中国城市群一体化报告

◎ 中国发展研究基金会课题组

提 要:城市群的崛起是中国当前和未来数十年最重要的经济地理现象。自“十二五”时期以来，中国加速推动城市群发展布局。

一、城市群概况

近年来，我国“19+2”的城市群格局基本形成并稳步发展。考虑到经济体量以及在区域经济战略布局中的重要性，本报告重点关注其中的12个城市群地区，包括京津冀、长三角、珠三角三个特大城市群，以及山东半岛、海西、中原、长株潭、武汉、成渝、关中、辽中南、哈长等。

（一）城市群范围界定

从地理上看，这12个城市群的主体部分分布在胡焕庸线以东地区。从交通区位看，12个城市群坐落在“两横三纵”城市化战略格局的重要节点（如图1所示）。

图1 报告中12个城市群范围

（二）人口集聚

2020年，12个城市群有常住人口9.1亿人，占全国总人口的64.6%。长三角和中原城市群是人口最多的两大城市群，2020年常住人口均超过1.4亿人，占全国人口份额均超过10%；京津冀和成渝城市群常住人口超过1亿人，占全国人口份额超过7%。关中、武汉、辽中南城市群的人口相对较少，约有2700-3100万人，占全国人口的比重约为2%。

1.人口向城市群集聚趋势仍在延续，但速度趋缓。12个城市群常住人口占全国人口份额从2006年的61.5%上升至2019年的64.8%。受新冠肺炎疫情影响，2020年人口份额略有下降（0.2%）。

2.人口增长与经济机会相关，人口向各城市群集聚速度有差异。2006年-2020年，人口增长幅度最大的四个城市群是珠三角（66.1%）、长三角（22.6%）、山东半岛（18.7%）和京津冀（14.4%），这四个城市群占全国人口的比重增速也快于其他城市。同期，人口绝对数量增幅下降的城市群仅有哈长城市群。

3.随着城市群作为新型城镇化发展的主体形态得到明确，部分城市群人口绝对数量下降和在全国人口中占比下降的趋势得到扭转。2014年-2020年，从人口份额看，成渝、中原、关中、武汉在全国人口中占比在此期间都开始回升，反映出这些地区经济活力的增强。在东北地区，哈长城市群人口份额在持续下降，辽中南城市群人口份额总体没有变化。东北地区人口的绝对数量和人口份额占比的下降值得关注，根据大数据测算，2015-2017年，东北地区净流出劳动力约100万人。与2014年相比，2020年京津冀地区人口仅小幅增长0.4%，人口份额下降约0.2%，这部分是受北京疏解非首都功能和控制人口规模影响（如图2所示）。

图2 城市群人口数量（万人）及增速

（三）经济集聚

2020年，12个城市群现价GDP占国民生产总值的74.6%，较上年增长0.2个百分点。三大城市群经济实力领先，长三角城市群经济总量尤为突出，2020年现价GDP超过20.5万亿元，占全国经济份额的20.2%，份额较上年增长0.3%。珠三角和京津冀占全国的经济份额分别为8.8%和8.5%。中原、海西和成渝的经济占比也在6%-7%。受新冠肺炎疫情的冲击，武汉、京津冀、珠三角、辽中南、哈长和中原城市群GDP占全国的份额都有所下降（如图3所示）。

图3 2006年（左）和2020年（右）城市群经济份额

1.从长期看，初始人均GDP较低的城市群经济增速较快。2007-2020年，成渝、武汉、长株潭城市群人均GDP平均增速分别达到13.4%、12.8%和12.6%，同期关中城市群增速也达13.0%。2020年，在经济受到疫情冲击的情况下，成渝城市群人均GDP也实现了4.4%的增长，在12个城市群中居第2位，中西部地区崛起的势头十分强劲。但东北地区城市群经济增长也较为缓慢，辽中南、哈长城市群2007-2020年人均GDP平均增速分别为6.4%和8.0%。不同城市群地区长期经济增速的差异，改变了区域经济格局。辽中南、哈长城市群人均GDP排名在2006年分别位居第4位和第6位，到2020年已经靠后。值得关注的是，京津冀城市群的人均GDP也已经被武汉和长株潭城市群超越（如图4所示）。

图4 城市群人均GDP（元/人）及增速

2.经济密度反映了单位国土面积上的经济产出水平。2020年，珠三角城市群经济密度最高，单位国土面积经济产出水平是长三角城市群的1.7倍，是山东半岛城市群的2.6倍，是京津冀地区的4.1倍。2007-2020年间，各城市群的经济密度都呈较快上升趋势，成渝、关中、武汉和长株潭城市群经济密度平均增速均超过13%，居前4位，武汉城市群2015年起经济密度超过京津冀地区。东北地区的城市群经济密度增长较慢，辽中南城市群经济密度已从2006年的第5位降至2020年的第10位，哈长城市群经济密度排名始终靠后。

（四）区域连接

区域连接水平反映的是城市群在物理上的联系紧密度。本研究用区域货运量作为代理变量来反映区域连接水平。2019年，长三角和中原城市群是货运量最大的两个城市群，分别超过了70亿吨和50亿吨，京津冀和珠三角也超过30亿吨。从货运量增速看，2007-2019年12个城市群货运量均实现了较大幅度的增长，其中关中城市群货运量平均增速超过12%，居首位。同期，京津冀、山东半岛、东北地区城市群货运量增长相对较慢。2016-2019年各城市群货运量增长总体放缓。受新冠肺炎疫情影响，2020年货运量水平进一步走低，12个城市群的货运量较上年下降6.2%，仅长三角（5.1%）和长株潭（4.3%）城市群货运量实现正增长。

（五）城市群内经济差距

本报告用区域地级市人均GDP的基尼系数来衡量区域内经济发展差距。2006-2020年间，除京津冀的人均GDP基尼系数有小幅（2.3%）扩大外，其余城市群内部经济发展均更加均衡。其中，长三角人均GDP的基尼系数缩小46.2%，缩小幅度居首位，成渝（42.9%）、关中（42.7%）城市群内部经济发展均衡性也得到明显改善。

城市群财政支出均等化水平有所改善。2020年，哈长、关中和辽中南城市群人均财政支出的基尼系数小于0.1，是内部财政支出差距最小的三个城市群；与2006年比，人均财政支出的基尼系数分别缩小75.3%、69.6%和65.5%，也是缩小幅度最大的三个城市群。部分原因是经济较为不发达的城市群接受更多的中央财政转移支付，这些财政支出通常与基本公共服务支出相联系，从而促进财政支出均等化。而经济较为发达的京津冀、珠三角和长三角城市群人均财政支出的基尼系数较大，与2006年相比，人均财政支出差距缩小速度不及基尼系数小的城市群。但长三角和京津冀地区人均财政支出基尼系数分别缩小0.1889和0.1458，缩小绝对数值居前两位。珠三角城市群内部财政支出均等化缩小相对较慢，仍需进一步关注。

三、城市群一体化的趋势与特征

（一）城市群ACEP指数水平及变化趋势

我国城市群一体化水平取得了长足的进步，但不同地区表现存在显著差异。

珠三角和长三角一体化水平遥遥领先于其他城市群。2019年，珠三角和长三角城市群以ACEP指数衡量的一体化得分分别为72.13和70.98分。

山东半岛和京津冀分别为39.67分和33.41分，中原与武汉城市群得分相近，分别为31.19分和30.40分。成渝、长株潭、海西、辽中南城市群得分均超过20分。关中和哈长城市群得分相对较低，分别为19.58和10.49分。2020年新冠肺炎疫情的影响使部分城市一体化进程放缓，但哈长、长三角和长株潭城市群均较上年实现3%以上增长（如图5所示）。

图5 2006年及2019年各城市群ACEP指数得分

（二）分指标具体分析

1.经济集聚水平（A）

城市群间经济集聚水平差距较大，且近年来增速放缓。2019年，经济集聚水平处于第一梯队的长三角、珠三角城市群得分分别为0.7891和0.6022；京津冀、山东半岛城市群得分分别为0.1427和0.1197；其他城市群得分在0.006-0.09分之间。与宏观经济形势一致，2016-2019年城市群经济集聚水平增速放缓，平均增长率只有6.8%，低于2007-2019年长期平均水平（11.9%）。2007-2019年，经济集聚水平增速排在前4位的分别是武汉、成渝、关中和长株潭城市群。2020年除武汉城市群外，其余城市群经济集聚水平均有所上升，但多数城市群经济集聚增速较2019年有所放缓。

2.区域连接性（C）

区域连接性为城市群一体化发展提供基础支撑，由区域交通网络的实际使用密度衡量。由于缺乏城市群内的基础设施连接和跨界要素流动信息，同时考虑到新冠肺炎疫情对客运量的严重冲击，本次报告以城市群区域整体的货运量来作为反映区域连接性的指标。

珠三角城市群区域连接性得分显著高于其他城市群，2019年得分为0.8254分，长三角（0.4947）也具有较好区域连接性，反映其在货物交流中的重要地位。山东半岛、武汉城市群得分超过0.3，中原、长株潭、辽中南、京津冀城市群得分超过0.2。关中、成渝、海西城市群得分超过0.1，而哈长城市群得分相对较低。2020年新冠肺炎疫情冲击下大部分城市群区域连接性下降，但长三角（5.1%）和长株潭（4.3%）城市群依然实现正增长。

3.经济均等化（E）

经济均等化反映城市群一体化发展的效果。2019年，经济均等化指标得分靠前的是山东半岛（0.8682）、关中（0.8627）和成渝（0.8578）城市群，珠三角、长三角、中原、长株潭和辽中南城市群经济均等化得分均在0.8分左右。京津冀地区是唯一经济均等化水平得分未超过0.7分的城市群。2020年绝大部分城市群经济均等化得分仍较上年有所增长，其中东北地区城市群得分上升突出，武汉（5.8%）、长三角（3.2%）城市群2020年经济均等化得分也较上年有较大幅度增长，增速居第3-4位。

4.协同平滑度（P）

协同平滑度反映城市群制度协同的难易程度。经济较为发达的城市群协同平滑度得分相对较高。2019年，长三角城市群得分0.7850分，处于绝对领先地位，珠三角得分0.6570分居第二位。京津冀得分0.6187分也在相对靠前的位置。

中西部城市群协同平滑度增长较快。关中城市群2007-2019年平均增速最高，达7.2%，同期武汉（5.6%）和长株潭（5.4%）城市群也取得较快增长。2016-2019年中原城市群平均增速最高，达2.5%，同期武汉城市群平均增速也达到2.1%，关中（1.8%）和长株潭（1.7%）城市群同期增速排在第3-4位。

（三）一体化指数驱动因素分解分析

对2006-2019年的ACEP各分项逐年的贡献率进行分析，经济集聚水平的贡献率总体高于区域连接性、经济均等化及协同平滑度的贡献率。对2007-2019年不同城市群ACEP指数变化贡献率的平均值进行分析，多数城市群经济集聚对一体化指数提升贡献最大，区域连接性的提高次之。区域连接性是关中、中原城市群最重要的一体化影响因素（如图6所示）。

图6 ACEP指数贡献率（2007-2019年平均值）

城市群内部均等化水平有待提升，亟需打破制度壁垒增加协同平滑度。反映经济均等化及协同平滑度的指标E和P贡献率较小或为负。与2007年相比，2019年经济均等化的平均贡献率略有上升，但经济集聚水平贡献率远高于经济均等化贡献率。关于协同平滑度，2019年ACEP得分较上年正增长的城市中，除珠三角城市群外，其余城市群协同平滑度贡献率均较2007年有所下降，珠三角城市群2019年协同平滑度贡献率达13.4%。

（四）从ACEP指数变化看城镇化质量

2006年以来，城镇化率和ACEP指数均稳步上升。除2013年、2015-2016年和2020年外，ACEP指数增长率一直快于城镇化率增长率，反映出城镇化质量在持续提升。

四、从ACEP指数看部分城市群发展

2020年，京津冀、粤港澳和长三角三大城市群经济总量占全国的比重约为37.5%，约占12个城市群经济总量的一半。中西部的中原和成渝城市群在一体化进程中也有突出表现。从ACEP指数看，各城市群存在明显的优势和短板，这也为下一步推动区域一体化提供了方向。

（一）京津冀城市群

京津冀地区地处华北平原北部，包括北京、天津两个直辖市以及河北省，是与长三角、珠三角并列的三大人口和社会活动聚集区域之一。京津冀城市群总面积21.8万平方公里，2020年常住人口11025.9万人。

1.京津冀协同发展进程

2014年，习近平总书记在《京津冀协同发展规划总体思路框架》批示中指出：“目前京津冀三地发展差距较大，不能搞齐步走、平面推进，也不能继续扩大差距，应从实际出发，选择有条件的区域率先推进，通过试点示范带动其他地区发展”。经过多年协同发展，京津冀协同建设已取得一定成效。

（1）人口从北京向外围疏散。2019年，北京人口较2015年小幅上涨（0.08%），增幅低于除天津、张家口外的其他城市，而同期廊坊市人口增长7.8%，石家庄市增长3.1%。区域人口总量较2015增加超过85.6万人。2020年，北京人口较上年减少0.05%，同期廊坊市人口增长11.0%，石家庄市增长1.8%。

（2）京津冀区域的经济竞争力值得关注。京津冀人口占全国人口份额由2015年的最高点7.99%降至2020年的7.81%，同期区域经济占全国份额由10.50%降至8.48%，经济份额下降速度快于人口份额下降。

（3）从ACEP指标看，京津冀协同发展仍需进一步加强。2019年，京津冀ACEP得分排在第4位，但2014年以来增长缓慢，平均增速仅为0.31%。其中，经济集聚水平排在第3位，但得分较2018年有所下降；区域连接性和经济均等化水平相对较低；协同平滑度处在12个城市群的中等水平。2020年，京津冀ACEP得分仍保持在第4位，增速高于2014-2019年平均水平达0.74%。分指标看，2020年协同平滑度相对排名下降，其余指标保持不变。

（4）京津两地与河北省地级市仍存在较大的发展差距。2019年北京市经济密度是石家庄市的5.9倍，人均GDP是石家庄市的3.1倍。近年来北京与津冀地区多个城市在上述指标上的差距仍在扩大。临海的天津市、唐山市以及紧邻北京的廊坊市与北京的经济密度、人均GDP差距最小（如图7所示）。

图7 北京/津冀地级市经济密度的倍数（左）和北京/津冀地级市人均GDP的倍数（右）

（5）京津两地与河北省地级市人均财政支出差距不断缩小。2006年，北京市人均财政支出是石家庄市的5.9倍，2019年缩小至3.5倍，2020年进一步缩小至3.3倍。近年来北京与津冀大部分城市的人均财政支出差距呈缩小趋势，与北京周边的天津、张家口、廊坊、承德市财政支出差距最小，反映京津冀地区在制度协同方面做出努力。

（二）粤港澳大湾区

粤港澳大湾区由珠三角城市群和香港、澳门组成，总面积5.6万平方公里，2020年常住人口8640.0万人，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，也是我国唯一跨越不同法律基础、商事制度、政治制度、监管体系的区域经济体。

1.粤港澳大湾区经济实力较强

根据艾媒咨询（iiMedia Research）预测，粤港澳大湾区的经济总量已接近纽约湾区，以目前的增长速度，有望在2022年达到14.76万亿元，超越东京湾区成为世界经济总量第一的湾区。（1）具有全球竞争力的大企业集聚。大湾区有21家企业入围《财富》2020年8月世界500强排行榜单，占全国入围企业的15.8%。在2019年全球城市经济竞争力指数排行榜中，深圳排名仅低于纽约、伦敦和新加坡，居全球第4位，香港和广州分别居第13和18位。（2）人口与就业吸引力强。根据百度地图慧眼发布的2019年中国主要城市人口吸引力排行榜，深圳和广州分列第1位和第2位，东莞和佛山分列第4位和第10位。在2019年中国主要城市对青年人口吸引力排行榜中，深圳、广州和东莞占据排行榜的前三甲，佛山居第8位。（3）具有较强的创新综合实力。根据《2020年全球创新指数报告》，深圳—香港—广州创新集群竞争力排名世界第二。深圳和广州在2019年国家创新型城市创新能力排行榜中分别位居第1位和第3位。深圳有20家独角兽企业入围胡润研究院发布的2020年全球独角兽榜单。科研基础方面，粤港澳大湾区的香港大学、香港科技大学、香港中文大学、香港理工大学、香港城市大学进入世界大学100强。

2.粤港澳大湾区一体化进程

珠三角城市群在一体化进程中表现突出，其经济密度、常住人口增速、增长包容性均居于全国首位。改革开放以来，珠三角城市群承接世界产业转移，工业化和城市化快速发展，ACEP得分始终领先，但2020年货运量下降使得ACEP得分有所下降。分指标看，2019年珠三角城市群经济集聚水平（A）和协同平滑度（P）仅低于长三角城市群；区域连接性（C）居首位；经济均等化水平（E）排名靠前。2020年货运量受到冲击但区域连接性仍居首位，经济均等化水平和协同平滑度增长较缓。

2010年以来，加入香港、澳门后的粤港澳ACEP得分高于珠三角城市群，显示出粤港澳大湾区强强联合、“1+2＞3”的效果。2019年，珠三角城市群ACEP指数得分为72.13，粤港澳城市群ACEP指数得分为81.75，与2010年相比，分别提高49.4%和36.8%。加入香港、澳门后得分上升，反映出粤港澳三地合作不断深化，区域竞争力增强。2020年受新冠肺炎疫情影响，珠三角和粤港澳ACEP得分分别下降3.58和4.78分。分指标看，加入香港和澳门后，2019年大湾区经济集聚水平有较大幅度改善，较仅测量珠三角地区得分提升57.9%，区域连接性（7.2%）、协同平滑度（10.9%）也有小幅提升，经济均等化（-12.1%）水平有所下降。

（三）长三角城市群

长江三角洲地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。长三角城市群总面积21.4万平方公里，2020年常住人口16521.2万人。

1.长三角城市群经济和人口规模大，增长包容性高。新冠疫情冲击下2020年经济人口份额仍保持增长。2020年长三角城市群经济总量20.5万亿元，占全国的20.2%，超过经济占比第二大的京津冀城市群10个百分点以上。每平方公里经济产出为9584.5万元，仅低于珠三角城市群，约为京津冀的2.4倍。人口16521.2万人，占全国总人口的11.7%，居12个城市群首位。

2.从ACEP指标看，长三角城市群一体化水平较高，且发展韧性强。2019年，长三角ACEP得分仅低于珠三角城市群。其中，经济集聚水平（A）和协同平滑度（P）得分居首位，区域连接性（C）仅低于珠三角城市群，2007-2019年长期平均增速相对较慢但近年有所提速。经济均等化（E）水平处在中等水平，2007-2019年长期平均增速居首位但近年增长放缓。2020年，长三角一体化得分超过珠三角城市群居首位，各分项指标均保持一定增长，新冠肺炎疫情冲击下反映了其经济社会发展的韧性。

3.长三角区域发展相对均衡，但仍需关注城市群发展均等性。经济均等化（E）方面，2016-2019年得分增速排名下降至第7位；协同平滑度（P）方面，长期（2007-2019年）和短期（2016-2019年）得分增速排名均在第9位。应重点关注安徽省和另两省一市的差距。安徽省8个地级市人均GDP、人均财政支出均位于长三角26市的靠后位置。

（四）成渝城市群

成渝城市群处于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿长江通道横轴和包昆通道纵轴的交汇地带，是西部大开发的重要平台，是长江经济带的战略支撑，也是国家推进新型城镇化的重要示范区。总面积24.0万平方公里，2020年常住人口10277.4万人。

1.成渝城市群经济总量与三大城市群有一定差距，但增长较快。2020年，成渝城市群经济总量保持增长达6.8万亿元，在12个城市群中排名第6位，占全国经济的比重为6.7%，约为长三角城市群的三分之一。经济增长较快，2007-2019年长期平均增速14.4%，仅低于武汉城市群，2020年在新冠肺炎疫情冲击下名义GDP增速仍达4.9%，居12个城市群首位。2019年经济密度2716.1万元/平方公里，排名相对靠后，但增速始终居前列。

2.成渝城市群人口较多，经济增长包容性有积极改善。2020年成渝城市群常住人口10277.4万人，占全国人口的7.3%，人口少于长三角、中原和京津冀城市群。人口份额自2013年来持续上升，2020年较2013年增长0.13个百分点。2020年，成渝城市群经济人口弹性为0.1，是近五年最高水平，但是与珠三角、长三角地区相比仍有较大差距，成渝地区经济包容性的提升，对于引导1亿人口在中西部地区就近城镇化，引领西部地区发展具有重要意义。

3.成渝城市群一体化进程排名中等但进展加速，仍需关注区域连接性及协同平滑度。从ACEP指数看，2019年成渝城市群得分27.86分，排名中等，但2007-2019年平均增速7.1%，增速仅低于关中、武汉和长株潭城市群。2020年一体化得分进一步增长至28.51分。分指标看，2019年经济均等化（E）有较好的表现，得分排在第3位，长期（2007-2019年）和短期（2016-2019年）增速分别排在第3位和首位。经济集聚水平（A）得分中等但增长较快，长期和短期增速均排在第二位。区域连接性（C）和协同平滑度（P）得分相对较低，长期和短期增速处于12个城市群的中等水平。2020年区域连接性排名略有提高，其余指标排名不变。

（五）中原城市群

中原城市群地处全国“两横三纵”城市化战略格局陆桥通道与京广通道交汇区域，是我国经济由东向西梯次推进发展的中间地带。总面积26.0万平方公里，2020年末总常住人口14736.7万人。

1.中原城市群经济体量较大，经济增速处于中等水平。2020年，中原城市群经济总量达7.5万亿元，占全国的7.4%，排名仅在三大城市群之后，但经济增速始终总体处于中等水平。经济密度2874.4万元/平方公里，排名第7位。

2.人口吸纳能力有待进一步提升。2019年常住人口14823.8万人，占全国人口的10.5%，仅低于长三角城市群1.0个百分点，是我国人口第二大城市群。2020年常住人口占全国比重较2019年下降0.08个百分点，较观测期内人口占比最高的2006年下降0.46个百分点。2007-2019年常住人口平均增速靠后，近年有所缓解，2016-2019年平均增速提升至中等水平。2019年和2020年经济人口弹性也相对较低，仍有进一步提升的空间。

3.中原城市群一体化水平中等且被长江中游的城市群追赶。2019年，中原城市群ACEP得分31.19分，排名低于珠三角、长三角、山东半岛和京津冀城市群。2007-2019年中原城市群一体化平均增速6.7%，对京津冀城市群呈追赶趋势，二者分差已由2006年的6.81分缩小到2019年的2.22分，但增速低于得分紧随其后的武汉（8.2%）、成渝（7.1%）和长株潭（7.3%）城市群，与武汉城市群的分差已由2006年的2.54分缩小到2019年的0.79分。2020年，中原城市群一体化得分略有下降至30.66分，与武汉城市群分差进一步缩小至0.56分。

4.中原城市群一体化水平仍有进一步提升空间。分指标看，2019年中原城市群经济集聚水平（A）和区域连接性（C）得分均处在中等水平，长期（2007-2019年）区域连接性平均增速仅低于关中城市群，但2020年受疫情冲击较为严重，得分有较大幅度下降；2019年经济均等化（E）得分排名中等，长期和短期增速均排在第4位，2020年有小幅上涨；2019年协同平滑度（P）得分较低，但近年来得分增长有所提速，2020年协同平滑度得分实现3.9%，增长居第4位，未来仍需进一步关注均等性水平。

五、政策建议

基于对中国12个城市群一体化水平的测算和以上发现，报告对促进城市群一体化发展提出以下建议：

第一，将城市群地区作为经济稳增长、调结构、提质量的关键抓手。2020年，12个城市群地区在全国经济中所占的比重（现价GDP）为74.6%。面对国内外转型发展中各种不确定性因素的冲击，要稳定宏观经济增长，优化调整经济结构，促进经济高质量发展，抓住12个城市群是关键。

第二，充分发挥城市群地区在实现共同富裕战略目标中的作用。2006-2020年，除京津冀外的11个城市群地区内的发展差距均在缩小，其中长三角、成渝、武汉、长株潭、哈长、关中、中原七个城市群地区内人均GDP基尼系数均减少了0.06以上。下一步要推进实现共同富裕战略目标，仍需要依托城市群一体化缩小城市群内发展差距。与此同时，要以城市群为依托，激活经济内生发展动力，缩小城市群之间的发展差距。

第三，城市群一体化要以人为中心，以人的自主流动实现区域内一体化和均衡化发展。与经济的持续和高水平集聚相比，人口在12个城市群地区的集聚仍然缓慢，近五年人口占比仅增加了0.8个百分点。珠三角和长三角城市群的发展经验表明，即使在较高的经济发展水平和现代产业结构下，大城市群地区仍然可以有高的人口吸纳能力。经济发展水平越高的城市群，越需要承担起包容性发展的责任。人是城市的灵魂，应以常住人口为基数配置教育、医疗等公共资源，实现常住人口与教育医疗财政转移支付力度、公立学校教师编制和公立医院医护人员编制、教育医疗用地限制的空间匹配。取消社会救助、最低生活保障、社会福利和社会优抚等非缴费社会保障项目的户籍门槛。

第四，要更加重视京津冀协同发展在平衡南北经济中的战略地位。以京津冀为中心、以山东和辽中南为两翼的环渤海经济圈，经济总量占全国的比重仅略低于长三角城市群，2020年达到15.3%，是平衡南北经济差距的关键。京津冀地区经济集聚作用强，有助于与辽中南、山东半岛形成呼应和联动。在中央的直接、有力引领下，新时期京津冀协同发展取得了一系列重大突破，通州副中心和雄安新区建设取得重大进展，为非首都功能疏解以及京津优质资源向河北转移提供了整体性的平台。但从一体化指数看，指数改进与其他地区相比还较为缓慢。推进京津冀协同发展，要尊重地方行政区划和管辖权的现实格局，更要顺应区域经济发展的一般规律，进一步化解显性及隐性的行政壁垒。

第五，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。珠三角地区是我国经济最活跃、最具包容性、一体化水平相对较高的区域。从ACEP指数看，珠三角与香港特区、澳门特区的融合发展，展现出更高的一体化水平和更大的发展潜力，下一步要将粤港澳大湾区打造成区域经济一体化的高标准示范区，以及内外双循环新发展格局重点枢纽和制度型开放先行区，将港澳地区制度开放优势内部化。

第六，长三角城市群的重点是补足安徽板块的短板，同时实现区域内优势互补。长三角城市群的经济影响力居于各城市群首位，区域内部发展均衡性在12个城市群中也居于偏上水平，考虑到长三角地区的地域和人口规模，这一成绩相当不易。但是，不论是经济集聚还是区域连结性，长三角地区还有较大的提升空间，下一步的重点是补足安徽板块的短板，加强苏中南地区以及浙西北地区与安徽板块的连接，充分发挥安徽板块在劳动力和土地上的要素优势，以及合肥的科创优势及其对周边产业转型升级的带动作用。

第七，以辽中南和哈长城市群为支撑引领东北振兴。当前辽中南、哈长城市群经济、人口份额均出现下降，哈长城市群一体化得分水平最低，辽中南城市群一体化水平显著放缓。辽中南和哈长城市群应加快提升政府治理能力，优化营商环境，推进国企改革，促进民营企业发展，加快产业结构优化升级，提高经济活力。充分利用城市群内部公共财政支出差距较小的后发优势，探索建立区域一体化的公共服务体系和发展机制，提高公共服务能力，增加区域的人口吸引力。

第八，巩固中部和西部地区城市群崛起的良好势头，提升新型城市群地区的治理水平，增强城市群发展韧性。中部地区和西部地区城市群的快速崛起和一体化水平的提升，城市群区域人口吸纳能力的增强，是近年来我国经济地理的突出亮点。但是在经济快速发展中，也暴露出一些中心城市治理水平有待提升、韧性不足等问题，需要着力加以解决，巩固发展成果，优化我国区域经济的总体布局。