发达的英国农业：政府计划、高度干预的市场经济

◎ 柏晶坤

提 要:由于受全球疫情和气候变化等因素影响，全球多数国家在未来数年都将面临严峻的食品短缺。根据联合国粮农组织 （FAO，2020）年度报告，2020年全球有6亿9千万人处于饥饿状态，并且饥饿人口以每年1千万的速度增长。此外还有20亿人口未能获得安全、营养和健康的食品。

一、英国农业概况

英国国土总面积为24.41万平方公里。直接管理农业的政府部门是环境、食品和农村事务部 （简称Defra）。

根据2021年英国政府 （Defra） 统计，英国总人口6728.1万，农业从业人员（含雇佣）约46.7万，占总人口的0.69%；从事农业和食品生产的相关人口（工作12个月以上）为400多万，占总人口的5.94%。

英国农业用地总面积约为1720 万公顷，为土地总面积的71%。农业用地由耕地和园艺作物、未耕种地、粗放牧地、草地以及用于户外养猪的土地组成，不包括林地和其他非农用地。

英国于2022 年正式从欧盟脱离，英国农业将开启一个新的发展阶段。图/中新社

2021 年英国农产品产值为 112.22 亿英镑。主要包括小麦（1400 万吨）、大麦（ 690 万吨）、油菜 （98.1 万吨）、甜菜（ 740 万吨）、蔬菜、水果等。农业对英国经济的贡献（按基本价格计算的总增加值）占 GDP 的 0.5%。

畜牧业在英国占重要地位。全国有 21. 2万个农场，为本国提供71%的食用牛肉和 90% 的猪肉。英国是欧洲最大的羊肉生产国，每年生产27.7 万吨羊肉，同时还大量进口新西兰羊肉。英国年产禽肉 200 万吨， 2021年牲禽产品输出总价值为162.85 亿英镑。

按当前价格计算，英国农民年人均收入为21900英镑，最低是10700英镑，最高为34200英镑。

二、英国农业的历史变迁

英国农业发展大致可归结成四个重要阶段：1.原始阶段的落后农业；2. 工业革命时期的农业现代化； 3. 两次世界大战期间的食品配给；4. 战后现代化和欧盟的计划农业。

英国于2022年正式从欧盟脱离，英国农业将开启一个新的发展阶段。

（一）原始阶段

在英国，农业成为人们主要的生存方式始于公元前3500年，种植取代了狩猎采集（Brassley,Soffe, 2016） 。人们采用撒克逊人和维京人露天耕作方式，在自家周围的小块土地上种植小麦和大麦。饲养驯化的野猪和从欧洲大陆运来的牛、绵羊和山羊。土地归领主所有，佃农从领主那里租种土地，支付租金（Wibberley，2009）。这个系统一直持续到 16 世纪30年代，国王亨利八世成为英格兰教会最高领袖。王室接管了罗马教会约81万公顷的土地，亨利八世将大部分土地分封给贵族和功臣们以获取支持。从那以后，很多土地成为世袭地，并慢慢发展为规模性农场。

从17世纪中叶开始，随着河流和海岸运输的改善，英国农业开始发展。各种作物种子、肉、奶制品、农机具等都传到英国各地，人们学会了四种作物小麦、萝卜、大麦和三叶草的轮作。这种做法不仅将休耕面积减少到 4%，还使粮食产量大幅增加（Wibberley，2009）。 丰富的食物导致人口快速增长，这是工业革命和农业工业化的重要因素。

（二）工业革命时期

英国农业第一次飞跃式发展是工业革命时期。圈地运动带来英国农业生产的第一次现代化，主要表现在：农民成为一种职业和土地拥有者， 土地化零为整规模化生产，农业机械改进和创新。

圈地主要是土地的交换和合并。之前，虽然农场主们拥有大片土地，但在法律上土地仍然属于国王、议会或教会等。大农场主只能把土地分租给个体佃户，那些从事农业生产的人只是土地的“持有者”而不是“拥有者”，土地不能自由买卖。在 18 世纪至19 世纪，英国议会通过多项圈地法案，允许农民出卖土地甚至土地中的荒地而获利，这使得很多农民自愿圈地。圈地不仅使英格兰农民收入增加了 400 万英镑（Wibberley，2009），还使原来“持有”土地的人成为土地的合法拥有者；众多被分割的细小零碎的土地、空置农场、公地或荒地被整合成规划种植的高效率的大农场。

工业革命时期也是英国政府直接干预和计划农业的开始，最集中的表现是农业立法。除圈地法案外，1836 年到 1846 年议会多次修改“谷物法”，改由政府制定农产品价格。1875 年，议会通过《农业控股（英格兰）法》，重新规范租户权利，标准化各项赔偿。比如，佃农离开租种的土地时，如果农作物还在地里，农场主必须按政府规定的价格赔偿给佃农；如果租户改良了土地、农具或种植并产生价值，租户也将获得一定补偿；租户有权拆走由他们提供的农业设备；地主解租的通知期限从6个月增加到12个月等。该法在1883-1923年期间不断完善。新法规定：由政府制定土地出租价格、种植品种、赔偿金额以及决定是否收取罚金；政府直接出面处理地主和佃农之间的关系。

圈地运动后的农业生产采用了当时新兴的现代化劳动组合方式。原来各家各户小规模的生产方式变为有组织的在大块田地协同耕作。农民成为一种职业，有了分工。原来从种子选育到销售都由农民一人完成的农业生产，分为种子培养、播种和收割、制肥、农机制造、收购等不同工作。

工业革命期间，越来越多的大型农机得以使用和改进，英国农业生产逐步机械化，从事农业的人口越来越少。到 1850 年，英国的农业人口占总人口的 22%， 是世界最低的（Overton, 1996）。从农业生产中解放出来的人力绝大多数投身于工业生产。

工业革命时期，英国侧重发展工业，农业在国民生产中的比重越来越低。随着铁路、轮船和制冷技术相继出现，英国不断增加食品进口。二战爆发前，英国 60% 的粮食供应来自进口，其中80% 的小麦来自国外，还从澳大利亚、新西兰和南美进口大量冷冻肉和其他肉制品。每年进口食品达到5500 万吨 （Wibberley，2009）。

（三）二次世界大战期间

两次世界大战几乎完全阻断了英国的粮食进口，英国被迫实行食物配给制，农业生产完全由政府计划控制。

第一次世界大战期间，为配给食品，1916 年英国成立食品部，并推出“英雄之家”方案。该方案规定退伍军人优先租种土地。1926 年再次修改农业法。根据此法，县议会有权强制购买或征用小农场，优先出租给退伍军人。这种租户可以直接或由议会担保借钱购买土地。二战期间，英国粮食短缺严重，只有小麦可以大量供应，土豆和胡萝卜成为战争食物（Hall, 1989）。政府要求人们在自家花园种植粮食，养兔子和鸡，并征召妇女从事农业生产。

1947 年英国政府制定《农业法》，第一次由政府制定农牧产品的产量和价格，以确保农牧产品价格不会因产量和效率的提高而暴跌，以此保证农民可以在农业生产中获利。

食物配给制一直执行到1954年。

（四）战后的计划农业和统一市场

战争彻底改变了英国政府和民众对食品安全的态度。二战结束后，政府对农业进行了一系列重大调整，强化政府干预，形成了自给自足的农业体系。

1947年至1972 年，英国政府颁布了一系列农业杂项规定，由政府控制土地使用权，决定土地买卖。英国的土地分公有和私有两种。公有土地大部分为王室或地方政府所有，其中地方当局有权根据《小农和分配法》购买和出租土地。1984年，县级政府农场的可用土地面积为 137664 公顷。不过，公有土地不断减少，到2006年，减少到 96206 公顷，比1984年减少了 30%（Farmers Weekly，2011）。

政府还有权决定私有土地买卖，禁止农民任意出卖或转租土地。不仅是拥有自己土地的农民，即使是租用土地的佃农也不会失去土地。1976 年修订的《农业法》允许继承农业租赁。即农民或佃农死亡时，自己没有财产的亲属可以继承租赁土地。 新农业法还保证农产品价格和市场销售，农产品都以农业部和全国农民联盟协商的价格出售。

1973年，英国加入欧洲经济共同体。从此英国农业生产从品种、产量、价格、销售、补贴等等都由欧共体统一计划分配。这种运行方式一直执行到2022年英国正式从欧盟脱离。

在欧盟经济单一市场规划体制下， 英国农产品品种并不多，主要谷物是年产1500 万吨的小麦（占65% 以上）、年产60 万吨的燕麦和650 万吨的大麦（FAO, 2012）。

由于欧盟实行统一市场销售政策，欧盟各国均按配额生产。英国并不追求扩展种植和养殖，农产品除自给自足外，很少出口。谷物中只有150万吨大麦用于出口（FAO, 2012）；谷物产量常年维持同一水平。

在欧洲统一规划的经济制度下，英国政府直接管理本国农业。2001 年，成立了环境、食品和农村事务部，该部门负责环境保护、食品生产和标准、农业、渔业和农村社区事务。

（五）补贴

农业补贴是英国加入欧盟后所实施的最重要的农业政策。该政策是保障农民收入、政府控制农产品成本和销售的最重要手段之一。

最早的农业补贴始于1969 年，政府为保护农业环境的农民提供报酬。之后，政府补贴的农产品项目越来越多，包括小麦、饲料谷物（如玉米、高粱、大麦和燕麦）、棉花、牛奶、大米、花生、糖、烟草、油籽和肉制品等。每年英国政府向农业综合企业、农业组织和农场支付超过 30 亿英镑的激励款项（Defra, 2021），以补充农民收入，以此管理和影响这些农产品的成本和销售价格。

英国农民的收入并不是农作物或畜牧产品的售后收入，而是畜牧产品、农产品、政府补贴、其他农业收入和非农业收入的总和。如下图1所示。

图1 2016-2021年英国农场各项产出和补贴明细

这是英国政府公布的 2016 年至 2021 年农民的所有收入。从表中可以看到，牲畜产品是农民最重要的收入，其次是农作物。补贴为农民第三大收入，占其总收入的10.9%。以2021年为例，畜牧总产值为 162.85 亿英镑，农作物总产值是108.76 亿英镑，补贴为32.97 亿英镑，非农业活动收入为14.96 亿英镑，其他农业活动产值为13.71亿英镑。

三、英国农业面临的问题

脱欧后，英国农业生产随之发生重大改变。目前面临以下四个重要难题。

（一）耕地扩展慢，不能满足农业发展需要

英国农产品产量常年处于同一水平无法提高。除欧盟限制英国农产品产量的人为因素外，主要原因是农用地扩展缓慢。二战以来，英国农业用地占比一直徘徊在70%左右。造成耕地面积扩展缓慢的原因主要有两个。一是农地价格太贵。比如1996 年，农产品的零售价格与1930年相比上涨了 35 倍，而农地价格却上涨了 100 多倍（EEC，2010）。过高的土地价格对于缺乏资金却想务农的人来说，唯一的选择就是租用土地。 但是农地租金也不断上涨。现在英国（不包括北爱尔兰）所有农场的平均租金为 70 英镑/英亩；而每英亩奶牛养殖平均成本是80 英镑，耕地成本为 99 英镑（Nix,1999）。即使有政府补贴，租地农民会因为租金太高而放弃扩大生产。

二是空地没有得到利用。历史上佃农一直受到剥削。从 1875 年开始，英国历届政府都修改法律保护佃农权利，并在 1986 年农业控股法中达到顶峰。但该法案对地主过于苛刻，以至于他们不愿出租或转让土地，而宁可赔钱让土地空闲（Williams, el. 2007）。 此外，欧盟的搁置政策也起到消极作用。这项政策对空闲土地所有者实行补贴 （EEC，2010），这使得部分农民长期将土地空闲。虽然英国于2007年自行取消了这项补贴，但原有空地大多仍未得到利用。

（二）农民素质下降

近年来，英国农民素质下降成为越来越突出的问题。首先是从事农业生产的新农民素质下降。一方面，由于高地价高租金和耕地短缺，阻碍了年轻人投身农业；另一方面，1986 年法案规定的租约继承仍然有效（Williams, el. 2007）。这使得进入农业行业的最常见途径是继承财产，即通过继承逝去的长辈的土地（不论是自己拥有还是租赁）成为新农民，而不是靠技能或资格考入农牧行业。其次，农民老龄化严重，新农业技术推广缓慢。根据英国政府统计，2005-2016年间，35 岁以下的年轻农民占农民总数一直处于 3%的低水平；而超过65岁的农民比例则上升了 5 个百分点，达到 36% （Defra,2016）。老年农民不热衷于学习新技术，而是依据经验生产，这使得农业新技术推广缓慢。

（三）农作物病虫害防治和环保矛盾突出

英国农作物病害虫造成的损失一直很严重。例如马铃薯胞囊线虫每年能造成超过 5000 万英镑的损失（Shrestha, 2015）。随着欧盟对农药限制越来越广泛，过去常使用的杀菌剂和杀虫剂不再可用。英国农民现在使用的杀虫剂比 1983 年减少了三分之一。过去农民常使用各种化肥增加产量，但土壤中的氮肥进入水中会对人体健康造成危害，世界卫生组织要求50 毫克/升的硝酸盐是可接受上限。据此，英国农业部专门设立了硝酸盐管理小组，规定和控制农民一年中施氮肥的时间和数量。大量减少使用杀虫剂和化肥数量造成农作物产量减少，对英国农业的影响相当大。

（四）气候变暖

近年来气候变暖对农业的伤害非常严重。首先是气候变暖直接导致了新的病虫害。目前影响农作物最严重的是蜂群崩溃症。一种蜜蜂寄生螨虫正在消灭全世界的蜜蜂群落。2007年，一些地区多达80%的蜂群死亡。在英国，蜜蜂每年为价值约 2 亿英镑的农作物授粉，它们对经济的总贡献可能高达 10 亿英镑 （Soffe, 2006） 。

气候变暖还造成英国夏季缺水。

四、英国农业未来发展目标

英国脱离欧盟后，农业政策随之大幅度调整。可持续发展是未来英国农业的总体目标，即在满足人们基本需求的前提下享受更好的生活质量。在此目标下，英国农业将侧重于应对气候变化和能源短缺，农业废物处理和利用，农村和自然资源保护，发展农村社区及动物健康和福利。主要做法有，发展有机农业、生物燃料和农业多样化。

（一）发展有机农业

有机农业是不使用化肥、杀虫剂、基因改造或常规药物等的农业生产。从20世纪90年代起，英国开始发展有机农业，现在大约有3500 个有机农场 （Soffe, 2006）。但有机作物产量低，比使用化学肥料、杀虫剂或基因改造的农产品产量低40%-50%。今后的发展目标是发展更集约化的劳动力使用方式，以期将有机农业产量比现在提高10%–25% （Soffe, 2006）。

为配合有机农业发展，英国决定放弃过去自给自足的农业体系，开放农产品市场，增加进口。目前，英国自产食物是其消费的 60%（Defra,2009）。除部分仍从西欧国家进出口外，今后将大幅增加进口澳大利亚的农产品。

为应对气候变化、保障能源安全和刺激农村经济，有效处理和利用农业废物是英国农业未来发展的重要目标。英国每年生产 1.7 亿吨动物排泄物（即“浆料”） （Defra, 2009）。这些浆料或通过堆肥储存，作为农家肥在冬季施用；或者通过厌氧消化产生甲烷，转化为电能，或去除液体成分后加工成其他产品。

（二）扩大生物燃料种植

生物燃料是将植物加工成燃料，与柴油等传统燃料混合为车辆提供动力。2003 年，欧盟开始在各国推广生物燃料种植，农民在农田边际或荒地种植生物燃料。在英国种植的生物燃料作物包括油菜、短周期灌木（如杨树或柳树）和芒草（EEC, 2010）。生物燃料作物必须在种植地附近加工，否则运输将丧失生物燃料的大部分或全部好处。英国计划未来扩展生物燃料种植，在当地开设加工厂，所产燃料供当地农民使用。

（三）农业多样化

为了保护农村社区发展，英国政府希望通过农村多样化经营来增加农民收入，稳定农业现有规模。过去，狩猎和钓鱼是英国农民一项重要收入，但自 2005 年起英国禁止狩猎。现在英国政府鼓励农民在农田休耕时将农田改造成马术场、露营和大篷车营地出租；农民还可以开设商店、乡村俱乐部、餐馆、酒吧，来销售他们的产品；农民也可以出租谷仓或农场小屋来增加收入（Defra, 2014）。

五、结语

英国农业是高度发达的现代化农业，是政府计划、高度干预的市场经济运行模式，在欧洲极具代表性。

英国农业跟随时代变迁及时调整，阶段性发展特点明显。从工业革命开始的农业现代化发展至今，已成为高度机械化的产业。农民成为一种职业。如今，占总人口0.6 % 的农业从业人员为全体国民提供充足的、最基本的食品。农牧业产品质量好、产量高， 基础粮食和各经济作物种植比例适当，规划科学，产出稳定。使国家面对疫情、气候变化和其他灾难时无粮食短缺之虞。农业机械化把绝大多数人从繁重的田间体力劳动中解放出来，最大限度地为英国现代化提供了人力资源。

在充分的市场竞争机制下，英国政府及时调整农业政策，从宏观的农业立法，到微观规定各项农牧产品的成本、销售价格、补贴、土地买卖租赁、赔偿等，最大限度地保障了农民收入；从整体人才设计，资助设立农业院校，到规范农业课程、师资和就业，英国政府具体指导农业发展，不断推动英国农业现代化进程。