世界粮食危机与全球治理机制

◎ 陈永福 常甜甜 崔 悦

提 要:粮食安全是世界范围内的重要议题之一，备受各国政策制定者的关注和重视。1960年代以来全球粮食危机共发生七次，分别发生于1963-1964年、1973年、1980-1981年、1988年、1996年、2007-2008年、2021年。其中，严重粮食危机有五次，2007-2008年和1973年的全球粮食危机是最为严重的两次。1960年代以来全球粮食危机的根源和诱因表明天气与制度因素、生物能源需求、动物疫情的突发、部分国家的粮食出口限制措施、利率和美元指数与粮食金融衍生属性的联动、库消比、地缘冲突、人类疫情等因素都是影响全球粮食供求平衡的重要因子，也是导致粮食危机的连环效应的因子和共性特征。因此，有必要以全球合作治理作为基石，构建全球性粮食安全战略互助共享平台，管控战争和冲突发生，完善和强化全球早期预警系统，建立和扩大粮食进口国之间的互助共享同盟，确保粮食主权和完善粮食占有权的分配。

一、引言

粮食价格的上涨不断敲击着人类的心灵，带来悲观的预期和对粮食危机的恐惧。从1798年马尔萨斯的《人口论》中对供给不能保证人口增长的食物需求的推断，再到18世纪英国《谷物法》的实施和废止，即使进入20世纪，从1970年初罗马俱乐部的《增长的极限》的发表以及1972年至1974年粮食价格的高涨等，都表明对未来的悲观预期和粮食危机是一对双胞胎，长期以来一直困扰着人类发展的脚步。

进入21世纪以来，虽然全球治理模式不断发生重大变化，但全球气候变化不仅又掀起新一轮人类面对未来的悲观预期，而且对全球粮食安全带来了非传统食物需求的挑战。伴随2020年末以来粮食价格的高涨和全球7.2-8.11亿人口面临饥荒，又使得人类深埋于心的对粮食危机的恐惧再次暴露无遗。这也表明面对不断重复出现的全球性粮食安全问题，如何进行有效的全球治理已经成为各国关注和重视的一项长期的战略性课题。

由于对粮食危机一词的定义存在多种争论（罗叶，2012），且很难定量分析，虽然已经有很多有关粮食危机文献的分析（曹历娟，2009；苏瑞娜，2013；Bohstedt，2016；Dahir，2020），但人们对粮食危机的判别还是主观意念较多，缺乏精准的定量依据。

本文将从粮食危机的概念界定及其在粮食安全中的阶段性作用、地位及特征入手，利用有效的统计方法，依据20世纪60年代至今的粮食价格波动，开展全球粮食危机的阶段性研判；并在此基础上，对历次粮食危机的根源和共性特征进行解析；最后提出全球粮食安全治理的政策建议。

二、粮食危机的概念界定和统计判别方法

（一）概念界定

粮食危机（Food Crisis）的概念界定离不开粮食安全和粮食不安全的定义。早期粮食安全（Food Security）的概念由联合国粮农组织（FAO）于1974年提出，指保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。后来国内部分学者结合中国当时的国情将其译为“粮食安全”（胡令，2019），即把粮食等同于食物。1983年粮食安全的定义延伸为所有人在任何时候既能买得到又能买得起所需的基本食品（FAO，1983），1996年进一步扩展为所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物来满足其积极健康生活的膳食需要及食物喜好（FAO，1996）。同时，粮食安全的特征也进一步明晰为应具备可用性、可得性、可利用性和稳定性（FAO，2001），并且进一步细化为强调供应的实际可用性、强调家庭层面的经济可得性、确保质量和安全的可利用性、不发生季节波动和短缺的供应稳定性（Schmidhuber，2007）。可见，粮食安全问题的范畴不仅涵盖农业问题，而且还与经济、社会、生态、文化和环境等各方面紧密关联，故粮食安全问题也是一个系统性的战略课题。

以往研究中的各种粮食危机的概念各有不同的侧重点。从强调诱因、范围和后果的角度来看，有学者认为粮食危机是粮食安全突然受到威胁的情形（Lee等，2012）。国内学者从粮食安全角度所提出的粮食危机概念是指因粮食供应短缺造成粮价持续上涨，国民因无力承担高昂粮价而无法获得维持生存和健康所需要的足够的粮食，从而导致社会动乱、人道主义危机，给国家经济发展带来不利影响的情形（安·西佐夫和陈兴，1991；储昭根，2008；赵磊，2022）。Timmer（2010）指出食物危机是在全球、国家和区域层面饥荒和营养不良几率上升的情形，该概念区别于慢性饥荒，是因对粮食供给或需求产生冲击时所导致的价格骤然上涨，同时强调数量而非营养。

从强调阶段和状态角度来看，在2021年全球粮食危机报告中，食物不安全过程被分为无或最小、有压力、危机、紧急状态和灾难或饥荒五个阶段，粮食危机是处于其中的第三阶段，即将进入紧急状态的转折点时期或事件发生或压力必须解决的关键或决定性阶段。美国农业部对粮食安全不安全状态分为四个层次，即高度粮食安全、边际粮食安全、低位粮食安全、非常低位的粮食安全，前两者属于粮食安全状态，后面两个层次属于粮食不安全状态。

综合以上概念的内涵及外延可以看出，粮食危机是一个从粮食安全到不安全过程中的关键的或决定性的转折阶段。它主要表现在粮食市场供求平衡中，因出现需求剧增、供给短缺、库存骤降等情形而导致市场价格持续高涨。其内涵在于当粮食供求市场存在潜伏的风险（威胁或危险）时，人类面临粮食供不应求的严重困难关头，即价格潜在风险已经达到或超过以往记录的最高点，必须采取有效治理手段和措施予以解决或改善的关键点。

在全球气候变暖等多种不确定性导致粮食危机发生的概率不断加大的背景下，粮食危机的治理有逐步向提高粮食安全韧性和消除粮食不安全方向发展的态势，如全球信息早期预警系统的建立以及历次粮食危机出现后所提出的治理措施等。从预防粮食危机发生与消除威胁和危险的角度出发，越来越多的研究开始关注粮食安全脆弱性，并从发现和预防易于发生且会导致不可承受后果的威胁或危险（暴露性风险）出发，开展脆弱性评价并提出提高粮食安全韧性的政策方案（Krishnamurthy；2014；蔡文香，2015；姚成胜，2019；夏汉军，2020）。从这个意义上来说，粮食危机也是粮食安全脆弱性的表现与结果，有效判别导致粮食安全问题发生的威胁或危险因子及其影响是避免粮食危机恶化的重要一环。

（二）粮食危机的统计判别方法

在粮食危机统计测量中，Araujo等（2012）和Lee等（2012）尝试运用非线性趋势偏离指数（Non-linear Trend Deviation Index，NTDI）对粮食危机进行了统计测定和预警，后者还运用粮食短缺指数（Food Shortage Index）和食物市场指数（Food Market Indicator，FMI））进行统计描述。这些研究主要针对国家或区域层面数据进行统计测算和描述，没有针对全球层面进行统计测算。本文将采用统计方法对全球历次粮食危机进行判别。该方法具有操作简单并能够直观表现的特点。

判别粮食危机的具体操作步骤是：首先从世行商品价格数据中选择粮食（Food）和谷物（Grain）两个月度价格指数并测算其过去12个月（一年）的均值和标准偏差；其次，对每月价格数据和过去12个月的均值加上两个标准偏差值（以正态分布的95%以上置信区间的临界值作为判别值）进行比较，如果每月价格数据高于判别值，则初步判别结果值取值1，否则为0；第三，对初步判别结果值的过去12个月的值进行加总，如果每月对应的该第二次判别结果值大于6，即满足存在六个月时间均对应取值为1，则可得第三次判别结果值为1，否则为0；第四，根据第三次判别结果值进行最终判别，如果两个月度价格指数任一对应的判别值出现连续为1的月度，则判别为存在全球粮食危机。如果连续出现三个月以上为1，则判别为严重粮食危机。

三、20世纪60年代以来全球历次粮食危机的根源和影响因素的共性特征

1960年代以来，很多研究主要聚焦于1972-1974年全球粮食危机和2007-2008年全球粮食危机（苏瑞娜，2013；周立，2010；Christian，2015；Ruth Jachertz，2015），而且聚焦于后者的研究较多（Headey和Fan,2010；Wright，2011），也有研究把1994-1995年的粮食危机也称为全球粮食危机（罗叶，2012）。可见，以往研究对全球粮食危机的认知尚存在一定差异。针对这些差异和定量判别全球粮食危机存在相对困难的特点，本文运用统计方法对世行商品价格数据中的粮食价格指数（2010=100）和谷物价格指数（2010=100）进行了处理和判别，判别结果整理在表1和图1中。

图1 全球粮食危机的判别结果

从表1可以看出，1960年代以来全球粮食危机共发生七次，分别是1963-1964年、1973年、1980-1981年、1988年、1996年、2007-2008年、2021年。其中严重粮食危机有五次，按照严重程度顺序分别为2007-2008年、1973年、1963-1964年、2021年和1988年。其中又以2007-2008年和1973年的全球粮食危机最为严重，这也是以往研究最为关注的两次。

表1 全球粮食危机判别结果一览

（一）20世纪60年代以来历次全球粮食危机的根源及成因分析① 本部分所用数据中，除来自美国农业部PSD数据库数据计算的谷物库消比和来自世界银行商品价格数据库的价格数据之外，其余数据主要来自于FAOSTAT数据库。

1. 1963年的粮食危机起源于1960年代苏联计划经济农业改革失败，加上干旱等气候灾害对其小麦生产的影响而导致的减产。1963年开始苏联大量进口小麦，且进口量达305万吨，1964年进一步增加到728万吨，需求的突增使得本来稳定的国际市场出现价格上涨。与1962年末相比，1963年的最高月度价格涨幅达17%。此后，在绿色革命浪潮和农业化肥投入不断加大背景下，发展中国家粮食产量迅速增加，美国粮食增产迅速，使得国际粮食市场迅速得到稳定。这次危机主要因制度和气候因素导致。

2. 1973年的粮食危机一般称为1972-1974年的粮食危机，这也与危机的判别值相符，因为采用的判别值来自过去一年的均值和标准偏差，同时，危机一旦出现则具有一定的滞后效应，急剧上涨的价格消退需要一定时间。这次粮食危机的导火索也与苏联的粮食短缺尤其是小麦和饲料短缺有关，同时也与世界谷物库消比下降有关，其从1970年的17.4%下降到1973年的15.6%。

1972年苏联国内小麦本来已出现大幅度减产，但苏联媒体鼓吹其小麦丰收，还准备出口小麦。同时，苏联开始与美国谈判准备大量进口美国小麦，而当时恰逢美国粮食库存积压，农业补贴吃力，为减少补贴，美国对苏联积极开展粮食出口贸易。由于苏联成功骗过美国政府，1972-1973年苏联共进口了小麦2330万吨和大豆100万吨。

同时期又叠加1973年10月16日爆发的第一次石油危机和第四次中东战争，石油输出国组织（OPEC）为了打击对手以色列及支持以色列的国家（其中就包括美国），宣布对这些国家实施石油禁运，导致石油价格高涨，此即第一次石油危机。

苏联的大量进口、中东战争和石油禁运等因素导致世界粮食价格高涨。与1971年12月相比，1972年世界粮食价格指数比同期上涨了31%，1974年最高值时上涨了204%。1973年美国为缓解国内物价水平和粮食紧急短缺，宣布从同年6月27日起禁止出口大豆、棉籽及其制品，但该措施于同年10月取消。

这次粮食危机的影响非常之大，使得世界各个国家开始考虑国际粮食危机治理问题，开展国际合作与储备，但储备量到1980年代才达到50万吨。与此同时，这次危机也触动了日本等粮食进口大国的神经，并开始在南美尤其是巴西进行农业开发，这也加快了南美各国成为后续的世界粮仓的步伐，使得巴西大豆产量从1973年的501万吨增加到近年来的12180万吨，成为了全球粮食危机的避雷针之一。

3. 1980-1981年粮食危机发生在1979年苏联入侵阿富汗之后和1980年开始的两伊战争以及第二次石油危机时期，其发端与苏联和中国的粮食进口急剧增加有关。

1980年苏联小麦进口量达到1470万吨，增量为545万吨，1981年达到1650万吨，与1979年相比，两年间加总增量超过2000万吨。中国粮食及其制品净进口量自1979年开始急剧增加，为1589万吨，与1978年相比，1979年到1981年的三年间共增加粮食及其制品净进口量达4145万吨。这与1980年世界谷物库消比下降到21.37%，比上年下降1.7个百分点的事实相符。

1980-1981年间突增的进口需求，导致粮食价格上涨。1980年11月的粮食价格指数与年初1月份的指数相比，上涨了25%。由于1981年谷物库消比没有继续下降反而上升，使得粮食价格指数没有继续上涨。

4. 1988年的粮食危机押着同样的韵脚来临，其发端也是天气等因素导致中苏等粮食短缺并叠加谷物库消比急剧下降，其中谷物库消比从1987年的32.2%下降到27.8%。

始于1980年代中期的苏联农业改革并没有使得粮食产量快速增加，相反粮食短缺成为常态，1980年至1988年苏联小麦进口量达年均1966万吨，受天气影响，1988年小麦进口量更高达2118万吨。

同时期中国也开始进行城镇化和市场化改革，受天气影响，1987-1988年中国粮食及其制品净进口量达3373万吨，与1986年的541万吨相比，连续两年进口增幅超过1000万吨。

这次的粮食危机导致，相对于1986年12月的粮食价格指数，1988年7月粮食价格指数涨幅达到58%。由于美国的农业过剩和南美各国的增产，这次粮食危机没有进一步扩大并上升到1973年的粮食危机水平。

5. 1996年粮食危机应该称为1994-1996粮食危机。危机发端于1994年日本水稻歉收并宣布紧急进口250万吨大米，叠加同期布朗发表《谁来养活中国》一书，再加上1995年中国粮食及其制品净进口突增至3170万吨，1996年进口量也达2149万吨，其中，1995-1996年谷物进口量达到4704万吨，这使得国际市场对谷物短缺的预期加剧，同时部分国家采取了出口限制措施。与1995年1月相比，1996年4月粮食价格指数上涨了22%，谷物价格指数上涨了63%。这次危机由于谷物库消比没有出现急剧下降，而且1996年开始不断增长，使得危机得到缓解。

6. 2006-2008年粮食危机一般称为2007-08年粮食危机，这次是影响异常深远的一场全球粮食危机，其根源在于粮食从食用属性和政治经济学属性逐步演化出能源化和金融衍生化等属性。

自1973年第一次石油危机始，美国采取了减少对国外能源依赖的各项措施。受全球追求能源减排政策的影响，2005年美国“能源政策法案”（the Energy Policy Act of 2005，EPAct）和2007年美国“能源独立和安全法案”（the Energy Independence and Security Act of 2007，EISA 2007）更是要求在销售的车用燃料中添加生物燃料，设定到2022年消费360亿加仑可再生燃料的目标。能源化创造了新的全球粮食需求，根据经济学理论，在供给一定条件下需求增加必然带来粮食价格上涨。

如果把美国生物乙醇产量换算成粮食用量，该数据在1980-2000年间基本呈年均增长态势，基本保持在76万吨到1497万吨之间。但进入21世纪以后，其呈快速增长态势，尤其是2006年开始其用量急剧增加到6018万吨，2007年为8590万吨，2008年为1.009亿吨，三年增加量达5568万吨。粮食用量的增加必然带来谷物库消比的下降，2006年的谷物库消比相对于2005年下降2.5个百分点，降至17%。再加上对未来用量尚有约8000万吨增加的预期，部分国家实施了粮食出口限制措施，这些因素又叠加利率和美元指数等因素对期货市场的推波助澜，其结果是粮食价格剧烈上涨，与2006年1月相比，2008年粮食价格指数上涨了103%。

2008年以后，美国生物乙醇粮食用量不断增加，最高在2017年达到1.424亿吨，此后基本维持在2022年的能源目标水平。得益于南美国家的粮食不断增产，减缓了美国生物能源化带来的粮食危机的影响，该影响导致的价格上涨也得到缓和。但受石油价格影响，未来美国粮食生物能源化目标的不确定性及影响的深远性仍然可能导致另一场全球性粮食危机。

在全球粮食治理方面，约束生物能源化和金融衍生化已成为一项共识，食物主权的呼声也日益高涨。

7. 2021年粮食危机应该说是2020-2022年粮食危机，这也是人们刚刚经历并有目共睹的。本次危机究其根源既有生物能源化和金融衍生化及世界多国限制出口措施的粮食政治属性的影响，也有新冠疫情导致的供应链脆弱性和气候异常导致的自然灾害频发的影响，更有中国受起始于2019年非洲猪瘟影响而导致所需畜牧类产品进口急剧增加、国际原油和化肥价格高涨、以及俄乌战争降低未来粮食生产预期的连环叠加效应的影响。可以说，这次粮食危机的因子非常复杂多样且具有较高的不确定性。

通过运用FAOSTAT贸易数据与畜牧类产品的饲料转换率进行测算，2020年中国畜牧类产品净进口量换算为粮食用量总量为2939万吨，比非洲猪瘟之前的2018年增加国外粮食用量达1809万吨。与此同时，2020年中国粮食净进口也大幅度增加，从2019年的1.126亿吨增加到1.402亿吨。如果把二者加总，则2020年中国国外用粮净进口量达4015万吨。如果采用国际农产品贸易统计年鉴的粮食数据，则增量达4299万吨。可见，动物疫情导致的2020年中国国外用粮增加是导致粮食需求突增的重要因素。

多个国家或地区实施粮食限制出口措施，加快了全球粮食危机蔓延速度和影响力度。自新冠肺炎疫情暴发以来，实施粮食限制出口措施的国家涉及30多个国家或地区，禁令数量50多个，品种不仅涵盖米、面粉等谷物及制品，还包括豆类、蔬菜、肉类和植物油等。

从本次危机中的价格指数变动来看，与2019年12月相比，2022年5月粮食价格指数已经上涨了69.4%，谷物价格指数上涨了80.5%。

但值得庆幸的是，目前中国动物疫情已经基本得到控制，肉类生产已经基本恢复至发生动物疫情之前的状况，这也表现在中国2021年肉类进口微幅下降等态势中。在一些国家已经取消新冠疫情导致的部分限制，俄乌禁运也有缓和迹象，自2022年6月开始，粮食价格指数开始不断下降。

如果从判断结果值自2021年10月以后未出现1值来看，表明本次危机已经告一段落，根据以往粮食危机结束后一般还会持续1年左右的时间来看，如果再没有其他紧急因素出现，本次危机有望在2022年底前后基本结束。这也能够从2019-2022年全球谷物库消比依然保持在28%以上，且远高于1973年的15.6%和2007的17.5%中一窥全貌。

（二）全球粮食危机的共性特征

综合1960年代以来7次全球粮食危机的根源，可以看出其影响因素的共性特征，即天气与制度因素、生物能源需求、动物疫情的突发、部分国家的粮食出口限制措施、利率和美元指数与粮食金融衍生属性的联动、库消比、地缘冲突、人类疫情等因素。具体来看，主要有以下五个方面。

第一，截止2000年，天气等因素所导致的粮食短缺是粮食危机重要的直接影响因素，2000年以后，粮食能源化等非传统食用需求或动物疫情所致饲用粮食量的浪费以及突增，成为重要的直接诱因。

第二，全球粮食危机背后都有美苏中等大国粮食需求突增与能源危机及地缘冲突间的连环效应的显现，同时粮食危机背后还有危机期间各国限制或禁止粮食出口的因素的影响。

第三，在全球化背景下，虽然逆全球化因素在不断高涨，但受利率与美元指数影响的粮食金融衍生属性的显现有可能继续成为下一场粮食危机的伏笔。

第四，谷物库消比是反映粮食价格上涨的重要指标，库消比下降必然导致对粮食价格上涨的预期。据粮食价格指数与谷物库消比的协整模型进行的测算，谷物库消比每减少1个百分点，粮食价格指数将上涨3.76个百分点，这也表明充足的粮食储备是因应粮食危机的最好手段。

第五，与传统的人口、战争和地区封锁以及收入不平等等因素都导致从粮食危机进一步向饥荒与营养不良演进相比，非传统的人类疫情和动物疫情等因素成为了新的导致粮食危机出现甚至恶化的重要驱动力，这些因素及其连环叠加效应将是未来长期影响全球粮食危机演变方向的关键性或决定性要素。

四、新时代规避全球粮食危机的治理举措

从以上分析可以看出，全球粮食危机始终没有走远，如何实施规避全球粮食危机的全球治理举措，已经成为人类面向未来的重要课题。本文提出如下建议。

第一，有必要以全球合作治理作为基石，构建全球性粮食安全战略互助共享平台。中国作为世界最大粮食进口国，应该站在全球视角，通过建立全球农业技术共享和收入提高中心作为抓手，开展发展中国家尤其是低收入国家的人员培训和技术及管理技能的普及和推广，不断提高全球粮食产量和农业从业人员收入，实现人类共存共赢共享的未来农业和粮食发展。

第二，只要人口急剧增加或战争或收入不平等地区存在，就有从全球粮食危机向饥荒转变的可能。是故，要重视研判全球粮食危机在粮食安全-粮食不安全过程中的关键演进阶段，不仅有必要强化全球治理中避免持续冲突的合作机制，而且有必要加大对这些地区，尤其是低收入国家和粮食短缺国家的支援力度。

第三，有必要强化对全球人类疫情和动物疫情信息、粮食供求平衡信息和价格信息以及各主要国家农业粮食法案改革动向的研判和预警，及时发现粮食危机苗头，使得人类对全球粮食危机早发现早治理。

第四，有必要对粮食金融衍生化属性进行一定程度的规制，避免国际粮食价格过度波动对低收入国家或群体造成直接影响。

第五，粮食进口国有必要建立国际粮食进口合作联盟，在粮食储备规模方面加强国际合作。同时，也有必要强化粮食主权概念的传播，不能固守传统粮食政策，即不能只盯着农业生产政策，也要重视粮食占有权的分配。

第六，有必要发挥并重视新型网络手段的作用，有效利用短视频等网络手段，加快粮食危机与饥饿信息的传播并及时开展募捐募款，使其成为人类未来免于饥馑的补充手段。