完善中国粮食产销区域平衡机制策论

◎ 郭 军 彭 超

提 要:随着粮食生产布局变迁、区域间粮食供需矛盾不断加剧，我国粮食产销区域结构性矛盾日益突出，完善粮食产销区域平衡机制迫在眉睫。基于此，本文梳理了自20世纪90年代以来三大粮食区域定位与职责的演变趋势，并结合当前粮食产销区域平衡现状以及所面临的问题与挑战，进行深入分析，认为当前中国粮食产销区域平衡主要面临着主产区利益补偿机制不健全、主销区与产销平衡区粮食自给率不断下降等问题，同时区域粮食收储安全保障供应体系薄弱，国家粮食供应安全在未来一段时期内仍旧面临着严峻挑战。对此，本文提出破解当前区域粮食生产困局，完善粮食产销区域平衡机制，保障国家粮食安全的对策和建议。

一、引言

中国作为一个农业与人口大国，粮食安全关乎国计民生。粮食安全作为一个永恒的课题，从长远来看，只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展大局（叶兴庆，2014）；从当前来看，确保国家粮食安全是全面推进乡村振兴的首要任务（宋洪远，2022），因此保障粮食安全任何时候都不能放松。2022年中央一号文件再次强调“主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量、不断提高粮食综合生产能力”①资料来源：2022年中央一号文件，http://www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml。作为国内粮食生产的核心区，粮食主产区在保障国家粮食稳产增产、确保中国粮食安全方面贡献了重要力量（崔宁波、董晋，2021）。然而，从近年各区粮食生产状况来看，产销平衡区、主销区粮食自给程度相较以往都出现不同幅度的下降（韩长赋，2020）。粮食主产区长期以来也一直面临着“环境约束趋紧”“粮财倒挂”等突出矛盾，日益影响地方政府与农民的种粮积极性。尽管国家自2004年开始对种粮农民实行多种补贴政策，后来又相继出台“三项补贴”、最低收购价等政策，但其激励作用呈现出明显的边际递减趋势，在增加粮食主产区财力的目标上效果式微，促进粮食区域生产可持续发展的政策依旧有待进一步完善（赵惠敏，2021）。

我国需要通过不断完善粮食区域产销平衡机制，建立稳定的产销合作长效机制。图/中新社

面对经济全球化的加速推进与世纪疫情的叠加冲击，我国粮食安全的外部风险与内部矛盾相互交织，粮食区域发展格局发生深刻调整（崔宁波，2022）。在种粮比较优势和市场因素的共同作用下，我国粮食生产区域越来越向主产区省份集中，粮食生产区域结构不平衡加剧，区域性粮食供销不平衡现象日益凸显。粮食主产省份中粮食净调出的省份数量不断减少，粮食产销平衡区省份粮食自给率明显下降，主销区省份自给率持续低位下行，主销区和产销平衡区粮食净调入量明显增加（辛翔飞，2017）。全国粮食安全高度依赖主产区部分省份，给我国粮食安全带来诸多风险与挑战。粮食生产受诸多自然条件因素制约，一旦主产区遭遇较大范围自然灾害，将导致粮食大面积减产，从而影响粮食供需平衡。同时，粮食生产重担主要集中在主产区省份，加剧当地资源环境压力，影响粮食可持续发展。如果完全依靠市场配置资源，实现我国粮食稳产增产目标困难重重。加快建立粮食产销区域平衡机制，不仅关系到国家粮食安全大局，而且事关区域之间协调发展、代际平衡和共同富裕。

保障粮食安全，既要算经济账，更要算政治账。在市场机制对资源配置起决定性作用的背景下，粮食主产区域在承载国家粮食生产、输出，保障国家粮食安全方面发挥重要作用，但长期以来也一直承受着利益失衡的困扰。因此，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，也需要通过政府引导和政策支持，不断提高主产区粮食综合生产能力，切实稳定和提高主销区粮食自给率，以确保产销平衡区粮食基本自给，减轻主产区粮食供给压力，共同扛起保障粮食安全的重任。另外，通过不断完善粮食区域产销平衡机制，鼓励产销区发挥各自优势，建立稳定的产销合作长效机制，有利于增强区域粮食安全保障水平，有效防范和抵御各种自然风险和市场风险，缓解粮食生产资源环境压力，提升粮食生产资源配置效率，促进粮食生产可持续发展。因此，在粮食生产区域间建立稳定的产销合作长效机制具有重要战略意义。

二、粮食生产布局变迁与区域产销平衡现状

随着改革开放以来工业化、城镇化的快速发展，我国粮食生产布局发生了根本性变化。南方地区的粮食生产地位不断下降，北方地区的粮食生产地位不断上升，粮食生产区域越来越集中，主产区与主销区之间的区域性供给不平衡问题日益凸显。近年来，这一趋势更加明显，粮食产销区不平衡矛盾进一步加剧。

（一）粮食生产布局历史变迁

从不同粮食生产区域来看，我国粮食生产分布格局已从“南粮北运”变成了“北粮南运”。具体而言，我国粮食区域生产布局主要存在三个特征：一是粮食生产重心逐渐由南方向北方转移。从播种面积来看，2004年北方15省（市、区）粮食播种面积达到5205.2万公顷，占全国播种面积的51.23%，2020年北方地区粮食播种面积为6825.7万公顷，占全国粮食播种面积的58.46%，南方地区粮食生产面积减至4851万公顷，约占全国粮食生产面积的41.54%。从粮食产量来看，2005年北方粮食产量首次超过南方2.8%，2020年北方地区粮食总产量达7929.2亿斤，比南方地区高出44.8个百分点，占全国粮食产量的59.2%。

二是东北部地区粮食生产集中度不断提高，中部粮食生产逐步取代了东部的粮食主导地位。东北三省粮食比重上升明显，由1978年的8.17%提升至2020年的20.44%，提高12.27%。2000年中部地区粮食生产集中度首次超过东部地区，2020年东部地区粮食生产集中度已从1978年的35.05%下降至23.66%，而中部地区粮食生产集中度则呈现出稳中有增的趋势，目前该区域粮食产量约占到全国的1/3。

三是三大主粮呈现出向耕地资源相对丰富、农民非农就业机会较少、生产经济效益比较高的北部地区转移和集中。具体而言，全国水稻生产区域格局出现“北增南减”“东减、中增、西平”的变化趋势，水稻生产布局不断向东北扩展、向长江中游集中。全国小麦生产区域分布呈现出向黄淮海地区集中的趋势，河南、山东、安徽、河北和江苏作为我国小麦主产区，过去40年间5省小麦播种面积的全国占比提高了25个百分点，达到73%以上。玉米生产区域分布逐渐向东北和华北集中，黑龙江、吉林、辽宁、河南、山东、内蒙古和河北作为我国玉米的主产区，在过去40多年间播种面积的全国占比提高了7个百分点，达到66%以上。

（二）区域间粮食供需状况变化

随着粮食生产区域格局的演变，我国粮食供需状况也发生了巨大变化。自2004年以来，中国粮食生产能力大幅提升，粮食产量实现“十八连丰”，从2003年的43070万吨增至2021年的68285 万吨，增幅58.5%。人均粮食占有量也从2003年的333.3公斤增至2021年的483公斤，人均增加149.7公斤，增幅44.9%。尽管粮食产量总体上呈增加趋势，但不同粮食产区粮食产量变化趋势存在较大差异。粮食主产区的粮食产量远高于主销区和产销平衡区，且自2003年以来一直保持增长趋势，2020年全国13个粮食主产区粮食产量占全国粮食总产量的78.9%。从粮食供需结余量来看，2020/21年度13个粮食主产区主要粮食供需结余总量为1106万吨，较10年前的2010/11年下降611万吨，降幅达到11.4%；从自给率看，主产区2021/21年度三大主粮平均自给率为108%，较10年前下降8.5个百分点。同时，粮食主产区中能稳定调出粮食的省份不断减少，2010年，主要谷物有结余可供调出的省份有8个，2020年减少至河南、内蒙古、黑龙江、安徽、吉林、辽宁6个。

主销区和产销平衡区的主粮产量占比下降，自给率不断下降。从粮食播种面积与粮食产量上看，2019年主销区7省粮食播种面积占全国的4.1%，粮食产量占全国的4.2%。与2010年相比，粮食播种面积下降了23.5%，占全国的比重下降了1.6个百分点；粮食产量减少了15.2%，占全国的比重下降了1.8个百分点。就三大主粮自给率而言，主销区7个省份2003年粮食自给率为45.9%，2020/21年度下降为26.1%，由基本自给逐渐演变为基本依赖外源调入。粮食产销平衡区粮食产量占比下降，主要谷物自给率略降。2019年，粮食产销平衡区域粮食播种面积占全国的20.4%，粮食总产量占全国的16.9%。与2010年相比，粮食播种面积下降了5.8%，占全国的比重下降了2.5个百分点；粮食产量增加了10.4%，占全国的比重下降了1.7个百分点。从自给率看，产销平衡区11个省份平均自给率从2000年的90.4%下降至2020年的65.1%。我国7个主销区省份粮食总缺口在9000万吨以上，产销平衡区11个省份粮食总缺口为922.76万吨，主销区和产销平衡区合计粮食缺口为10165.01万吨。也就是说，全国粮食主销区7个省份和粮食产销平衡区11个省份的粮食缺口全靠内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南5个粮食净调出大省贡献的粮食补充。粮食供需变化，已严重影响到我国粮食生产的可持续性发展与粮食的长久安全（黄季焜等，2012）。

（三）粮食产销区域结构性矛盾变化

当前，我国农业发展的主要矛盾已经由过去的总量不足转变为结构性矛盾（魏后凯，2017）。一方面，中国粮食生产获“十八连丰”，安全形势持续向好，粮食供给处于历史高位，但供求总量宽松结构性矛盾突出，阶段性出现“结构性供过于求与供给不足并存”问题。另一方面，随着中国人口数量增加以及消费结构加快升级，城乡居民对粮食的营养消费需求越来越高，对粮食的多元化、个性化需求越来越高，目前粮食产品结构已经不能完全满足人民食物消费结构升级的需要（陈锡文，2021）。

从不同品种供需结构看，稻谷呈现产需紧平衡的态势。近年来，全国稻谷生产区域格局出现“北增南减”“东减、中增、西平”的变化趋势，生产布局不断向东北扩展、向长江中游集中。稻谷结余量和自给率均呈下降趋势。2020/21年度全国稻谷供需结余总量为3.7万吨，相比十年前减少196.1万吨。2020/21年度全国稻谷平均自给率为97.5%，较10年前下降3.1个百分点。小麦与水稻同属我国最重要的口粮作物，除海南省外全国各省均有分布。全国小麦生产区域分布呈现出向黄淮海和长江中下游地区集中的趋势。小麦结余量和自给率均下降。2020/21年度全国小麦供需结余总量为-261万吨，是三大谷物中唯一供需有缺口的品种，较2010/11年度减少809.5万吨。2020/21年度全国小麦平均自给率为91.1%，较10年前下降13.1个百分点。玉米是我国面积最大、产量最多的粮食作物，主要集中在东北、华北和西南地区，大致形成一个从东北到西南的斜长形玉米带。玉米结余量上升，但自给率下降，产需长期趋紧。2020/21年度全国玉米供需结余总量为1363.5万吨，较10年前的2010/11年度增加1352.1万吨。2020/21年度全国玉米平均自给率为94.4%，较10年前下降5.1个百分点。作为全球最大的大豆进口国，中国大豆稳定供应面临严峻考验。当前大豆对外依存度超过90%，且产需缺口有进一步扩大趋势。据国家海关总署最新数据显示，2020/21年度全国大豆产需结余总量为-10025万吨，存在较大的产需缺口。2021年中国累计进口大豆9651万吨，占世界大豆总出口量的59.68%，占国内大豆总消费量的82.77%。中国自1996年由大豆出口国转变为大豆净进口国以来，大豆产需缺口由225.28万吨增加至2021年的10019.46万吨，增长了43.47倍。

从产品结构看，当前我国粮食品种结构趋同，同质化现象严重，不能完全满足食物消费结构升级的需求变化。一方面，普通品种粮食过剩与差异化高品质粮食短缺并存。以稻谷和小麦为例，目前我国稻谷和小麦等口粮产量有绝对保障，库存充足，两大口粮品种占总库存比例超过70%。但是，稻谷供给水平较低，优质稻谷供不应求。其中国产高档优质稻谷约占10%，国产优质粳稻占比约30%，国产优质籼稻占比仅约10%。同样地，小麦供给也存在类似问题，优质强筋小麦供应不足、品种优质率低下。根据海关总署数据显示，2021年中国进口专用优质小麦数量达977万吨。

另外，我国作为世界上最大的大豆消费国，每年大豆消费量巨大，但当前我国大豆生产跟不上快速增长的经济需求，产需缺口逐渐扩大，进口量也连年攀升。根据中国海关最新数据，2020年我国累计进口大豆10033万吨，有效弥补了国内市场产需缺口。另一方面，食物消费需求呈现新变化，口粮需求下降，饲料用粮需求增长。随着人们消费需求的升级，对肉蛋奶的消费需求也在不断增加。稻谷作为我国最主要的口粮，随着消费结构的日益多元化，稻谷消费占粮食消费的比重总体呈现出缓慢下降的态势。1978年，稻谷消费所占比重为40.31%，2010年这一比重为33.58%。2007年，居民口粮消费26450万吨，占总消费需求的51.61%。2020年，居民口粮消费数量下降到20000万吨，占总消费需求的比重下降到27.03%。在饲料用粮方面，我国饲料用粮需求量将持续增长，所占比重将与口粮接近。2020年，我国饲料用粮达到25276.1万吨，占消费总需求的比重达到34.16%。

三、粮食产销区域平衡机制内涵

20世纪90年代中国政府首次提出粮食主产区、主销区和产销平衡区的概念。这一概念的出现及发展，既因行政体制主动划分，又因社会经济发展提供基础，二者相辅相成。自三大粮食生产区域明确划定以后，中央以保障国家粮食安全为目标，结合各区域粮食产销情况，有针对性地提出各区域粮食生产责任与发展目标。

（一）三大粮食生产区域的由来

20世纪90年代，我国开始对粮食主产区、产销平衡区、粮食主销区进行划分。1994年公布的《国务院批转财政部等部门关于粮食政策性财务挂账停息报告的通知》中首次提及有关划分粮食主产省（自治区、直辖市）的内容。该文件根据1992与1993年全国平均人均粮食产量划定11个主产省。其中，浙江省尚被界定于粮食主产省内，但河北、河南和江苏则不在其列。同年，《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》提到北京、天津、上海、福建、广东和海南6省（直辖市）为粮食主销区。之后，浙江由于产量、种植面积大幅下降，被国务院纳入主销区范围内。

2001年国务院以国发28号文件发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中，将粮食主产区、主销区以外的其他区域称为“粮食产销大体平衡的省（区）”。同年，国家工商行政管理总局下发234号文件关于认真贯彻落实《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》的通知中，再次指出粮食主产区、主销区之外的“粮食产销平衡省（区）”概念。自此关于粮食主产区、产销平衡区以及主销区的概念基本形成。

2003年，财政部印发《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》，依据1999-2001年平均产量250亿斤以上、人均占有量650斤以上、商品库存量85亿斤三个指标，进一步对粮食生产主产区范围作出一定调整，划定“黑龙江（含省农垦总局）、吉林、辽宁（不含大连）、内蒙古、河北、河南、山东（不含青岛）、江苏、安徽、四川、湖南、湖北、江西”13个省(自治区)为粮食主产区。2004年，中央一号文件中指出增加对粮食主产区的投入，同时主销区和产销平衡区也应加强粮食生产能力建设。自此，主产区、产销平衡区和主销区的区域划分正式确立。

（二）粮食产销区域平衡机制的政策演进

逐步明确三大粮食区域定位（1994-2004年）：从20世纪90年代初期到21世纪初期，国家致力粮食流通体制改革，与此同时，三大粮食区域及其主要责任逐渐明确（华树春、钟钰，2021）。2000年，针对一些粮食主产区风险基金落实难度大、仓容不足的问题，《国务院关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知》提出“增加粮食风险基金规模主要用于主产区”，同时“主要在粮食主产区新建粮库”。2001年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》对三大粮食生产区域的功能作出定位，指出“主产区要稳定并逐步增加粮食生产，主销区要保证必要的粮食自给率，产销平衡地区要继续稳定粮食产需平衡的局面”的改革思路，按照分类指导、分步实施的总体设想，在粮食主销区加快推进粮食购销市场化改革，主产区继续坚持按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食购销企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行的三项政策，加快国有粮食企业自身改革。2004年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》再次强调三大区域所担负的职责，粮食主产区要稳定并逐步增加粮食生产，保障国家粮食安全；主销区要保证粮食播种面积，保证必要的粮食自给率；产销平衡地区要继续稳定粮食产需平衡的局面。

逐步提高对粮食主产区的支持力度（2005-2013年）：随着三大区域职责与功能明确，国家对主产区生产能力的支持渐趋具体化。2006年“十一五”规划纲要中指出“在粮食主产区连片集中建设大型商品粮生产基地，在粮食主产县实施良种繁育、病虫害防控和农机装备等项目”，不断加强粮食主产区生产能力建设，以提高粮食单产、品质和生产效益。2009年中央一号文件指出“根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金，引导产销区建立利益衔接机制，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区得到合理利益补偿，确保种粮农民得到合理经济收益”。2010年国务院发布《国务院关于国家粮食安全工作情况的报告》中提出“以粮食主产区为重点，认真抓好优质粮食产业工程和粮食丰产科技工程等项目的实施”。2013年《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确指出，“继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中”。

逐步深化三大区域产销合作，构建粮食生产区域产销平衡机制（2014年至今）：随着粮食生产重心不断向主产区集中且重心北移，区域间粮食产销不平衡问题日益严峻，国家对粮食生产区域之间平衡产销问题也越来越关注。2014年《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》中明确提出“粮食主销区、产销平衡区要按照互惠互利的原则，与主产区建立更加紧密稳定的产销关系”。在2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中，进一步鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术服务支持等方式开展产销协作。2021年习近平总书记在中央农村工作会议上再次强调：“保证粮食安全，大家都有责任，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”。2022年中央一号文件再次强调，通过加大产量大县奖励力度、加快实施“互联网+”等措施，不断创新粮食产销区合作机制。

（三）粮食产销区域平衡机制的内涵

经过30多年的政策完善，我国粮食产销合作的新格局初步形成，多层次的主产区利益补偿机制逐步建立，但总体来看，粮食产销补偿体系仍不协调，产销区域平衡机制仍不健全，全国与区域间粮食供给不平衡、经济效益与社会、生态效益不协调现象凸显。粮食作为一种兼具一般商品与准公共物品属性的特殊商品（丁声俊，2011；普蓂喆等，2022），在满足居民日常生活需要的同时也具有维护国家粮食安全的重要作用。从品种上看，广义的粮食既包括供食用的谷物、也包括豆类和薯类。在这个统计口径下，保证产销平衡区域平衡，对于主销区与产销平衡区而言尚存在一定压力，且不具有经济性。因此，产销区域平衡主要是追求狭义概念上稻谷、小麦和玉米三大品种之间的供需平衡。另外，随着我国粮食生产区域越来越集中，粮食供求的区域差异与省际差异也不断扩大（马树庆，2010），主产区与主销区之间的区域性粮食供给不平衡现象以及所带来的风险日益显著。粮食生产压力主要集中于主产区不仅容易导致主产区生态破坏（辛翔飞，2016），而且粮食生产的高投入和低利润属性也影响着主产区经济的可持续发展（赵惠敏，2021）。

粮食作为粮食安全的重要载体，事关国运民生，建立粮食产销区域平衡机制意义非凡。粮食产销区域平衡目标是在全国总量平衡的基础上，区域之间粮食供给的相对动态的平衡；是既追求产量目标也注重社会效益、经济效益和生态效益的平衡；是分品种的相对的供求平衡，而不是不顾地区优势的自给自足的绝对平衡（祝美群、白人朴，1999）。粮食产销区域平衡机制有二：一是结合各地区生产格局、经济格局的差异，在平衡区与主销区分别确定稻麦口粮消费保障范围，以设定自给率的形式守住自给底线，遏制两区域非粮化（普蓂喆等，2022）。二是加大对主产区尤其是粮食净调出省的利益补偿力度，不断探索完善利益补偿制度。

四、构建粮食产销区域平衡机制可能存在的难点

粮食作为粮食安全的重要载体，事关国运民生。图/中新社

目前我国粮食产销区域平衡机制仍不健全。对平衡机制内涵认识上的不全面、粮食主产区经济发展缓慢、现有政策激励不足以及农民种粮意愿低下，都给进一步完善我国粮食产销区域平衡机制体制形成制约。

（一）存在对内涵认识不清和现实操作困难的双重挑战

坚持尊重历史、兼顾现实的原则，粮食产销区域平衡目标应该是建立在全国总量平衡基础上的相对的、动态的、有序的平衡，应由单纯追求产量目标转向社会效益、经济效益和生态效益并重；应是分地区、分品种的相对的供求平衡，而不是不顾地区优势的自给自足的绝对平衡。当前粮食生产重粮食产量轻种植结构，重全国总量轻地区供求，重经济效益轻生态效益，这增加了区域平衡机制构建和进一步完善的难度。另外，粮食产销区域平衡机制涉及多方利益，较难协调，而利益补偿涉及的补贴标准、补贴数量、补贴流程、生态补偿等在操作层面也存在困难。

（二）面临保障国家粮食安全与区域经济发展两难选择

粮食主产区平衡社会与经济效益难度日益增大，人均财政收入与粮食产量关系加速扭转。自2004年划定粮食主产区以来，粮食主产区因承担保障粮食安全的特殊使命，区内工农业发展不协调，陷入“产粮大省、经济弱省、财政穷省”的发展怪圈（蒋和平、詹琳，2015）。粮食主产区政府不仅要拿出相当一部分财力支持粮食生产能力建设，还没有获得相应的财政收入，而且粮食生产越多，政府补贴越多，财政困难越大，且人均财政收入与粮食产量的比值随着时间变化逐渐扩大。

从财政收入来看，2003-2020年主产区省份年人均财政收入均值为3342.34元，约占全国平均水平的75.15%。主销区省份年人均财政收入为8968.64 元，约为全国平均水平的2.02倍，比主产区高约168%。从增长变化情况来看，2003年主产区省份人均财政收入为583.74元，2020 年达到5707.78元，平均增长率为48.77% ；同期，主销区省份人均财政收入从2003年的2219.48元以31.69% 的年均增长率增至14877.98元。

从财政支出来看，2003-2020年主产区省份年人均财政支出约为7124.08元，约为全国平均水平的75.28%，约为主销区平均水平的60.54%；2020年主产区13个省份人均财政支出13377.78元，相当于全国平均水平的72.06%，约为主销区的62.76%，呈现出人均财政支出增加的同时与主销区的人均财政支出差距不断拉大的现状。2020年主产区农林水支出已达12015.96亿元，占到全国农林水总支出的51.25%；同期，主产区省均农林水支出约为924.30元，高于全国平均22.22%，高于主销区约73.22%①数据来源：国家统计局，http://www.stats.gov.cn/。通过对产销区人均财政收支的对比，可以发现主产区利益流失现象严重，如果不平衡的利益分配机制得不到改善，势必会继续恶化主产区省份财政状况，一定程度上会严重抑制粮食主产区的种粮积极性。

（三）面临利益补偿与激励粮食生产“脱钩”的尴尬境地

2003年，我国粮食产量下跌至20世纪90年代以来最低点，在此背景下，2004年起，我国连续发布18个中央“一号文件”，不断加大对粮食生产和“三农”投入力度。特别是近年来，随着区域发展格局的深刻调整、区域竞争的日益激烈，国家在财政转移支付、财政奖励和补助等方面对粮食主产区的政策支持力度不断加大，有力推动了全国粮食产量持续增长，2021年全国粮食生产实现“十八连丰”。但是，粮食主产区的农业生产特别是粮食生产的基础还比较脆弱，“产粮大县、工业小县、财政穷县”一直是困扰主产区发展的难题（陈明星等，2022）。粮食主产区利益补偿总体仍显不足，现行利益补偿标准普遍偏低，利益补偿激励效应放缓，市场机制发挥尚不充分，利益补偿体系尚未形成。

我国目前初步建立了多层次的粮食主产区利益补偿机制，主要包括宏观领域的产销合作等利益协调政策，中观领域粮食主产区的利益补偿政策和微观领域农户的种粮补贴政策。但总体来看，我国当前主产区利益补偿机制并不健全，粮食生产财政奖补力度有待提高。在补偿渠道上，多以中央政府纵向转移支付形式对粮食主产区进行利益补偿，而产销区间的横向转移支付补偿较为匮乏。主产区利益补偿机制的落实主要依赖于行政手段和经济手段，其政策效应主要依靠国家政策的强制约束和地方政府的被动接受，而在市场机制方面存在一定缺失。在补偿主体上，只有中央政府对主产区进行转移支付，而粮食受益区未承担任何奖补责任（李天来，2021）。粮食奖补资金有限，未考虑对粮食调出量和自用量进行区别奖补，未涉及土地产出率、资源利用率、劳动生产率等指标奖补，粮食奖补与粮食调出无关。在补偿内容上，当前对于主产区的利益补偿仅考虑了生存补偿层面，并未纳入生态等发展性补偿，同时对产粮大县的奖励依然存在额度偏弱、发展机会不足等问题。总之，现行主产区利益补偿机制“治标不治本”，随着主产区粮食的大量调出，实际上包含了主产区补贴、地方财政收入和利益的大量流失，造成了事实上的“贫困地区补贴富裕地区”的不合理、不公平现象。

（四）存在种粮农户增加收入与确保粮食生产二元博弈

粮食生产问题归根结底是农户产粮问题。习近平总书记指出，稳定发展粮食生产，一定要让种粮农民有利可图，农民愿不愿意种粮、愿意种多少粮，关键看种粮能给农民带来多少收益，怎样实现农民增收和粮食增产同步发展是要重点考虑的问题。近年来，土地、劳动和农资等种粮投入要素价格上涨较快，而粮价提升空间有限，农民种粮收益受到挤压，持续保障国家粮食安全存在隐患。人工成本、土地成本和物质服务费用价格的增加直接加大了农民从事农业生产的投入成本。就总成本而言，主要粮食作物生产总成本在2013年突破1000元/亩，2020年更是达到1200元/亩。就各项主要成本而言，相比以往粮食各项成本也存在较大涨幅。2013年粮食人工成本高达420元/亩，土地成本上升至180元/亩，物质服务费用也首次突破400元/亩。相比之下，粮食生产净利润则呈现出连续下降的态势，从2004年的196元/亩，跌至2016年的-80元/亩①数据来源：2013-2021年《全国农产品成本收益资料汇编》，之后连续3年出现负利润现象，尽管2020年粮价上涨后净利润恢复至46元，但仍低于2004年水平。

随着工业化、城镇化与现代服务业的发展，农民种粮机会成本也在逐渐上涨。自2004年以来，农业生产收入在农村居民可支配收入中的占比不断下降，而工资性收入占比不断上升，到2020年农民可支配收入中的农业生产收入占比已降到35.47%，工资性收入占比已上升至40.71%②数据来源：国家统计局，http://www.stats.gov.cn/。种粮比较收益低，保障农户家庭生计能力不断弱化，这些因素也在一定程度上影响了农民种粮积极性。

五、可行的综合配套政策措施

粮食作为“准公共产品”，在保障粮食供给，保证国家粮食安全问题上，具有特殊重要意义。总的来看，主产区应该一如既往担起粮食安全重任，同时主销区和产销平衡区也要肩负起应有的责任，共同担负起保障粮食安全的重任。因此，完善粮食产销区域平衡机制，建立产销长效合作机制刻不容缓。要坚持全国一盘棋，各地都要提高政治站位，需要统一思想，切实抓好主产区、产销平衡区和主销区的粮食生产能力，不断巩固国家粮食安全基础。

第一，准确把握产销区域平衡机制内涵。平衡机制既包括粮食产销区域间的稳定平衡体系，又包括粮食等大宗农产品品种间的稳定平衡体系，应充分发挥地区比较优势，把市场规律的自发调节、国家宏观调控和省长负责制的自觉调节有效结合；要处理好中央与地方和地方与地方之间的关系；要统筹解决生产、流通和消费中存在的问题，特别是品种结构、品质结构问题；要在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，通过政府引导和政策支持，不断提高主产区粮食综合生产能力，切实稳定和提高主销区粮食自给率。

第二，完善粮食主产区利益补偿机制。完善粮食主产区利益补偿机制是建立产销区域平衡机制的重中之重。创新粮食主产区发展活力，需发挥政府调控与市场机制的协同作用。一方面，在中央对粮食主产区纵向补贴上，进一步加大对粮食主产区尤其是商品粮调出地区财政转移支付力度和奖补力度；在主销区对主产区横向补贴上，探索建立以国家投入为主、粮食主销区投入为辅的国家粮食安全保障基金。按照“谁受益、谁补偿”原则，依据粮食净调入量、粮食生产资源消耗等指标，科学估算主产区补偿规模。同时，在确定主产区种粮亩均收益标准的基础上，明确国家财政和粮食主销区补偿金支付标准。另一方面，不断强化粮食主产区综合生产能力建设的补贴力度。积极落实产粮大县奖励政策，将省域内高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等，从而保证粮食生产大省大县种粮不吃亏、有动力。设立现代农业生产发展资金，在粮食主产区做大做强粮食等优势特色产业。

第三，建立产销平衡区和主销区粮食“稳产保供”机制。根据产销平衡区和主销区定位不同，可依据人均摄入热量与人均粮食占有量，弹性设定粮食自给底线。平衡区应至少满足常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给，主销区应至少满足农村常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给。根据区域所设定的粮食自给目标，将自给率与粮食生产挂钩，根据自给需求倒推耕地面积底线，实现粮食生产动力机制由外而内转变，坚决实施耕地“该退就退”的“长牙齿”的硬措施。同时，在明确两区生产责任的同时，对于主销区、产销平衡区的产粮大县，中央政府也应给予相应的支持，以实现对两区粮食生产的激励。全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核，实行“做到的该奖就奖”“做不到的该罚就罚”，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、经济上得实惠、工作上添动力。

第四，建立健全农民收益保障机制。按照“政策保本、经营增效”总体思路，立足国情农情，统筹兼顾小农户和新型经营主体，加快建立“一主多辅”农民种粮收益保障机制。一方面，持续加强政府支持保护，加大主产区粮食降本增效支持力度，进一步提高补贴的精准性和有效性，建立粮食补贴与粮食产量“挂钩”制度，确保农民种粮“保本微利”，筑牢粮食“保数量”的基础。另一方面，充分发挥市场作用，挖掘粮食生产降本增效潜力，拓展“保多样、保质量”的空间；在机制设计上，以稻谷、小麦最低收购价和收储调控政策为主，守住“种粮卖得出”的底线，以收入补贴、保险保障、社会化服务、经营主体培育、耕地建设、种业振兴、农机装备技术支撑等一揽子措施为辅，同向发力降成本、稳预期、增收入。