内与四十名警官交谈？”[36]前英国首相特蕾莎·梅在其任职内务大臣时就试图通过扩大投诉警察独立监察委员会的权力，集中资源来整治警察腐败[37]。她同时提到要把分配给警察职业道德部的部分资源转移给投诉警察独立监察委员会[38]。正是她的努力和决心才最终推动了投诉警察独立监察委员会的改革，成立了警察行为独立监察署。

四、结语

纵览世界各国，中国对警察权的监督机制是相对完备的，外部监督有党委和党委政法委对公安机关的领导和监督权、检察机关对侦查机关的诉讼监督权、监察机关对公安机关公职人员的监察权、人民代表大会对公安部门的执法检查与监督权等。内部监察有公安部门党组对所有警察的领导与监督；内部一体化的上下级监督；法制部门、案件管理部门、警务监察部门的扁平化管理监督。上述监督体系中，纪检监察机关具有集中统一、高效权威的工作模式，对于查处警察机关的职务违纪、违法、犯罪行为具有特殊政治优势；检察机关对公安机关违反刑事诉讼的违法行为、司法职务犯罪行为具有全程监督权和刑事侦查权，是具有中国特色的诉讼监督体制，具有特殊的专业监督优势。

英国通过专门的内部监察和外部监督机构对警察权进行监督，显然具有“头痛医头、脚痛医脚”的缺点。没有对国家权力的完备监督机制，而是当某一种权力出现问题较大时，就成立专门针对它的监督机构，这解决不了权力制约监督的根本问题。我国“法治领域改革政治性、政策性强，必须把握原则、坚守底线，决不能把改革变成‘对标’西方法治体系、‘追捧’西方法治实践。”[39]我国应当进一步完善公安机关执法制约监督体制机制，建设执法司法五大制约监督机制，即党的领导与监督、司法机关之间的制约监督、司法机关内部制约监督、社会监督、智能管理监督，形成对公安机关执法司法系统完备的制约监督体系。