区级政府投资基金项目绩效评价工作初探

●海燕珍

近年来， 各级财政部门积极探索以政府投资基金等市场化方式支持产业发展、引导社会资本投向，促进了企业和产业发展，但也存在着投向分散、运作不够规范、 指导监督机制不完善等问题。2021 年，广东省广州市黄埔区广州开发区财政部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 尝试开展了政府投资基金绩效评价工作。本文以黄埔区广州开发区开展政府投资基金绩效评价实践所面临的难点与问题展开探讨， 并提出相应的对策与建议。

一、黄埔区广州开发区政府投资基金绩效管理现状

（一）基金概况

截至2022 年第二季度，黄埔区广州开发区财政部门出资设立的政府投资基金主要是黄埔人才引导基金和广州开发区知识产权运营发展基金。 黄埔人才引导基金的子基金已累计投资项目194 个（含合并重复项目，下同），已成功投出6 个科创板IPO 项目和2个创业板IPO 项目， 累计支持专精特新企业53 家。 其中，投资区内项目59个， 符合返投要求的区内高层次人才创新创业项目45 个。 广州开发区知识产权运营发展基金已完成全部投资计划，共计6 个项目，其中，投资区内项目5 个，区外项目1 个。

（二）基金布局

1、黄埔人才引导基金发起设立的子基金。 一是重点投向本区初创期、成长期的人才创新创业项目； 二是投资于黄埔区广州开发区重点扶持和鼓励发展的IAB、NEM、区块链、工业互联网等新兴产业领域的规模不低于子基金总规模的60%； 三是投资于本区的高层次人才创新创业项目的资金不低于引导基金出资额的1.5 倍，子基金直接投资或投资境外主体间接投资本区高层次人才创新创业项目视为符合上述返投规定。

2、广州开发区知识产权运营发展基金。 一是支持产业转型和发展，主要投向广州市黄埔区广州开发区新一代信息技术、生物医药、智能装备等知识产权密集型战略性新兴产业领域；二是投资于广州市新兴产业发展目录中新一代信息技术领域的投资规模不低于基金总规模的60%； 三是重点投资包括拥有核心知识产权的初创期或成长期企业项目、 知识产权运营管理类相关项目、 知识产权质押融资相关项目、知识产权专利池相关项目、专利防御类相关项目； 四是投资于广州市内的比例不低于基金规模的50%， 投资于广州市黄埔区广州开发区的金额不低于知识产权引导资金出资额的2倍。

（三）绩效管理主要内容

目前政府投资基金项目按照区财政部门预算绩效管理要求开展全过程绩效管理。 在预算资金申报阶段， 要求业务主管部门制定绩效目标和绩效指标；在资金实际执行阶段，对预算资金使用情况和绩效实现情况开展“双监控”；在年度终了阶段，要对预算资金使用情况实施绩效自评，并将自评结果报财政部门备案。 在评价结果运用方面，目前的做法， 一是将资金自评结果和重点绩效评价结果都纳入政府绩效考核， 影响被评部门的政府绩效考核得分； 二是重点评价结果与被评部门的下一年度人员公用经费挂钩。

（四）重点绩效评价情况

2021 年，黄埔区财政部门首次将政府投资基金项目纳入重点绩效评价范围，委托第三方评价机构对广州开发区知识产权局2020 年度知识产权运营发展基金项目开展了第三方重点绩效评价， 并对广州开发区金融工作局开展2020 年度部门整体支出绩效评价， 评价内容涉及黄埔人才引导基金。 因部门整体绩效评价的评价重点未放在黄埔人才引导基金， 故文章对评价工作的探讨主要围绕知识产权运营发展基金项目开展。

第三方机构发挥专家团队的专业性， 在调研并征求区财政部门、 业务主管部门及基金公司意见的前提下，结合基金所处阶段，根据政府投资基金“政策引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，以《广州市黄埔区广州开发区知识产权运营发展基金管理办法》为依据，结合项目特点及实施情况，从基金设立、基金运营、基金效益三个方面对政府投资基金项目进行绩效评价。 通过评价， 总结项目做法和经验，发现并分析存在的问题，提出改进建议，提高政府投资基金绩效管理水平， 从而提升资金使用效益。

二、 政府投资基金绩效评价工作难点及问题

（一）政策导向与市场化运作之间存在的矛盾

这一问题主要表现在两个方面： 一是基金投向政策相符性与基金市场化运作方式之间存在矛盾；二是市场化经济效益容易显现和衡量， 政策效益和社会效益较难显现和衡量。

一般的私募股权投资基金更关注投资业绩的增长，如何通过上市、管理层收购和并购等股权转让方式出售股权而使企业获取最大利益是评判私募股权基金优劣的根本出发点。 而政府投资基金以政府出资设立，其设立初衷是“政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立， 采用股权投资等市场化方式， 引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展”①，具备较强的政策导向性和社会效益性。 但政府投资基金采用的是市场化运作方式， 运营基金是由政府资金和社会资金共同组成的， 社会资金必然追求经济利益，政府出资人并不参与基金的日常经营管理，更多的是履行合规性审核的职能， 对基金实际投向能否更有效匹配政策要求的约束度不高。 实际投资过程中，既要满足政策导向获得社会效益，又要取得较好的经济利益，存在一定困难。 在实际评价过程中，对于基金投向政策相符性的问题， 代为履行出资人义务的受托管理人表达了市场上对政策导向性较强的政府投资基金的排斥，提到“很多优质待投项目其实并不十分欢迎政府投资基金进行投入，很难才谈下来”，反映了政府投资基金实际运作中面临的困境。

对于财政绩效评价工作来说， 更关注的是财政资金是否安全， 投入资金的政策导向性是否得以实现，社会效益是否产生。 对于财政资金来说，如果过于关注短期经济利益， 就丧失了财政资金的公共属性和引导价值。但实际评价中发现，经济效益尤其是短期经济利益容易显现和衡量，政策导向作用、重点产业领域发展情况等社会效益较难在短期内显现和衡量。在评价指标设置上，就会造成经济效益指标因易设而数量较多，因易衡量而得分较容易，政策效益和社会效益指标因难设难衡量而数量少、 单个指标权重高、扣分多。 如果不加以纠正，在一定程度上导致评价结果评级与项目实际绩效有偏差。

（二）评价指标体系尚未建立，评价标准缺失

1、共性指标体系未建立。 相对事后奖补等扶持方式来说，设立政府投资基金对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入、调整产业结构发挥了更大作用，并且对促进财政可持续健康发展起到积极作用，相关业务管理部门对于财政出资设立基金的需求不断增加。 区财政部门虽然已将财政出资设立基金纳入年度预算管理并实施全过程绩效管理， 但目前仍缺乏较为成熟的绩效评价共性指标体系，对于该类资金的评价标准有缺失。

2、个性化核心指标未形成。一般情况下，财政部门负责建立绩效评价共性指标体系，业务主管部门负责本部门、本行业核心指标的建立。 就现状来说，黄埔区广州开发区目前已设立的政府投资基金还未形成“财政引导资金—运营基金—被投项目”绩效目标传导体系，引导资金目标设置不够明确，引导资金的绩效目标未与运营基金的整体政策目标挂钩，且未提炼出可衡量、可考核的核心绩效指标体系，尤其缺少社会效益类指标。 这一方面导致基金的绩效自评无法客观全面地体现基金的绩效且缺少约束力，另一方面财政部门开展重点评价时需另设评价指标，导致重点评价与自评结果差异较大。

（三）绩效评价结果应用力度较弱

黄埔区广州开发区目前尚未形成专门的政府投资基金绩效评价结果应用制度，虽然该区已实施的《绩效评价结果应用管理办法》可以适用于政府投资基金中的财政引导资金部分，评价结果主要影响基金业务主管部门的人员公用经费和政府绩效考核得分，如果是经常性项目还会影响以后年度的预算安排。 但是这种应用方式，对于政府投资基金来说，力度显然是不够的。

三、 加强政府投资基金绩效评价工作的建议

（一）评价工作需综合协调政策导向与市场化运作之间的矛盾

一方面，在市场化运作的基础上，体现政府出资的政策引导作用。 对政府投资基金的绩效评价，要综合考虑政府设立基金的目的、相关政策对基金的影响、投资及退出限制等多方面因素，考虑基金投资后对区域产业发展、经济社会发展的影响，关注基金政策目标的实现情况和财政资金的放大效果，促进其市场化目标与政策目标融合统一。 业务主管部门优化对基金管理公司的考核体系，平衡短期经济收益类考核指标比重，有效引导社会资本，避免其过度逐利。

另一方面， 充分考虑政策性和市场化对基金运作的双轮驱动，在符合政策导向的基础上，兼顾经济效益和管理效果。政府投资基金在实际募资过程中，必然需要引入社会资本，否则无法体现其政策引导属性，因此，基金投资效益需要考虑财政投资资金和社会投资资金在风险承受力和盈利诉求上存在的诸多差异和矛盾。在评价政策效果方面，要关注基金在规定的重点领域、特定领域的投资比例、对区域的投资比例等，同时考虑被投企业成长性，分析基金投资后企业发展情况。在评价基金业绩方面，可以从基金层面，考虑内部收益率、投资资本平均加权内容收益率； 从单个被投企业层面， 考虑投资退出回报倍数等。在评价基金管理方面，既要评价基金设立的过程是否科学、规范，特别是基金的目标是否明确，前期是否经过充分的论证， 更要评价基金管理公司及投资团队的实际管理能力， 还要关注基金的投后管理及增值服务情况等。

（二）构建科学合理的绩效评价指标体系

按照全面实施预算绩效管理的要求， 政府投资基金需开展“全方位、全过程、全覆盖”绩效管理，绩效评价需要贯穿基金“募、投、管、退”全过程。构建符合要求且可衡量的绩效评价指标体系是政府投资基金绩效评价中非常关键且核心的一项工作。 区财政部门和区基金业务主管部门按照职责分工， 加快共性评价指标体系和个性化核心指标体系的建设。 在指标体系建设方面，结合2021 年区财政在政府投资基金绩效评价中发现的问题，提出如下建议。

1、构建定量与定性相结合的指标体系，兼顾基金的收益与风险。 一般性财政资金项目的绩效评价指标体系以定量指标为主， 并尽可能地量化产出及效益指标，但对政府投资基金的绩效评价，应结合实际情况，适当采用可衡量的定性指标进行评价。在设置指标时，除了考虑政策效益、经济效益等效益类指标外，还要考虑基金的资金风险和管理风险。对于关键性强、影响基金整体价值的指标可提高指标权重，例如基金投向相符性；亦可考虑设立“一票否决”制度，例如基金管理人违规融资。

2、优化基金评价周期，建立与基金所处阶段相适应的评价体系。 一般性财政资金项目绩效评价多以一个预算年度为评价周期， 但基金运行有其自身特点，在募、投、管、退的全生命周期上，每个环节均可能受到经济环境、政策、团队等多重影响，并且基金涉及出资人、被投资人、管理人等多方参与者。 因此，对政府投资基金进行绩效评价时，在充分考虑基金管理层次、所处阶段、区域特点等因素的基础上，灵活设定评价时点、周期，可采取年度绩效评价、阶段性绩效评价和到期评价相结合的方式， 确保评价周期内效益可充分显现。

在构建政府投资基金绩效评价指标体系时，亦要充分考虑基金所处阶段。 通常情况下， 基金存续期分为投资期与管理退出期两个阶段，基金管理人需要在投资期内完成基金的全部投资，在管理退出期内，基金管理人主要负责进行投后管理及退出投资项目的工作。 在设立评价指标体系时，可以按基金所处阶段不同，分别设置评价指标。 比如，《北京市市级政府投资基金绩效评价操作细则》中的“北京市市级政府投资基金绩效评价指标体系 （参考框架）”，分别针对设立期、投资期和退出期设计了三套评价指标体系， 为建立评价指标体系提供了很好的参考。

3、合理确定绩效标准。 评价政府投资基金的绩效情况， 需要有合理、 全面的参照标准 （如市场状况）， 但是目前国内还缺乏权威统一的市场指数，行业统计数据尚不完善。 在评价标准值设定上， 一是可采用如年度增长率等与政府投资基金自身发展相比较的形式设定标准值； 二是可采用大数据和现有的政府投资基金数据库， 同类型政府投资基金之间做比较，采用年度平均值的形式设定标准值。 另外，标准值应具有挑战性和可实现性，不可过低或过高。

（三）加强评价结果应用

1、保证已有制度得到充分应用。 在政府投资基金绩效评价结果应用制度方面， 除了黄埔区广州开发区预算资金普通适用的 《绩效评价结果应用管理办法》以外， 《广州市政府投资基金管理办法》（穗财规字〔2020〕2 号）第三十五条规定：“绩效评价结果作为业务主管部门下一步改进政府投资基金管理的重要依据，并对绩效评价发现的问题进行处理。 ”财政部印发的《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》 第三条明确，“绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续、 计提管理费的重要依据。 ” 区财政部门和基金业务主管部门首先应采取有效措施切实将现行的结果应用制度落到实处。

2、结合政策及市场化运作原则，拓宽结果应用的方式。 评价结果的部分内容可以适当形式向社会公开，并向托管机构、社会资本推送；完整内容向区政府和区人大常委会报送； 根据评价结果采取分阶段投资策略，控制投资节奏和投资风险；与区发改部门形成合力，参考《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，金融机构可根据基金的评价结果给予差异化的信贷政策；对于基金管理人的评价情况，可作为将来政府部门遴选管理人的参考依据。

（四）加强多部门协作，形成监管合力，提高绩效评价公信力

目前政府投资基金主要受到财政部门和发改部门的监管，证监会、中国基金协会等部门对私募基金的管理规定同样适用于政府投资基金②。对于区级政府投资基金绩效评价工作来说，区财政部门、发改部门和业务主管部门可加强沟通协调， 一方面对于评价机构制定的绩效评价工作方案、 绩效评价指标体系及评价报告征求意见稿， 除了征求基金业务主管部门的意见外，也可充分征求区发改部门的意见；另一方面，评价指标体系建立尤其是标准值设定方面，需要向区发改等部门收集横向比较数据， 以提高评价指标可靠性。 通过多部门协作，形成监管合力，提高绩效评价公信力。

注释：

① 《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）第二条原文。

②来源于锦天城律师事务所2018 年6 月21 日发布于“威科先行法律信息库”中《政府引导基金的双重监管之累》一文。