全球数字贸易规则制定：进展与动向

2022-11-22陈红娜罗雨泽

中国经济报告 2022年5期

◎ 陈红娜张琦罗雨泽

提要:数字化转型和数字贸易快速发展，正推动全球产业链供应链深刻调整和经贸格局重塑，赋予全球化新内涵新特征，各国高度重视数字贸易发展，叠加业态发展的新诉求及国际合作的新动向，都对数字贸易开放发展的规则环境与监管协调提出更高要求，数字贸易规则成为国际经贸规则重构的焦点。在当前国际形势下，各国对数字贸易开放与规则制定有共识也存在分歧，已取得一些积极进展，但仍面临诸多不确定因素和新的挑战。

一、全球数字贸易规则制定取得新进展

（一）议题持续拓展，向数字经济治理领域广泛渗透

数字贸易发展涉及的规则领域日益广泛，当前主要集中在七大议题：贸易便利化、市场准入、关税与数字税、跨境数据流动、网络安全和消费者保护、知识产权保护、数字营商环境，有些与数字贸易直接相关，有些则是与数字治理环境密不可分。从进展看，便利化等部分议题已获得基本共识，主要涉及提升跨境电商通关效率及支持使用电子认证、电子签名、电子合同等规制，其他多数议题尚在推进中。

市场准入。涉及数字商品与服务的市场准入，取决于各成员在《服务贸易总协定》（GATS）和区域及双边协定下做出的具体承诺，也涉及各国自主开放的情况。目前，各方围绕数字产品非歧视待遇、服务市场准入承诺、第三轮信息技术协定扩围谈判、更新GATS 的电信附件等问题展开谈判，因市场竞争力不同，发达国家与发展中国家之间存在较大分歧，相关服务贸易开放未取得实质性突破，谈判难度较大。

关税与数字税。涉及跨境电商最低免征税额规定和电子传输免关税政策，初期很多经济体给予税收优惠政策，随着数字贸易规模快速提升，各国为避免税源流失趋于强化税收征管，对数字经济利益分配提出更高要求。针对跨境电商，一些国家取消了最低免征税额规定，对跨境小包裹不再给予关税豁免优惠；针对电子传输免关税，发达国家与发展中国家还存在意见分歧，前者主张永久免关税，后者仍坚持维持现行做法，通过连续更新WTO“暂停对电子传输征收关税”决议保持其法律效力，未来随WTO改革而调整。在多边方案尚未达成广泛共识的情况下，作为临时性补偿措施，一些国家宣布实施具有单边性质的数字（服务）税引发巨大争议，目前在OECD“双支柱”蓝图及双边协调机制下，问题虽得到初步缓解，未来仍可能引发新的贸易摩擦。

数据跨境流动及本地化存储。作为新的生产要素和可交易的重要资产，数据流动是数字贸易规则制定最关键的领域，也是最难突破的议题。无论是货物贸易业态和模式创新、服务贸易数字化转型，还是平台服务企业发展、跨国公司内部治理与全球化布局，都对数据跨境流动提出巨大需求，对隐私与商业秘密保护、网络安全等方面的要求也日益提升。如何促进数据跨境安全有序流动，成为当前数字贸易规则谈判的核心议题，其中通过电子方式跨境信息传输、计算设施位置是各方关注的焦点，各国对发展与安全的关注和治理监管方式不同，是导致分歧的重要原因。

网络安全和消费者保护。主要涉及个人信息保护、在线消费者保护、垃圾邮件和网络安全事务合作等具体议题，旨在通过适当保护和有效追责来规范数据贸易的交易流程，创造安全可靠、可信赖的互联网环境、提高交易各方开展数字贸易的积极性。目前垃圾邮件等议题已在WTO框架下获得基本共识，其他议题依赖于各国国内的法规体系建设和完善。

针对跨境电商，一些国家取消了最低免征税额规定。图/中新社

知识产权保护。涉及知识产权保护与监管边界的确定问题，是数字贸易发展的重要保障，主要包括数字内容版权、源代码等数字资产的保护等。关键议题是源代码保护。现有数字贸易相关协定中的源代码规则多采用“原则+例外”结构，即原则上不得要求以转移源代码作为市场准入等条件，但同时对关键基础设施所用软件、商业合同规定及专利申请需要等情况给予例外处理，谈判焦点在于确定“关键基础设施”的范围等。

数字营商环境。核心在于打造互联互通且公平竞争的市场环境，既包括对电信通道、互联网、大型互联网平台等数字基础设施的公平使用，又包含平台责任、打击市场垄断、建立包容性的技术创新环境等，未来数字基础设施的技术标准等也将成为国际合作的重要内容。目前，美、日等国积极推行网络服务提供者（ISP）“安全港”制度，尽量降低互联网中介服务责任，促进依赖用户创作与互动的互联网平台经济发展；其他多数国家则主张平台应承担公共管理责任与用户权益保护双重义务。

近一年来，数字贸易规则越来越向数字经济治理领域延伸，呈现出一些新的特点。

一是更加重视监管协调。在着力提升便利化的同时，推动技术、标准与监管协调，已成为数字贸易规则制定的新趋势。例如，数字身份互认，主要涉及有关个人和公司数字身份的政策和法规、技术实施和安全标准等合作，以增强国家之间、区域之间监管执行上的互操作性；标准和一致性评估，主要包括分享最佳实践、推动数字贸易领域的标准合作、促进标准化主管部门之间的合作等；竞争政策协调，包括分享数字市场竞争政策的信息及监管实践经验，在全球范围内营造公平竞争的市场环境。

二是更加重视发展合作。数字贸易是新兴领域，各国在规则制定中既强调规范行为，又重视在科技解决方案联合开发、监管者及相关主体和学者的交流等方面促进发展与合作，推动监管合作与方式创新。如数据创新的监管沙盒，使各相关机构在可信的数据共享环境中，在明确的空间和可控的范围内，推动产品或服务的创新（如表1所示）。

三是更加重视基础设施等支撑要素。数字贸易规则不仅关注数字内容及平台等在线市场的监管，也越来越多地涉及对硬件基础设施等规制。如《英国-新加坡数字经济协议》中涵盖海底电缆相关条款，使各主体能够在合理、非歧视性和透明的基础上使用该系统。

此外，全球数字贸易规则的拓展，还体现出由显性规则向隐性规则渗透的特征。

（二）在平台路径上，多元并存、各有侧重

目前，数字贸易规则制定有五大路径：一是WTO框架的多边谈判；二是诸边谈判存在共识的部分国家先行达成较高水平的协定，再寻求谈判成果的多边化；三是在区域自贸协定安排中纳入数字贸易议题；四是商签数字贸易协定并做出针对性制度性安排；五是将非约束性政府合作安排作为规则的有效补充。

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多边谈判：各方对WTO框架下全球电子商务谈判取得新进展抱有较高期待。在各成员国的共同努力下，目前已经在消费者保护、电子认证和签名、未应邀的商业电子信息、政务数据公开、电子合同、透明度、无纸化贸易以及开放互联网访问等8个条款达成一致意见。WTO在2021年底发布的联合声明中还表示，希望于2022年底在电子传输永久免关税、跨境数据流动、数据本地化、源代码、电子交易框架、网络安全和电子发票以及数字产品市场准入等多数议题上达成一致。目前，在对电子传输免征关税上，第十二届部长级会议作出在下届部长级会议之前继续暂停征收的决定，其他议题有待实质性突破。此外，修改工作模式以加强谈判成员的参与，创建专门的工作组评估各方提案的支持率；启动电子商务能力建设框架，旨在提供广泛的技术援助、培训等能力建设支持，以提高数字包容性、解决发展中国家和最不发达国家面临的挑战性问题。

区域或双边自贸协定：正在成为推进和引领全球数字贸易规则制定的重要平台。在多边规则进展较为缓慢、全球服务贸易协定（TISA）等诸边谈判陷入搁置状态的情况下，各国转向在区域或双边贸易协定中增加电子商务章节或专门的数字贸易议题。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）及《美墨加协定》（USMCA），代表了当前区域自贸协定中数字贸易规则的较高标准。USMCA专门设立“数字贸易”章节，涵盖领域广、规制更加严格，如禁止公开“源代码中表达的算法”、禁止包括金融服务在内的数据本地化等。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中的电子商务章节体现发展中国家参与数字贸易规则建设的最新进展。

截至2022年7月底，包含数字贸易的全面协定已达到120个，较去年4月增加11个，涉及约70%的世贸组织成员。议题主要分为三类：一是具有较强共识与谈判意向的议题，如消费者保护、电子认证和电子签名、无纸贸易和未经请求的商业电子信息等；二是各方关注的新议题，如新兴技术合作、数字身份、中小企业和网络安全事务合作等；三是开放难度或分歧较大、高标准协定中有所涉及的议题，如通过电子方式跨境传输信息、设施本地化、数字产品非歧视性待遇、交互式计算机服务和源代码等。

数字贸易协定：取得新进展、影响力不断提升。部分国家为推动数字领域市场开放与合作，选择商签专门的数字贸易协定。如《美日数字贸易协定》（UJDTA）、《新加坡—澳大利亚数字经济协定》（SADEA）、《新加坡—新西兰—智利数字经济合作伙伴协定》（DEPA）和《新加坡—英国数字经济协定》（UKSDEA），涵盖了以往多边谈判与区域贸易协定中很少涉及的领域和规则，如数字服务税；有些协议内容从数字贸易拓展到人工智能等数字经济合作，且采取开放式、相对灵活的制度安排，为吸纳更多经济体参与提供可能，为在更大范围内探索高水平数字贸易规则提供了新的路径选择（如图1所示）。

政府间对话平台或专业性机构：在专项领域的规则、标准、规范上具有较大影响力。一是G20和OECD等国际对话或治理平台，如引领探讨数字税等影响广泛的新议题与制度架构。二是部分国家的国内规制外部化。如欧盟出台《通用数据保护条例》（GDPR），影响与其进行数字贸易的市场主体。三是处于市场领先地位的跨国公司设立基础设施的技术标准与商业规范，一定程度上成为国际性标准与规范。此外，国际组织强调的理念原则虽无约束力，但受各方关注。联合国教科文组织通过首个全球性人工智能伦理协议——《人工智能伦理问题建议书》，倡导对人工智能伦理相关政策进行检测和评估，以增强透明度和可解释性；OECD发布AI系统分类框架，旨在帮助决策者根据AI系统对个人、社会和环境的潜在影响对其进行分类；OECD发布全球反税基侵蚀（GloBE）规则及《全球规则评注》，为跨国企业提供全面而详细的技术指导；国际清算银行发布的《金融市场基础设施原则在稳定币安排中的应用》，特别关注治理、综合风险管理框架、结算最终性和货币结算等四大领域。其中，非约束性政府合作安排机制灵活性较高、可动态调整，有助于提升政策反应能力、促进符合新业态新模式的监管创新，对国际合作的重要性进一步显现。

（三）连接度上，全球数字贸易协定网络在织密加强

连接更广泛，越来越多的发展中国家加入规则制定中。印度和南非等对数字贸易规则一贯持谨慎立场的发展中国家也开启谈判进程。印度与阿联酋签署《全面经济伙伴关系协定》(India-UAE CEPA)，首次将较为完整的数字贸易章节纳入其中，正与澳大利亚、英国、加拿大和欧盟等探讨数字贸易协定，显示积极参与国际谈判的立场和态度。金砖国家达成《数字经济伙伴关系框架》，除了涵盖数字认证、电子支付、数据隐私和安全等议题、就人工智能等新兴技术展开合作外，还针对金砖成员数字经济发展水平的差异化现状，把弥合数字鸿沟作为重要内容，提出港口数字化、中小微企业能力建设等17项具体合作举措。此外，非盟也正在积极酝酿数字贸易协定的谈判。

连接更深入，围绕数字规则制定与合作不断深化制度安排。一是已签署数字贸易协定的伙伴国建立新的连接。如，韩国和中国在分别与新加坡、新西兰和智利的双边自贸协定中就电子商务做出相关安排后，先后于2021年9月和11月申请加入DEPA，以深化数字贸易合作与监管协调；二是就跨境数据流动等核心议题做专门制度安排或达成特殊数据调取与共享协议。如，美国与欧盟在2022年3月就跨大西洋数据传输达成原则协议，允许相互之间可预测和可信的数据流动；韩国和英国在7月就跨境数据共享达成“充分性原则协议”，允许两国之间不受限制地传输数据。

二、当前面临的问题与挑战

（一）规则的兼容性不足，可操作性不及预期

数字贸易规则的有效性，在很大程度上体现为全球范围内的互联互通和互操作性。当前，数字贸易相关协定及非约束性制度安排大量涌现，但全球范围内的制度联通、政策对接与监管协调尚未明显改善。以跨境数据流动为例，CPTPP、RCEP和专门的数字贸易安排，均要求成员国允许“通过电子方式跨境传输信息”，同时也允许各国维持监管措施以实现“合法的公共政策目标”，但是，各国关于“合法公共政策目标”和国内敏感部门的界定往往存在差异，难以达成共识或在实际执行中容易引发争端。与此同时，国际上就数字贸易统计存在分歧，各协定关于“跨境数据传输”“数字服务”“数字身份”等界定还存在不一致甚至缺漏，制约了规则的广泛适用。

此外，在不同议题上的开放承诺不同，也可能制约贸易自由化便利化整体水平的提高。如跨境数据流动与数字产品非歧视待遇及接入和使用互联网原则等条款的义务要求有交叉重合，且与各方的服务贸易市场准入承诺密切相关。

（二）核心规则上诉求差异明显，可能出现“圈层化”趋势

跨境数据流动是数字贸易发展的重要前提及规则制定的核心议题，事关各国个人隐私、数据安全等，很难用统一规则满足各国监管诉求。近一年来，虽然部分国家就跨境数据流动的规则制定取得一定进展，但全球范围内仍未达成广泛共识。目前主要分为三种：美国强调自由流动并为国家安全和关键领域设置“例外条款”，欧盟高度关注隐私保护并在GDPR框架下处理跨境数据流动问题，中国对个人信息和重要数据给予特殊保护并倡导数据安全有序流动。

在全球普遍将数据作为重要战略资源加以保护、竞争加剧和国际互信明显不足的背景下，协调难度更大。从实际效果上看，发达国家内部的数据联通水平明显较高。美中贸易全国委员会2021年的数据显示，跨大西洋电缆传输的数据流量比跨太平洋线路多55%，比美国和拉丁美洲间的数据流量多40%。若各方诉求难以及时有效弥合，未来跨境数据流动的“圈层化”可能成为事实，多边数字贸易治理的难度将进一步加大。

（三）数字治理鸿沟短期难以弥合，制约发展中国家深度参与

数字经济与数字贸易为发展中国家融入经济全球化、参与国际分工合作提供新机遇，成为促进全球数字红利转化和实现可持续发展目标的重要路径，但发展中国家数字经济发展与治理能力不足，限制了这一潜力的充分释放。一方面，对全球规则制定的参与度有待提升。据UNCTAD研究显示，在WTO电子商务谈判的60个参与方（欧盟27国和59个国家）中，规则议题主要由美国、欧盟、加拿大、英国、日本和新西兰等发达国家提出，中国等也在其中发挥积极作用，但仍有30个发展中国家未提交提案。如果规则制定过程中，无法充分反映发展中国家诉求并给予针对性解决方案，就难以达成更广泛的共识、推动更大范围的数字贸易合作。另一方面，规则执行的有效性仍待提升。如，全球电子商务谈判及数字贸易协定均要求签署国执行本国关于垃圾邮件、隐私和消费者保护等政策的规定，部分发展中国家缺乏数据保护等立法，也面临执法能力有待提升的问题。

（四）技术快速发展，监管与创新难以取得有效平衡

数字贸易发展带有明显的技术驱动性，数字赋能推动贸易业态和模式快速迭代，各国技术发展水平差异较大、对技术走向及可能的风险挑战认识不一，各方在平衡发展与安全、创新与监管上的态度各不相同，数字贸易规则走向和能否有效执行也存在不确定性。例如，泛化“国家安全”概念，使全球数字贸易活力受到抑制；以“隐私保护”为由对数据收集、处理、传输的限制超出必要的水平，对市场创新造成不利影响。

存在上述问题和挑战的原因，主要有三个方面：一是数字贸易涉及领域广、内容新，特别是数字贸易业态发展快、模式差异明显、更新迭代迅速，大大提升监管要求与创新难度，就数字贸易、数字产品、数据流动和电子传输等基础概念和范围界定难以达成共识。二是主要经济体核心关注不同，发达国家更强调扩大市场准入、减少贸易壁垒，重视技术合作与标准兼容，以服务其企业全球扩张的发展需要；绝大多数发展中国家面临“数字鸿沟”，在监管能力、产业基础、规则话语权上存在较大差距，更关注贸易便利化层面的开放发展、中小微企业权益保护与能力提升。三是数字贸易议题不断拓展，利益复杂交织、谈判错综复杂，在任何议题上达成全球共识，都需要国内多领域配套政策监管改革与国际广泛协调，单一谈判取得实质性突破的难度较大。

三、未来数字贸易规则制定应努力的方向

目前，各国对数字贸易规则的具体规制安排仍存较大分歧，但对于存在的问题已有相当程度的共识。抓住数字化转型和产业变革新机遇，需要坚持“共商、共建、共享”的原则，加快构建全球数字贸易规则体系、加强政策与监管协调、促进开放与深化合作，为推动全球数字贸易发展与助力疫后经济恢复，营造更加开放包容、平等合作、高效监管、风险可控的制度环境。

（一）坚持平等协商、提高互信水平

要深刻认识到全球各国发展阶段和体制机制等方面的差异，正视发达国家与发展中国家之间及各国内部不同区域间的发展落差，兼顾各方利益诉求，力争取得有效平衡。为务实提升谈判效率、促进全球性规则构建，应以加强数字基础设施、治理能力建设和提升互信作为强化监管协调和可互操作性的重要前提，在数据流动、市场准入、数字产品服务税收等重点议题谈判上，采取灵活、循序渐进的机制安排，持续推动削减数字贸易壁垒，着力降低跨境交易成本、增强精准监管能力；推行共同但有区别的义务要求，设置更具包容性的过渡期安排或安全例外安排。

（二）倡导开放合作、增强技术包容

促进市场开放，对激发数字贸易对贸易、投资和经济发展的带动作用至关重要，应倡导开放合作，充分挖掘数字贸易与数字经济的发展潜力。同时，跨境数据流动等议题涉及因素多，局部存在突出短板可能会对数字贸易规则体系构建形成较大制约，国际规则制定应尊重差异化政策选择，以监管互操作而非制度政策统一为目标。此外，规则制定既要强调与新兴数字技术良性互动，也要加强对平台经济、数据确权、人工智能等基础理论研究支撑，不断创新监管模式、促进数字贸易健康发展。