新时代中国粮食安全风险识别与治理策略

◎ 朱满德 赵 琴 程国强

提 要:保障粮食安全始终是治国理政的头等大事。新中国成立以来，中国粮食安全取得了举世瞩目的巨大成就；党的十八大以来，中国走出了一条中国特色粮食安全之路。进入新时代新发展阶段，面对14亿人民的美好生活需要和日益复杂严峻的国际形势，中国粮食安全面临越来越严峻的风险和挑战。本文通过剖析新时代保障国家粮食安全将面对的农业资源环境、气候变化与自然灾害、政府重农抓粮与农民务农种粮积极性、粮食生产支持政策与国际规则、农产品进口与全球农业供应链等各类风险，进一步提出了筑牢国内粮食安全保障能力基础、调动政府重农抓粮与农民务农种粮积极性、完善粮食生产支持政策体系、提升全球农业供应链管理能力等治理策略与建议。

民为国基，谷为民命，粮食事关国运民生。新中国成立以来，通过长期艰苦奋斗、持续自力更生，中国依靠自己的力量成功解决了中国人的吃饭问题、端牢了中国人的饭碗，中国粮食安全取得举世瞩目的巨大成就，同时也为世界粮食安全做出了重大贡献。中国粮食产量由1949年1.13亿吨、1978年3.05亿吨，持续增长到2021年的6.83亿吨，2015年以来始终保持在6.5亿吨以上的高位水平；人均粮食占有量相应由209千克、319千克稳定提高到483千克，高于全球平均水平。特别是2020年脱贫攻坚战圆满收官，全面小康如期实现，彻底消除了饥饿和绝对贫困，全面解决了全体14亿中国人“不愁吃”问题。

但也不容忽视，一方面，国内农业资源环境约束趋紧、自然灾害加重且呈多发频发态势、地方政府重农抓粮和农民务农种粮的积极性不断弱化、粮食生产支持政策面临国际规则约束增强，稳定国内粮食生产难度越来越大、挑战越来越严峻。另一方面，世界百年变局与世纪疫情相互交织，国际形势波谲云诡，单边主义和保护主义抬头，经济霸凌行径增多，全球供应链不稳定性增加，国际农业贸易、投资与合作风险和不确定性上升，也给中国粮食安全带来前所未有的冲击和挑战。因此，亟需加强国家粮食安全风险识别，有效防范和化解重大风险，切实端牢中国人的饭碗，牢牢掌控粮食安全主动权和全面应对大变局各种风险挑战的战略主动权。基于此，本文首先解析新时代新发展阶段我国粮食安全的内涵及拓展，进一步从农业资源约束、两个积极性调动、农业国际规则约束、非传统安全冲击等方面阐释现阶段保障国家粮食安全面临的风险挑战，最后从风险治理视角提出有关政策建议。

一、中国粮食安全内涵拓展：新时代十年中国特色粮食安全之路

粮食安全的核心要义是“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”（联合国粮农组织，1983）。具体而言，家庭和个人层面的粮食安全核心在于食物的可获得性和经济可负担性，即“购得到”“买得起”，关键变量是居民收入；国家粮食安全重点在于食物的国内可获得性及其供给稳定性，即确保可稳定地获取基本食物，其中包括食物的国内生产能力和全球供应能力两个方面；全球粮食安全是全世界范围消除饥饿、粮食不安全和一切形式营养不良，即到2030年实现全球“零饥饿”目标。

1996年《中国的粮食问题》白皮书提出，“立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针”，“中国将努力促进国内粮食增产，在正常情况下，粮食自给率不低于95%”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，立足中国国情、粮情，提出“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略”和“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路。与20世纪传统粮食安全战略相比，新形势下中国特色国家粮食安全战略体现出更高层次、更高质量、更有效率、更可持续等特征，将更好满足新时代亿万中国人民美好生活需要。

（一）数量安全与质量安全并举

14亿多人口要吃饭是中国最大的国情。立足国内资源实现粮食基本自给，是必须守牢的国家粮食安全底线。过去几十年，不低于95%的粮食自给率是传统粮食安全观的关键性目标，因此，粮食产量和自给率受到异常关注，一旦突破自给率“底线”就引起对国家粮食安全的担忧甚至是恐慌。单纯追求粮食产量或自给率的数量目标，自身带有深刻的时代烙印，即粮食供给短缺的历史背景和解决温饱的现实诉求，因未能关注品质和质量、与消费需求匹配等问题，尽管粮食供需总量实现平衡或紧平衡，但结构性矛盾日益突出，普通大宗农产品过剩和优质农产品有效供给不足、特殊专用品种相对短缺并存。

进入新时代新发展阶段，亿万中国人美好生活需要不仅仅要“有得吃”“吃得饱”，更要“吃得好”“吃得丰富多样和营养健康”，必然要求更加注重粮食安全“量”与“质”并举。新形势下国家粮食安全战略明确提出了“在注重粮食数量的同时，更加注重品质和质量”，努力实现与粮食市场需求的高质量匹配，即在更高层次、更高质量上保障粮食安全。伴随着中国迈向中高收入阶段的食物消费结构升级和城乡一体化进程中的城乡居民食物消费结构趋同，人均口粮消费缓慢下降并趋稳、肉蛋奶等动物性食品消费持续增长，在确保口粮绝对安全前提下处理好农业供给侧结构性改革，显得尤为重要。譬如，需要处理好粮食与动物性食品、口粮与饲料粮、优质专用和高产普通粮食品种等结构性保障问题。

（二）当代人安全和子孙后代安全兼顾

不仅我们当代人要吃饭，子孙后代也要吃饭。在实现当代人“吃得好”“吃得营养健康”的同时，也要保证我们子孙后代在吃饭问题上“不倒退”“有提升”。过去几十年间，为解决十几亿人口吃饭问题，各级政府多措并举大力发展粮食生产，但也伴随出现农业资源过度开发和不合理利用，化肥农药等化学投入品过量施用和超安全标准使用，农业面源污染加剧、地下水超采和耕地退化，生态环境遭受破坏等问题，为粮食安全和农业可持续发展埋下隐患，对子孙后代的吃饭形成了威胁。

新形势下国家粮食安全战略改变了强调保障当前供给和总量增长而忽视经济社会成本、资源环境和生态代价的做法，明确指出“在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展”。如，在全国范围内持续实施高标准农田建设、试点耕地休养生息和轮作休耕、推进化肥农药“零增长”行动，全面系统提升粮食安全保障能力，由高代价增产向健康、可持续发展转型。同时敬畏自然，积德累仁，强化农业资源与粮食生产能力代际传承的历史责任，确保留一片良田、存一汪清水给子孙后代。

（三）立足国内与适度进口统筹

14亿多中国人的吃饭问题，不仅是重大的经济问题、社会问题，更是复杂的政治问题、安全问题，任何时候都不能放松国内粮食生产，要端牢中国饭碗，中国饭碗主要装中国粮。面对百年变局和世纪疫情冲击，更要牢牢守住粮食安全底线，掌控战略主动权。鉴于国内农业资源环境条件等，新形势下国家粮食安全战略要求合理配置有限的国内农业资源，集中力量保障最基本的谷物需求，特别是确保口粮绝对安全。

“中国立足国内解决粮食供需平衡问题，并不排除利用国际资源作为必要补充”，这在1996年《中国的粮食问题》就已明确提出，“但这只起品种、丰歉调剂和区域平衡的作用”。新形势下国家粮食安全战略要求“更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给”，这是准确把握国内农业资源环境条件、国家粮食安全新形势和经济社会发展实践所作的战略抉择，是新粮食安全观的最大变化和重大创新。中国实践已经证明，适度进口国外油脂油料、食糖、棉花等非口粮资源型农产品，合理利用全球农业资源，将一定程度上减轻国内农业资源短缺压力、腾出宝贵的国内农业资源来确保口粮生产供给，对立足国内实现粮食基本自给、确保口粮绝对安全具有重大意义。事实上，2021年中国进口食用油籽10205万吨（其中大豆9652万吨）、食用植物油1132万吨、食糖567万吨、棉花234万吨、谷物6538万吨（其中玉米2835万吨、高粱大麦2190万吨），表明中国粮食安全需要“立足国内、放眼全球”，已离不开全球农业资源和国际农产品市场。2015年中央农村工作会议提出“树立大农业观、大食物观”，从更好满足人民美好生活需要出发，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，这要求更加积极充分利用国际农业市场和全球农业资源，进一步扩大农业开放、深化粮农国际合作，建立开放型粮食安全保障体系。

（四）中央地方和产区销区共担责任

新形势下国家粮食安全战略进一步明确中央和地方的国家粮食安全责任和分工，即中央政府承担首要责任、地方政府承担主体责任。2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出“保障国家粮食安全，中央义不容辞，承担首要责任”，中央财政要在重大水利设施建设、中低产田改造、主产区转移支付等方面加强对粮食生产的支持；同时各级地方政府要树立大局意识，“自觉承担维护国家粮食安全责任，不能把担子全部压到中央身上”。2014年国务院出台《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，要求各省级政府必须切实承担起保障本地区粮食安全的主体责任，明确省级政府在粮食生产、流通和消费各环节的事权和责任。2021年中央一号文件提出“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责”，进一步压实地方政府维护国家粮食安全的责任。

长期以来，粮食主产区是中国粮食生产的核心区域，在维护国家粮食安全中发挥了极端重要的作用，但对主销区和产销平衡区并未做明确具体的要求。新形势下国家粮食安全战略明确要求“主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率”；2022年再次提出“主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量，不断提高主产区粮食综合生产能力，切实稳定和提高主销区粮食自给率，确保产销平衡区粮食基本自给”，不断压实主销区和产销平衡区稳定粮食生产责任。

二、新时代中国粮食安全风险及其识别

中国立足国情、粮情，全面实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，坚定不移走中国特色粮食安全之路。然而，当今世界百年变局和世纪疫情交织，国际形势复杂多变，风险挑战之严峻前所未有，中国已进入必须直面各类严峻复杂的自然风险、社会风险和新兴风险新阶段，必须坚持底线思维、增强忧患意识、提高重大风险防控化解能力，加强粮食安全风险识别和研判，切实筑牢粮食安全防线。

（一）农业资源环境约束趋紧

耕地是粮食生产的命根子，保护耕地是保障国家粮食安全的根本。今后一个时期，耕地主要面临如下风险挑战：一是工业化、城镇化对耕地的占用，以及退耕还林还草、违法违规占用等，导致耕地数量不断减少，由2009年的20.3亿亩减少至2019年的19.18亿亩。第三次全国国土调查显示，2009年-2019年全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地、水面等生态功能较强的地类，其中耕地净流向林地1.12亿亩、净流向园地0.63亿亩。现阶段仍有部分地区以生态治理、乡村振兴等名义违规占用耕地乃至基本农田来种树挖塘、人工造景。二是耕地沙化荒漠化、酸化盐碱化加剧，因水土流失、化学投入品过度施用等导致土壤有机质减少、耕地质量持续下降。目前，南方耕地酸化、北方耕地盐碱化、东北黑土地退化涉及面积6.6亿多亩，超过耕地面积的1/3；根据2019年《耕地质量调查监测与评价办法》，全国耕地平均等级4.76等，中低产田占到2/3以上，基础地力相对较差、生产障碍因素突出的7-10等耕地占比22%。现阶段耕地占补平衡时“占优补劣”“以次充好”现象依旧存在，也难以杜绝。三是耕地“非粮化”在局部地区加剧。东部地区工商资本大规模流转耕地、片面追求利润，集中连片改种高效益的经济作物，发展休闲度假农业，西部地区围绕脱贫攻坚或巩固脱贫成果，引导农业结构调整、主攻特色高效农业，进一步加剧耕地“非粮化”倾向。

粮食及农业是高耗水部门，水资源短缺成为中国粮食生产的关键刚性约束。中国是全球13个人均水资源最贫乏国家之一，水资源时空分布极度不均衡——中国北方资源性缺水，年均降水量少，对高耗水粮食作物是一种束缚，如内蒙古2021年平均降水量仅378毫米，已是1961年以来同期第六丰年，甘肃、宁夏水资源形势更严峻；西南是工程性缺水，虽然降水丰富，但因喀斯特岩溶地貌地表难留住水、缺乏水利工程等使农业灌溉依旧缺水；南方面临水质性缺水，水污染逐步成为其灌溉农业的制约性因素。

中国水土资源及其与粮食生产的匹配度并不高。总体而言，中国北方耕地多、降水少，南方降水多、耕地少，全国65%的耕地处于年降水量800毫米以下地区，其中15%的耕地位于降水量400毫米以下地区，这些耕地用于粮食生产将面临水资源的严重约束。中国48%的耕地处于一年一熟地区，意味着这些区域提高复种指数、扩大粮食种植面积难度较大。过去几十年间，中国“南粮北移”趋势明显，北方省份粮食面积和产量占比有显著提升，东北地区尤为突出，但潜在风险在于，一是引起了华北地区地下水的超量开采，华北平原已形成巨大地下水漏斗区；二是更易受到干旱等自然灾害等影响，进而可能威胁国家粮食安全。

自然灾害是粮食及农业生产的最大威胁之一。图/中新社

农业面源污染也成为影响粮食安全的重要因素，主要是化肥、农药、农膜等化学投入品不合理使用，利用率低、残留率高。根据农业农村部测算，2020年全国三大粮食作物的化肥平均利用率40.2%，农药平均利用率40.6%，较2015年已有显著提升，但残留率依旧较高，形成对耕地和水资源的污染，以及农膜残留白色污染源、区域性重金属超标等，对生态环境与粮食生产的可持续造成潜在风险。

（二）气候变化引发自然灾害加重

自然灾害是粮食及农业生产的最大威胁之一。据联合国粮农组织2021年发布的《灾害和危机对农业及粮食安全的影响报告》，现在每年自然灾害发生频率已是20世纪70年代和80年代的三倍多，且灾害强度和复杂性都有所增长，全球气候变化进一步加剧这些挑战。农业部门承受了自然灾害的绝大部分经济损失和冲击，其中干旱是造成粮食及农业减产的最主要因素，其次是洪水、风暴和病虫害。联合国政府间气候变化专门委员会报告《气候变化2021：自然科学基础》显示，受气候变化影响，全球将进入暴雨、洪涝、干旱、台风、寒潮、高温热浪等极端天气事件频发期，这可能冲击全球粮食生产、贸易和粮食安全。

中国是一个自然灾害频发重发的国家，每年受灾面积占农作物播种面积比重超过10%，旱灾、洪涝是最主要的灾害类型。以2019年和2020年为例，全国农作物受灾面积分别约为2.9亿亩和3亿亩，分别占农作物播种面积的11.6%和11.9%，其中旱灾占比分别为40.7%和25.5%，洪涝、地质灾害和台风占比分别为44.7%和55.4%，尽管在不同年份间、不同区域间有所差异，但作为粮食主产区的东北地区、长江流域自然灾害偏重发生。2020年，全国先后出现33次大范围强降水，南方地区发生1998年以来最重汛情，长江中下游出现严重的洪涝灾情；2021年极端气候事件多发，长江上游、黄河中下游等再次遭遇洪涝影响；2022年7-8月南方持续的高温和干旱，都使得农作物受灾严重。虽然中国农业防灾减灾能力持续提升，但粮食生产“靠天吃饭”的总体格局未有根本性改变，频发重发的自然灾害已经成为中国粮食生产所需面对的重大风险和现实挑战，对新时代保障国家粮食安全形成巨大威胁。

（三）地方政府重农抓粮和农民务农种粮两个积极性持续弱化

农业大省、粮食大省，往往都是经济弱省、财政穷省。其一，农业产出效益总体偏低、增加值偏少，对经济增长和社会就业贡献相对有限，地方政府抓农业不如抓工业抓第三产业见效快、成效好，政府引导或干预“不当”容易引发群体事件和社会风险，过往的政绩观、考核机制都不利于地方政府重农抓粮。其二，农业是弱势产业，面临自然和市场双重风险，需要各级政府持续加大财政投入，如农业基础设施建设、病虫害防控、各类生产性补贴等，这对经济弱省、财政穷省的财力是巨大考验。其三，部分农业政策设计有待优化，可能加重地方政府重农抓粮的负担。例如，中央财政补贴险种的农业保险保费补贴，中央财政和省级财政需按照保费的一定比例进行补贴，部分项目建设投资需地方政府予以资金配套，进而会削弱财力薄弱地区重农抓粮积极性。此外对农业项目资金用途管制、专项审计、绩效考核等要求越来越严格，“资金用不得、项目停不得、绩效难考得”，部分涉农项目成为“烫手山芋”，影响了地方政府重农抓粮积极性。其四，部分地区刚刚完成脱贫攻坚，特色高效农业发挥了极为重要的支撑作用，现阶段巩固拓展脱贫攻坚成果任务依旧艰巨、促进农民持续增收压力更大，实施“退林还耕”将种植结构调回粮食，面临较大压力。

过去十多年，经营性收入占我国农村居民可支配收入的比重持续下降，由2013年的42%降至2020年的35%，其中来自第一产业的比例更低，近年普通农户农业兼业化、副业化趋势愈发明显，对国家粮食安全可能产生不利影响。虽然经济效益可能不再是每一个农业经营者的唯一目标，但绝大部分农业经营者仍极其关注农产品生产成本收益和比较效益。全国农产品成本收益数据显示，稻谷、小麦、玉米三种主粮亩均生产总成本由2010年的673元增加到2020年的1120元，期间亩均现金收益多数稳定在500元-650元，但亩均净利润在2016年-2019年一直为负值，2020年转为正值也仅有47元，同时它与经济作物的比较效益大幅下滑，较大程度影响农民种粮积极性，部分丘陵山区撂荒、非粮化现象有明显增长。粮食生产成本居高不下、农民种粮不挣钱的现实格局，其潜在风险还在于，一旦多次挫伤农民种粮的积极性，想再度调动其种粮则难度较大，如何保护和调动农民种粮积极性压力有增无减。

（四）粮食生产政策支持面临国际规则约束增强

中国粮食连续多年保持在6亿吨高产水平，靠的是“人努力、天帮忙、政策好”，粮食最低收购价、农产品临时收储、各种补贴等政策发挥了协同支撑作用。实践表明，若要调动农民种粮积极性、激励粮食生产发展，政策措施需要明确指向，与生产挂钩，尽管黄箱政策有市场扭曲效应，却是“合适”的选择。但是，中国加入世界贸易组织（WTO）时承诺农业综合支持总量为零，亦即黄箱政策支持不超过微量允许水平——对特定农产品的黄箱支持不超过该产品产值的8.5%，对非特定农产品的黄箱支持不超过农业总产值的8.5%。2008年以来，中国政府先后对玉米、大豆、油菜籽、棉花实施临时收储措施，以及2009年-2014年连续提高水稻、小麦最低收购价和上述农产品临时收储价，导致国内政策性收储价与国际市场价、固定外部参考价之间的价差拉大，出现粮食产量、进口量、收储量、库存量“齐增”局面，部分特定农产品的黄箱支持逼近或是突破微量允许“天花板”。2016年9月，美国将中国对稻谷、小麦、玉米的国内支持诉诸WTO争端解决机制，引起欧盟等27个第三方成员关注，2019年专家组裁决中国对稻谷和小麦的国内支持违反了中国入世承诺，这对粮食最低收购价政策的合规性和实施的持续性形成巨大挑战。同年WTO还就美国诉中国大米、小麦和玉米关税配额案再次做出了不利于中国的裁决。当前中国粮食生产支持政策体系面临前所未有的国际规则挑战，今后一个时期由此引发国际贸易争端和纠纷的风险正显著增加。面对中国国内粮价显著高于国际市场这一重大现实，现行的粮食生产支持政策、粮食收储制度等亟需改革完善与调适转型，但如何构建既适应国际规则、又保护农民利益、还促进粮食发展的粮食生产或粮食产业支持政策体系，亟需研究探索。

（五）全球农业供应链不稳定性和不确定性增加

适度进口是中国特色粮食安全之路的重要组成部分，是基于国情粮情的必然选择，这就需要建立持续、安全、稳定的全球农业供应体系。但是，新冠肺炎疫情暴发以来世界多国对粮食等农产品实施出口管制以优先保障本国供给，地区冲突对主产国谷物生产和出口造成冲击，国际霸凌行径动辄对其他国家进行经济制裁和贸易管制等，都对国际农产品贸易、全球农业供应链构成复杂严峻的风险挑战，并造成诸多的不稳定和不确定性，一定程度上破坏了全球粮食及农产品自由贸易体系。据不完全统计，从新冠肺炎疫情暴发到2020年底，全球就有38个国家或地区针对196种农产品累计实施1336项出口限制措施，其中大部分措施集中在粮食产品。与此同时，因各国农业资源禀赋及生产能力差异，主要农产品生产和出口越来越集中于少数国家或地区，如大米主要产自亚洲，印度、越南和泰国是主要出口国；小麦出口主要来自俄罗斯、欧盟、加拿大、美国和澳大利亚；玉米出口主要来自美国、阿根廷、乌克兰和巴西。农业生产与贸易的这种聚集使得自然灾害、地区冲突、大国博弈等冲击影响更加突出，也成为一种新风险新挑战。

伴随经济增长，中国资源型农产品进口大幅增长，2021年农产品进口额达3042亿美元，但进口品种、来源地和运输线路集中度依旧较高。例如，大豆进口来自巴西、美国和阿根廷的占比达97.6%，其中进口自美国和巴西9044万吨、占比93.7%；豆油进口来自阿根廷、巴西、俄罗斯的占比91.4%；棕榈油进口来自马来西亚和印度尼西亚的占比接近100%；棉花进口来自美国、巴西、印度的占比为87.7%；食糖进口来自巴西的占82.7%。面对百年未有之大变局，大国博弈和冲突可能加剧，当前这种农产品贸易格局容易受制于人。

此外，粮食市场通过农业生产资料、生物能源等与能源市场的联动加强，通过期货期权等与金融市场的互动增强，即粮食的“能源化”和“金融化”。而能源市场、金融市场的高频动荡和大幅波动，以及美元超发制造的流动性，都将冲击全球粮食市场，造成全球粮食市场的复杂严峻和不确定性，增加世界粮食不安全风险。面对不断扩大农业开放，这种不稳定和不确定性将通过农产品进口、市场预期等快速传导至国内市场，并深刻影响中国农产品市场和粮食安全，对国内粮食市场保供稳价调控形成新挑战。

三、新时代中国粮食安全风险治理架构及其政策建议

开启全面建设社会主义现代化国家新征程，面对百年大变局和世纪大疫情的风险挑战，端牢中国饭碗、筑牢国家粮食安全防线，是应对重大挑战、抵御重大风险的压舱石，是确保国家安全、维护国家长治久安的根本保障。要切实加强顶层设计和系统谋划，从国内国际两个层面强化粮食安全风险监测、研判与预警，坚持问题导向、注重协同治理、强调分类施策，构建从源头防范、系统防控到协同治理的国家粮食安全风险治理架构。

（一）筑牢国内粮食安全保障基础

立足国内实现谷物基本自给、确保口粮绝对安全，是端牢中国饭碗、保障国家粮食安全必须坚守的底线。就国内供给风险的防范及治理而言，其核心任务是持续夯实粮食国内供给保障能力，现实举措是深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，抓好“地”与“技”两大关键，确保国内6.5亿吨粮食产能稳定。

对于“藏粮于地”，一是打好耕地保卫战。要严格落实耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线，加强对耕地保护的考核和追责。进一步完善耕地占补平衡政策，将数量不减少、质量不下降落到实处，严厉打击违法违规占用耕地，严格管控耕地转为其他农用地，对补充耕地要建立标准、组织验收、加强管护。大力实施黑土地保护、酸化盐碱化耕地改良、水土流失治理、农田重金属污染修复和耕地轮作休耕，提升耕地地力水平。二是加强高标准农田建设。统筹各级各部门涉农资金和项目，加大中低产田改造、丘陵山区农田宜机化改造、大中型灌区续建改造，推进以农田水利为重点的高标准农田建设和提档升级，兴建田水路电井林综合配套设施，将高效节水灌溉、耕地质量保护提升与高标准农田提档升级一体化推进。既要注重整体推进、配套建设、建管并重，也要加强农艺、农机和农技集成，良种、良法和良田配套，稳步提高综合生产能力。三是强化耕地用途管制，分类明确耕地用途和利用优先序。对各地新发展林、果、草等产业要引导上山上坡或利用“四荒地”，对耕地流转用途要加强引导，妥善处理刚脱贫地区特色产业发展与粮食生产“争地”问题。

对于“藏粮于技”，一是打好种源安全仗。种子是粮食安全的源头，种源安全关系国家安全。要切实加强国家种质资源库建设，强化粮食作物种质资源收集保护和开发利用，实现主粮种源的自主可控。积极实施种源创新技术联合攻关，增强种业科技自主原始创新能力，有序推进生物育种产业化应用。加快培育粮食高产优质、节水抗旱、多抗广适、宜机宜饲、专用特用新品种，满足多元化需求，保持稻谷和小麦种业优势领先地位。二是加快农机装备数字化智能化升级。推动现代农业设施装备搭载数字技术、3S技术、信息技术，加大其在节水灌溉、测土配方施肥、农机定位耕种收、病虫害诊断防控等方面的集成应用，加强全过程监测预警、智慧管理和信息交流，推进数字田园和精准农业发展。三是建立农业综合数据平台和大数据分析系统，为粮食生产、防灾减灾等科学决策提供技术支持。

（二）调动地方政府重农抓粮和农民务农种粮积极性

粮食安全事关国家安全，需要各级各地政府共同履职担当，共同承担起保障粮食安全的重任。一方面，要进一步压实粮食安全党政同责、耕地保护党政同责。地方各级党委和政府需共同加强粮食生产能力、储备能力、流通能力建设，稳步推进粮食生产功能区、国家粮食安全产业带等建设，提升粮食安全综合保障能力和粮食安全风险治理能力。中央在重点关注粮食主产区的同时，应强化对产销平衡区、主销区稳粮食面积、保粮食产量主体责任的考核和追责。另一方面，要通过奖补措施等调动地方政府重农抓粮的积极性。例如，加大对粮食主产省的财政转移支付力度；加大对粮食主产省和产粮大县的财政奖补力度，对一定比例的奖补资金给予使用权限；降低地方政府在保障粮食安全的部分项目建设、部分补贴资金上的配套比例，减轻重农抓粮的负担；实施对粮食主产区的利益补偿机制，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展。

保护和调动农民务农种粮积极性，一是稳定和完善粮食最低收购价政策。这关系农民对种粮的信心和预期，因此要审慎推进最低收购价政策合规改革，完善实施机制，同时加强对粮食生产影响的风险评估。二是健全农民种粮收益保障机制。稳定已有的存量补贴，对增量补贴资金要创新补贴机制，加快改革农业保险操作机制，让保险真正发挥效用，切实让种粮农民受益，保障农民种粮不亏损、能获利并有合理收益。三是大力发展农业社会化服务和粮食产业经济，开展农业托管、订单农业、加工物流等，提高种粮综合收益并惠及种粮农民。

（三）完善粮食生产支持政策体系

粮食生产周期长、自然风险大、市场风险高、比较效益低，因此必须采取有效措施加强对粮食生产的支持和补贴。今后一个时期，应根据中国国情、粮情，按照“适应国际规则、保护农民利益、促进粮食发展”原则进一步健全和完善中国粮食生产支持政策体系。

一是改革完善粮食最低收购价政策。2019年WTO裁决中国对稻谷和小麦的黄箱补贴违反中国加入承诺，也意味着需对粮食最低收购价政策进行必要的改革以符合国际规则，避免引发越来越多的国际贸易纠纷。但实践也表明，粮食最低收购价是保护种粮农民利益、促进粮食生产稳定发展的关键举措，是粮食生产支持政策体系的基石，其改革调整需要审慎、稳妥。可考虑按照“稳定架构、增强弹性、改革机制”的思路推进粮食最低收购价改革完善。稳定最低收购价政策架构，给种粮农民吃一颗“定心丸”，否则可能造成粮食市场预期的不稳定或混乱，也容易受国际粮食市场剧烈波动的冲击，极易挫伤农民种粮积极性，造成难以预料的影响。“增强弹性”是增强最低收购价调整、政策性收储启动退出的灵活性，“改革机制”则是将保供给促增收的托市机制调整回兜底保障、解决卖粮难的托底机制。

二是用足WTO黄箱政策支持空间。中国农业总产值巨大，即非特定产品黄箱支持具有较大的政策空间。可以改变以往的黄箱补贴方式和针对具体品种的支持方式，转为普惠型的对农机装备、农业信贷、利息、保险等投入的奖补支持，以及针对农业生产条件不利地区、刚脱贫地区、民族地区、适度规模经营主体等特定区域、特定主体类的奖补支持。可以适当增加这一类黄箱政策设计，但要注重增强政策的科学性、精准性和有效性，提升政策效能，避免以黄箱之名行绿箱之实。

三是稳步扩大绿箱政策规模与范围。如，加大高标准农田建设、土地整治和地力保护、农业科技创新与推广应用、农业公共服务体系、农业抗灾减灾体系、新型经营主体培育等，增强实效性，切实提升农业综合生产能力。

与此同时，针对粮食作物，可以研究和探索在特定区域实施蓝箱补贴，在符合国际规则的同时切实有效保护种粮农民利益。可探索将针对农业的支持补贴与针对农村发展的支持、针对农业的项目建设与针对生态环境或其他目的的项目建设的财政性投入适当区分，避免因农林水财政支出过大或者相关政策宣传引起国际社会对中国农业支出补贴的关注和误解。

（四）提升全球农业供应链管理能力

面对百年变革、世纪疫情、地区冲突、霸凌行径等对全球农业供应链的冲击，必须强化全球农业供应链管理能力，有效防范、及时化解各种不确定性对中国农产品进口、对保障国家粮食安全的可能冲击。一是加强对全球农业资源、农业生产、国际农产品贸易的数据收集、调查监测和分析研究，为进一步扩大农产品进口、境外农业投资与合作等提供支撑，同时也为全球农业供应链风险的监测预警和防控治理等提供依据。二是稳步推进农产品进口品种、区域国别、进口渠道、运输途径等多元化，逐步化解进口集中度过高可能引发的各种非传统风险冲击。三是培育农业“走出去”市场主体，支持中国企业深度融入全球农业供应链，特别是提升加工、物流与贸易等关键环节的自主掌控能力，保障农产品“买得起、买得到、运得回”。四是加强与“一带一路”国家、周边发展中国家的农业投资合作，进一步提升全球农业供给能力，改善国际农业投资与贸易环境。