民族地区构建“三治结合”乡村治理体系研究——以广西龙胜各族自治县为例

陈韦平

（南宁师范大学，广西南宁 530299）

乡村治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，是推动乡村振兴的本质要求，是满足人民群众对美好生活的向往的必然选择。[1]党的十九大提出了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重大课题和现实任务。本文对广西壮族自治区（以下简称广西）龙胜各族自治县（以下简称龙胜县）实行“三治结合”乡村治理取得的成效与存在的问题进行分析，并有针对性地提出对策建议，以期为民族地区完善“三治结合”乡村治理体系提供有益的参考。

一、龙胜县推进“三治结合”工作情况概述

龙胜县位于广西东北部（广西桂林市西北部），地处湖南、广西交界处。龙胜县是多民族聚居县，现居住有苗、瑶、侗、壮、汉等五个民族,其中以侗族人口居多。①参见龙胜各族自治县人民政府门户网，http://www.glls.gov.cn/zjls/lsgk/。近年来，随着工业化的发展，半耕半工的家庭经营模式成为龙胜农村的主流模式，这也使得农村家庭出现了分离。由于缺乏文化的有效整合作用，使得农村内部的整合困难重重，干群关系不够和谐，导致部分乡村治理陷入僵局。此外，龙胜县部分乡村还存在外部资源供给不平衡的问题。一些乡村由于村干部积极争取项目能够成为重点示范村（如龙脊镇金江村）。

自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理是坚持和发展新时代“枫桥经验”的一个重大成果。[2]法治是自治和德治的重要保障，自治要在法律的框架内进行，德治不可违背法治的精神。因此，“三治结合”的乡村治理体系就是在党的领导下，将自治、法治和德治三者相结合，发挥各自的优势，推动乡村治理走向善治的乡村治理体系。[3]“三治结合”的乡村治理实践是提升乡村治理水平的有效途径，对于营造文明的乡风家风，确保乡村社会和谐稳定具有重要意义。[4]龙胜县作为多民族聚居县，面对当前农村内部整合能力较弱和外部资源供给不平衡的问题，因地制宜进行乡村治理，使治理成果能够更多惠及广大农民群众，增强群众的获得感和幸福感。龙胜县积极推进“三治结合”，取得了一定的成果。

一是提供了村民自治经验。龙胜县积极探索村民自治的新模式，严格实行民主选举、民主决策和民主监督，同时推行任期目标责任制，进而提高基层自治组织管理水平和基层自治能力，激发了乡村民主活力。龙胜县通过完善村民自治制度来促进“三治”之间的良性互动，鼓励多元主体的参与，政府与村民协商共治，确保了群众的权利群众行使、群众的事群众管、属于群众的利益由群众来享，极大激发了村民参与乡村治理的内生动力。

二是夯实了乡村法治成果。龙胜县以“法治宣传”为理念，通过举办具有本民族特色的活动，寓教于乐，让农民群众潜移默化受到法治的熏陶，树立法治思维，学会用法律维护自身的合法权益。为了更好化解村民之间的矛盾纠纷，龙胜积极稳妥推进“一村一法律顾问”的工作，为群众提供体贴周到的基层法律服务，提升了乡村法律服务水平。同时，简化申请法律援助的程序，提高审查效率，缩短等待时间，使村民及时得到法律的援助。此外，龙胜县实行巡回公证办公制度，对有特殊情况的贫困户提供上门办证服务。

三是传承了优秀民族文化资源。文化的繁荣兴盛能促进乡村治理的进行，赋予乡村新的生命力，维护乡村社会的和谐稳定。龙胜县把侗族芦笙舞、刺绣等“非遗”项目请进校园，实现优秀传统文化的传承。龙胜将具有民族特色的节庆、服饰、舞蹈、建筑与民族旅游相结合，让全国各地游客潜移默化受到民族传统文化的熏陶。如龙胜县古壮寨每年的劳动节都会如约举办“开耕节”，村民通过传统农活的农事活动，向游客展示别样的农耕文化。乡贤积极参与调解婚姻、土地等各种矛盾纠纷，并在脱贫攻坚、河道改造等工作中主动靠前，极大推动了乡村治理的进行，成为保证乡村稳定有序，实现乡风文明的推动者。[5]龙胜鼓励乡贤在整治陈规陋俗、完善村规民约中出谋划策，并通过宣传来扩大乡贤的影响力，使其成为乡村核心价值观的引领者。

二、龙胜县推进“三治结合”存在的困难与不足

由于多种因素的影响，龙胜县在推进“三治结合”工作中也存在一些困难和不足，部分乡村自治力度和能力有待提升，部分乡村法治环境和法治体系亟待完善，部分乡村德治引领功能有待增强。

（一）部分乡村自治力度和能力有待提升

在乡村治理中，村民自治是乡村社会运行的基本方式，是一种内生约束，也是法治和德治的目标。然而，部分乡村自治力度较弱，自治能力仍有待提升，主要表现在以下几个方面：

一是部分村委会功能异化。村民委员会是农民群众参与乡村治理的重要力量，是基层群众性的自治组织。在实践中，由于“行政村”与传统“自然村”发生了脱节，村委会的功能发生了变化，变成了半行政化、机关化的机构，其行政职能“侵蚀”了自身所具有的自治功能。[6]村委会与乡镇政府的关系没有厘清，仍有许多基层干部习惯于让村委会去办理各项行政事务，导致村委会承担了过多的负担。这阻碍了村民自治的顺利推进，制约了乡村治理主体积极性的有效发挥。

二是部分基层社会组织治理作用缺位。随着工业化、城镇化、农业现代化的发展，龙胜县农村人口的大量外流使得农村“空心化”问题越来越严重，尤其是有文化、有能力的青年的大量外流，使得乡村人才匮乏问题更加严重。这使得农村社会组织难以发展壮大，力量偏弱、规模偏小的乡村社会组织难以在乡村治理中发挥应有的作用[7]。

三是部分乡村组织公共权力异化。农村留守的老人、妇女和儿童受认知水平、年龄、身体等因素的影响，缺乏参与乡村治理的能力和主动性。他们对乡村事务关注度以及对村委会换届选举参与的积极性不高，这在很大程度上影响选举结果的真实性和有效性。同时，一些村干部没有正确理解权力观，认为自己是民选干部，理所当然是乡村的权威，使得公权力异化为私权力，甚至出现村干部不作为，利用公权力谋取私利的现象。

（二）部分乡村法治环境和法治体系亟待完善

在乡村治理现代化进程中，法治作为一种外在约束，起着规范群体行为，调节利益关系的重要作用，是自治和德治的重要保障。[8]受到传统文化，城镇化进程加快以及市场化发展等因素的影响，龙胜县部分乡村法治还存在以下几个方面的问题：

一是村民法治意识较为淡薄。留在乡村的老人、妇女、小孩以及其他弱势群体受年龄、文化水平等因素的影响，法律意识淡薄，没有树立起法治思维，不懂得运用法治手段来解决矛盾纠纷。尽管龙胜县努力通过举办具有本民族特色的活动，让农民群众树立法治观念，学会用法律维护自身的合法权益，但大部分村民的法律意识还有待提高。

二是乡村法治人才匮乏。法治人才队伍缺少保障，很多年轻人在就业时会选择去经济实力更强、发展前景更大、工资福利更好的地方工作。龙胜县在开展法治工作过程中，法治人才队伍出现断层现象，导致法治工作不能顺利进行。此外，开展法治工作的经费严重不足，法律顾问、进行法治宣传以及提供法律援助的人数都极度缺乏。

三是扫黑除恶形势依然严峻。部分乡村的村委会换届选举受到黑恶势力影响，黑恶势力利用家族势力、宗族势力来垄断农村资源和侵占农村集体资产，引起乡村群众的强烈不满，严重影响党的形象。黑恶势力使乡村治理面临极大挑战，成为全面推进乡村振兴战略的严重阻碍。为此，积极开展扫黑除恶专项斗争，清除“村霸”，成为完善乡村治理亟须完成的任务。

四是乡村法律服务站点建设滞后。龙胜县的公共法律服务资源不集中，对法律服务资源缺乏有效的整合与调度，同时存在公共法律服务供给不足、调解量大的问题，导致乡村群众对公共法律服务的满意度较低。部分乡镇办公条件简陋，司法所工作人员较少、任务繁重，司法环境有待整治，导致司法工作难以满足农民群众对优质高效司法服务的需求。

（三）部分乡村德治引领功能有待增强

德治和法治都有调节社会关系的作用，但德治的调节范围比法律的调节范围宽泛。法治能够推进现代乡村治理，德治在乡村治理中起到涤荡文明乡风的作用，两者缺一不可。乡村治理不仅需要法律来维护乡村社会秩序，保障乡村群众的利益，也需要德治来做传统的基础支撑。德治是自治和法治的基础支撑，它将传统的道德文化资源引入乡村社会治理，充分体现了中华民族优秀传统文化在乡村治理中的重要作用。[9]德治在龙胜县乡村社会治理中发挥了积极作用，但仍存在以下几个方面的问题：

一是乡村德治功能突显不够。德治在保障村民利益、激发乡村活力从而促使沉寂的乡村“活”起来等方面发挥出越来越大的作用。然而，市场化浪潮加速了乡村社会的变革和转型，乡村社会秩序被市场经济冲垮，乡村纯朴民风也慢慢发生了异化。

二是民族习惯法与时俱进欠缺。有关乡村治理的法律规范还有待完善，村规民约也要进行不断修正，处理好国家法律与村规民约之间的关系，使两者实现互动共治，成为当前龙胜乡村治理的重要任务。如龙胜县侗族的“侗款”源于联姻制度，如今旧“侗款”已不再适应社会的发展变迁。由“侗款”演变来的村规民约没有真正做到与时俱进，与现代法制建设不协调。村规民约与国家制定法相冲突的现象时有发生，这对于维持良好的乡村社会秩序，培育淳朴的民风极为不利。

三是乡贤文化功能亟待发挥。乡贤文化是连接乡情乡愁的纽带，在乡村治理中发挥着“粘合剂”的作用。龙胜县一些地方乡村群众对乡贤文化缺乏认识，无法理解其存在的价值，尚未意识到乡贤能够凭借其所具有的仁慈厚德和威望影响乡村群众，并且在教育人、引领人方面所发挥的重要作用。乡贤文化建设没有引起党员干部足够的重视，相应的政策机制不完善，使得乡贤文化无法有效调动乡贤带头建设家乡的积极性，在教化乡民、凝聚人心的作用难以充分发挥出来，阻碍了乡贤文化在乡村治理中有效发挥作用。

三、完善民族地区“三治结合”乡村治理体系的建议

民族地区推进“三治结合”取得了一定的成效，同时也衍生出了一些新问题，要着力解决民族地区乡村治理面临的突出问题，需将自治、法治和德治三者结合起来，有效发挥自治、法治、德治的作用，汇聚形成最大合力，从而提高民族地区乡村治理水平，加速乡村治理现代化的转型。民族地区的历史、文化与一般地区的有所不同，使得民族地区的乡村治理具有民族属性，这就要求在实施乡村治理时要充分考虑民族地区所具有的特点，因地制宜采取最适宜的治理方案。民族地区的乡村社会治理要充分考虑当地的传统文化，治理理念和思维方式必须与其相适应，治理所采取的方式方法要符合民族地区乡村群众的风俗习惯。基于上述关于龙胜县的分析，本文提出一些粗浅的建议。

（一）创新乡村自治机制

1.完善村民自治制度

乡村自治即是满足村民对涉及乡村重大事项的参与权，充分调动农民群众的积极性和主动性，使其以饱满的热情参与到乡村社会的治理中来，保证乡村群众真正当家做主。要因地制宜创新乡村治理机制，完善村民自治制度，可以从以下几个方面进行：一是规范民主选举，保证选举的公平公正，使有政治觉悟、有能力、有威望的人才担任村委会干部。二是促进民主决策，要通过扩大行使民主决策的范围、完善村民会议制度和树立民主决策的权威来实现。三是实施民主监督，积极向村民宣传村民自治的本质，保证村民自治章程和村规民约由村民讨论制定，健全村民代表会议、红白理事会等各类组织，使村民多渠道参政议政。四是强化民主监督，要求村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作，实行村务公开和财务公开，建立民主评定村干部工资奖金制度。

2.实行“多元共治”的乡村自治模式

乡村治理要摒弃以往的线型乡村治理模式，实行“网状治理”，厘清政府与市场、政府与社会的关系，明确各自在乡村社会治理中的职能。要体现时代特征，实现由“政府包揽一切”的旧模式向政府与市场、社会组织共同治理的新模式的转变，充分发挥社会组织在乡村自治中的作用。[10]把非基本公共服务更多地让市场去提供，吸引和鼓励企业、社会组织参与到乡村治理中，更多地激励服务于农村基层的各类社会组织；同时赋予这类组织应有的权利，使其在开展服务、造福村民的过程中更加顺利。针对乡村精英流失的问题，政府应加大资金和技术的投入，承担起相应的职责，弥补乡村精英流失的缺陷；还可以通过培育新乡贤来带动村民积极参与乡村治理，使新乡贤成为推动乡村治理的强大力量。此外，政府要加大扶贫力度，增强民族地区乡村群众的内生动力，促使乡村实现自我的发展，走乡村善治之路。

民族地区具有突出的地域特征和民族特征，乡村群众的利益诉求多元，乡村治理的难度较大。民族地区的乡村社会治理要吸引、支持和鼓励“多元主体”的参与，提高乡村社会治理的效率。在治理过程中，要重视发挥各类社会主体的作用，运用社会力量助推乡村治理。在传统上，农村基本公共服务主要由政府提供，而随着农民群众对公共服务方面需求的提高，政府无论是在财力上还是技术上都面临越来越大的压力。因此，政府要积极培育具有服务性、公益性农村社会组织，努力营造多元共治的良好氛围，充分调动社会组织的积极性，给予社会组织以足够的重视，确保社会组织所发挥的作用能加速农村经济社会的转型。[11]健全沟通协调机制，搭建沟通平台有利于政府与社会组织之间进行有效的沟通。同时，社会组织能够对政府的行为起到社会监督的作用，能够激浊扬清，针砭时弊，营造良好的政治生态。

（二）加强乡村法治建设

1.加强乡村治理的地方立法

法治作为一种外在约束，致力于调节社会关系，化解社会矛盾，在乡村治理中具有不可替代的作用。实现民族地区乡村治理的法治化，要充分发挥民族地区的优势，根据本地区乡村治理的实际情况因地制宜出台地方性法规、规章。鼓励民族地区根据当地实际完善形成具有民族特色的制度，将在乡村治理实践中的优秀经验总结为基层治理制度，能够充分体现民族地区地方立法的优越性。通过对自治条例和单行条例的制定，增强农民群众的民主法治意识和法治观念，在法律的框架内行使权力，引导农民依法维护自身的合法权益。

2.建设适合农村基层法治的服务体系

一是加强基本公共服务政策法规建设。保障农民群众的根本利益是加强基本公共服务法律规范的根本出发点和落脚点。要积极出台相应的法律规范保障农村基层法治服务体系，实现法治公共服务的普惠、均等。地方立法机关要在相关法律法规落实的基础上，加快制定制度规范，着重保障和改善民生，维护乡村社会的和谐稳定，确保农民群众安居乐业。二是创新基本公共服务供给模式。建立健全政府向社会购买公共服务机制，积极推广“互联网+政府服务”的公共服务供给模式，使信息技术与基本公共服务实现深度融合。同时，引入“第三方评估”体系，对公共服务的质量进行评估，从而有利于提升公共服务的供给水平和能力。

3.推动农村社会治理的法治常态化

一是建立法律责任清单。民族地区要根据农村经济发展的实际情况和乡村社会治理的效果，强化依法行政建设，提升政府的行政效能。同时明确工作职责，要求执法单位和执法人员按照法律规定和法定程序办事。促使农民群众树立对法律的信心，增强农民群众在乡村治理法治化中的满意度，提升他们的获得感和幸福感。[12]二是加强法律监督，依法行使自治权。民族地区的乡村治理问题与民生问题息息相关，要加强民族团结，需要平衡利益关系，处理好各种矛盾纠纷，保护不同主体的合法权益。乡村各类主体的合法权益受保护的程度反映出乡村治理法治发展的状况。政府要推进乡村社会治理工作常态化，拓宽参与乡村治理的渠道，搭建更多优质高效的平台，鼓励社会组织积极参与乡村治理，实现政府与社会之间的良性互动，努力构建共建共治共享的乡村治理新格局。

（三）发挥乡村德治功能

1.充分发挥德治在乡村治理中的作用

在乡村治理实践中，德治在培育文明乡风、淳朴民风中具有基础性作用，在一定程度上化解社会矛盾和纠纷，有利于创建文明的乡村社会和提高农民群众的素质。[13]德治建设是一项系统工程，要全方位调动各种资源，凝聚社会力量将德治融于民族地区乡村治理的过程。民族习惯法和乡规民约在培育良好家风、文明民风、淳朴乡风方面具有重要作用，在很大程度上能够提升乡村治理的效能。民族地区在完善乡村治理的法律规范，同时做好修订村规民约的引导工作，处理好“软法”与“硬律”之间的关系，使两者实现互动共治。作为法律的重要补充，村规民约在教化、约束和调解方面具有重要作用，对于推动乡村治理的进行具有重要意义。对于传统的村规民约，要对其批判性地继承，取其精华，去其糟粕，在新时代背景下进行创新。乡贤文化也十分注重弘扬优秀传统道德，乡村治理要大力创新和弘扬乡贤文化，鼓励乡贤积极参与乡村治理，凭借乡贤所具有的感召力，使其在道德教化和道德约束方面的作用得到充分发挥。[14]

2.构建乡村社会诚信体系

构建社会诚信体系，是提升乡村社会治理水平的本质要求，是推进乡村振兴战略的必然选择。民族地区要在党中央的领导下，发挥各级党政机关的主导作用，以创建诚信文明的乡村社会为目标，积极构建乡村诚信体系。提升乡村社会诚信水平，要求大力构建乡村社会的社会诚信系统，注重完善奖惩机制，力求做到赏罚分明。对守法诚信的行为进行表彰宣扬，使守法诚信的优秀传统得到继承和发扬；对违法失信的行为运用法治的手段对其进行相应的制裁、惩处，起到鞭策和警醒的作用，把意图违法失信的思想扼杀于萌芽之中。同时，引导和鼓励乡村群众加入诚信体系建设中来，构建和完善具有优秀民族传统文化支撑的乡村社会诚信体系，提升乡村社会诚信文明治理水平。民族地区乡村诚信建设与优秀民族传统文化的继承和发扬相辅相成，优秀民族传统文化为乡村诚信建设提供支撑，而加强乡村诚信建设则是弘扬优秀民族传统文化的内在要求。如民族地区要积极倡导重诺守信的价值取向，并引导村民将这种价值观念外化为守法诚信的行为，营造具有浓厚诚信守法的乡村社会氛围，使重诺守信成为民族地区乡村社会的文化特质。

3.把乡村德治融入社会主义核心价值观践行之中

市场化浪潮促使乡村社会迅速转型，村民之间有更多经济上的往来，彼此之间的利益关系也更为复杂，导致以利为本的金钱观滋生蔓延。优良的乡村社会风气被削弱，道德价值受到冲击，背离了乡村治理的初衷。在市场化土壤下建立稳定的乡村社会秩序，实现乡风文明，迫切需要大力弘扬社会主义核心价值观，为乡村治理注入中华优秀的传统文化。[15]民族地区乡村社会所倡导的主流价值文化、道德理念要与社会主义核心价值观建立紧密联系，构建起优良的乡村道德体系。乡村社会治理需要注入红色文化资源、民族文化资源等优秀文化资源，同时也需要文化自信和文化繁荣。当下民族地区要加快推进公民道德工程建设，弘扬道德新风尚，注重提高农村社区的德治水平，从而将乡村德治与培育和践行社会主义核心价值观紧密结合起来。