高校资产管理与预算管理有机融合研究

徐 琴

(铜陵学院 财务处，安徽 铜陵 244061)

高校资产是国有资产的重要组成部分，是指高校拥有、使用和经管的归国家所有、能以货币计量的经济资源的总和。2021年2月1日，李克强总理签署国务院令，自2021年4月1日起施行《行政事业性国有资产管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》的实施对于高校国有资产的规范化管理，治理水平、治理能力的提高都有重要的现实意义。条例第七条提出，国有资产使用单位，应当遵循“安全规范、节约高效、公开透明、权责一致”的原则，达到实物管理与价值管理相一致，资产管理与预算管理、财务管理相结合的目标。

1 高校资产管理现状

对照《条例》，高校的资产管理还存在很多问题，如账实不符、家底不清、配置不均、闲置浪费等，严重制约了国有资产发挥应有的作用，影响高校的可持续发展[1]。实践中发现，做好资产的中长期规划，加强资产的预算管理，可以有效提升资产的配置、使用和利用效率。同时，配合2021年1月1日实施的《事业单位成本核算基本指引》，做好资产管理，为下一步高校的成本核算打下基础。

预算管理在资金筹集、使用、调配、监督方面有着重要的控制作用，是实现资源优化配置的重要手段[2]。资产管理与预算管理有效结合，提高资产管理水平，业已成为学者们关注的热点问题。逐步实现高校资产管理同预算管理的结合,从管理思想、预算执行、信息化控制、资产清查和绩效考核等方面实现预算与资产管理的融合，提升资产利用效率[3]。高校资产管理与预算管理有机融合可以优化高校资产配置，发挥高校资产效益。资产部门和预算部门的结合必须是实质上的结合，否则只会流于形式，形成实质上的脱节。本文结合笔者所在高校资产管理中存在的实际问题，提出预算管理与资产管理有机融合的具体路径。

2 高校资产管理与预算管理结合存在的问题分析

2.1 资产管理目标不明晰

高校资产管理的目标是优化高校资产的组成结构，提高资产、资源的配置效率，确保资产资源的安全完整，保障高校资产的保值增值，实现资产效益最大化[4]。由于高校资产所有权归国有，资产的建造、购置资金大多由财政资金形成，过去的资产配置主要考虑社会效益，资产占有、使用、经管基本不考虑成本因素，造成资产管理目标淡薄，观念落后。笔者咨询过同类兄弟院校，大多是只编制中长期事业发展规划，一般不会编制中长期的资产规划方案。学校的资产配置虽然按照“三重一大”要求经过校长办公会、党委会集体讨论，做出决策，但很多时候还是主要领导的主观判断占主导地位，缺乏专业论证，资产配置前瞻性不高，为未来资产长期使用留下隐患。很多时候资产的配置是根据财政拨款的多少，就汤下面，特别是年中追加的预算，没有中长期的资产配置规划。高校资产所有权和使用权分离，客观上也造成各级领导在资产管理上更注重资产存量的增加，对资产的使用效率、科技成果转化的经济效益、社会效益关注度不够。高校资产信息尚未完全公开透明，由于信息不对称，各部门在预算编制时都是以所在部门需求为基础提出资产购置计划，对学校总体资产情况缺乏了解，职能部门的专业和技术能力一定程度上制约了他们在资产采购时的把控能力，这就造成资产配置的无序混乱，一方面学校办学经费严重短缺，另一方面资产配置存在巨大浪费，对学校的可持续发展造成影响。

2.2 缺乏健全的资产管理体制

行政事业单位存在“重增量、轻存量，重资金、轻实物，重购置、轻管理”的国有资产管理模式。高校的所有权、经营权和使用权界限尚不清晰，资产管理理念比较落后，基本还停留在重投入、轻管理状态[5]。在资产购置中缺乏计划性、前瞻性，现有设备的使用率没有进行充分论证，即使论证也是使用部门自行论证，缺乏第三方科学评价，导致各部门均以自身利益为先现象。每年各部门年初预算争抢资源，各自为政，但是争抢来的很多设备利用率又不高，重复采购现象频出，并未为高校发展提供助力。有些部门资产申报需求缺少前瞻性，前期论证不足，盲目采购，甚至出现采购来的设备和软件尚未投入使用就已淘汰的现象。据调研，某高校的二级学院采购专业用模拟软件需求任务书，采购的专业软件到货后，始终不验收，坚称软件已淘汰，无法使用。但是该软件已按规定流程采购，这个责任由谁承担，财政资金的浪费，责任由谁来负，始终未得到有效解决。还有的设备采购后发现缺少相关配套设施，根本无法使用，验收后堆放在实验室或仓库，人为造成资金的巨大浪费。同时，高校资产的日常管理也存在很多问题，管理效率低下，使用过程中缺乏有效监管，责任没有落实到人，设施设备采购、入账、报修、处置、报废等程序上缺乏绩效考核监督，资产管理机制不健全。

2.3 资产管理形成信息“孤岛”

高校资产管理工作本身政策性强，要求高，涉及学校各部门各学院，面广点多，管理难度较大。虽然高校现在基本已实现资产信息化管理，但信息化程度远远不够。由于资产信息不能实时共享，只是用计算机操作代替传统的手工记录，虽然实现了编制资产管理部门需要的部分统计报表功能，节省了一定的人力物力，但是还没有起到信息化管理应有的作用，远未发挥大数据智能财务系统功能。以高校资产管理现状来看，资产管理系统和财务系统、预算系统都是不相通状态，还做不到资源互联互通，信息无法及时对接。预算是我们一切经济活动的“起点”，资产管理系统如果不能和预算管理打通共享，势必造成资产采购的控制处于真空状态[6]。在实务中针对每一项采购任务，比如年初预算、实际执行情况，额度控制等都还要依赖手工统计，这既无法保障数据的准确性，也无法实时提供采购执行等综合情况。统计手段的落后，效率低下造成数据利用及时性、有效性不高，对高校管理决策价值不大。另外，除了预算控制，单位每个月的资产账和财务账核对、固定资产折旧的计提工作也要依靠手工统计来完成。这与现今信息时代的发展差距很大，财务工作中的账账核对、账实核对、账表核对工作量很大，信息沟通速度较慢，造成管理效率不高，不能及时满足高校工作所需，影响资源的优化配置。

2.4 无形资产管理盲点较多

无形资产是高校拥有的，不具有实物形态，能为高校带来经济利益流入的资产。无形资产在高校资产中占有很大比重，是一所高校软实力、核心竞争力的体现。目前，有关无形资产的确认、计量和核算，相关制度规定还不明确，还有很多盲点。在调研的很多高校中都存在这样的情况，学校拍摄的各类宣传作品、音像资料，专业课老师拍摄的网课视频等数字资源都是直接费用化，没有纳入无形资产管理。图书馆购买的数字资源，单位价值和使用时间都符合资产定义，由于其使用的方式采用的是远程受控访问模式，学校只有访问浏览权，没有所有权。学校对这种数字资源无法掌握其质量状况，无法根据使用情况计提折旧和资产减值损失，作为无形资产只核算其购买成本。目前还没有明确的制度规定来监控数字资产的运行维护和使用。此外，高校的人力资源类无形资产的确认、计量和核算还是盲区，如高校拥有的各类专家、学者和优秀校友，在社会上有着很高的知名度和社会影响力，会给学校带来各种资源和利益。还有校规、校训、校歌、校园文化及各种管理制度，良好的学风、校风、文化氛围以及多年来培养的优秀毕业生树立的学校口碑，这些无形资产还没有制度规定，这类无形资产应该量化纳入预算管理进行核算。此外，利用学校科研资金及条件形成的无形资产缺乏制度管理，个人将其直接或变相出售给企业，转化收益收归个人所有，造成国有资产的流失。由于相关制度的缺失，还没有办法进行追讨和问责，除了经济上的损失，还可能会给学校造成声誉上的损失，影响学校形象。

2.5 缺乏有效资产评价体系

党的十九大报告提出要“健全现代预算制度，全面实施绩效管理”。 2018 年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》在指导思想中提出“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3-5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。这些均表明国家层面在积极推动和加强对财政资金使用的绩效评价，但在实际财务工作中，绩效评价除了对预算执行情况进行考核，其他评价基本流于形式[7]。做财政项目绩效评价时，很多部门对绩效评价指标完全不了解，不知道如何填报，更不要说对评价指标的理解、掌握和具体运用了。高校的资产评价体系是一项复杂的系统工程，如果缺乏评价机制，高校的资产重置、浪费现象必然存在。要依法追责，进行绩效考评，才能避免争抢资源资产、只问投入不管产出的乱象发生。现阶段，资产评价没有落实的主要原因在于评价指标设置不科学，与实务有一定程度的脱节，而且评价结果没有实际的运用，造成目前评价体系存在一定程度的虚设。

3 促进高校资产管理与预算管理有机融合的具体路径

3.1 科学制定中长期资产规划

现阶段，很多高校的中长期资产规划目标不是很清晰，这导致资源分配不合理和资产配置缺乏预见性。为了更好地适应新的经济形势、满足财政宏观调控的客观需要，各级政府和单位可以采用跨年预算平衡方式，这可以有效解决资产预算配置问题，提高财政资金使用效率，有利于高校可持续发展。高校的资产建设和管理常常需要跨多个会计年度。新修订的《预算法》给资产管理的全生命周期管理提供了法律依据，高校在预算安排上也可以充分考虑资产建设的特殊需求进行资产预算管理，审时度势，认真调研，考虑多方实际需求，将规划落到实处。同时充分利用资产管理平台，打造“规划”“预算”“投入”“过程”“产出”全过程全方位全覆盖的资产管控模式，资产管理部门应站在全校宏观视角，结合学校实际情况和未来发展规划，科学设立资产绩效评价指标，对资产进行合理配置、监管和评价，真正实现高校资产为教育事业的高质量发展服务。

3.2 提高资产预算管理意识

高校由于资产所有者缺位，存在资产管理主人翁意识不强、责任感缺乏、各部门各自为政的问题，导致资产管理效率低。各部门会去争资源争政策，但对于资产管理的具体意识却很薄弱。要提升资产预算管理意识，首先得从单位领导层开始，只有领导重视，亲自挂帅，自上而下，压实责任，落实到户，才能解决问题。可以成立专门的资产管理委员会，制定各类资产管理的规章制度及具体办法，真正做到“有章可依，有据可循”，才能有效地提升资产管理意识。同时，还要加大宣传力度，按规定走程序，树立“钱随事走，无预算不执行”的理念和意识，强化预算执行过程[8]。提高各部门积极参与预算管理意识，人人有责，避免各自为政，多与学校及其他部门交流，科学合理编制预算，避免后期预算执行中的各种问题。最后，明确资产管理的权责，规范流程，做到分级管理，责任到人，落实激励机制，全面提升资产预算管理工作质量。

3.3 实现资产管理和预算管理技术上的融合

借助于新科技的发展，大力加强资产管理信息化建设，将资产部门、财务部门和学校的OA办公系统打通，继续完善信息化和智能化建设，让科技赋能财务，进行“AI+财务”的实践探索，实现真正意义上的“智慧校园”。目前，资产管理软件和财务管理、预算管理软件还处于分离的状态，需要在技术和主观意识上去打破壁垒，实现资产管控平台的信息互联互通，加大智能化建设，充分利用大智移云技术，消除信息“孤岛”，增加互联网技术的财务场景。同时，主动拥抱新技术，积极推进财务转型，梳理财务业务流程，强化内控，增强预算部门、资产部门与各职能部门之间的沟通，建立保障机制以达到单位资产的全覆盖管理，实现技术上的融合发展。智慧财务也能够让高校重视数据资产价值，更适应财务合规审查需求，加大业务融合进而提高管理效率。

3.4 加强无形资产的管理

对无形资产概念的理解以及对确认条件的把握，是加强无形资产管理的关键因素。高校无形资产的管理还有很多问题没有明确，计量困难、信息失真等现象存在，对无形资产的评估不足，亟待出台相关的管理制度予以规范。比如可以辨识的无形资产，专利权、著作权、出版权等无形资产的管理制度，还有类似商誉的高校声誉、校园文化、人力资源等不可辨识无形资产，该如何进行确认、计量、核算等均需制定相关规定[9]。高校无形资产在使用过程中界定困难、使用效益难以确定，存在较大的不确定性。只有在制度中明确规定无形资产的确认范围、量化手段、核算依据，加快制度建设，资产管理部门和各使用部门才能“有法可依、有规可循”。在高校财务资产管理中要加强合理取得、使用、处置无形资产的监管，并将无形资产预算纳入学校的整体预算管理中，凸显其价值实现过程，使其在推动高校发展内生力中发挥更大作用。

3.5 将资产管理与预算绩效结合评价

在高校资产管理中要大量运用绩效评价方法，实现资产管理与预算管理相结合。资产的绩效评价要与预算的绩效评价、单位的中长期事业规划以及中长期的资产规划紧密联系起来，不可互相脱节。应设立切实可行的资产管理目标、设置科学合理的绩效评价指标体系和模型，用适当的统计分析方法进行多维度综合评价以得到客观的结果。评价结果要能有效地运用到绩效考评中去，与资产使用部门次年的资产预算指标直接挂钩，建立起联动机制，加强后续跟踪管理[10]。绩效考评效果不好的，除扣减资产预算指标之外，还要通报批评，扣减其部门调节津贴。此外还要与管理人、责任人的工资绩效挂钩，制定相应的奖惩办法，与经济利益直接相通，建立高校经济责任制度，推动组织良性发展，从而实现资产管理从中长期规划、预算投入、预算执行、绩效评价到结果运用，形成一个完整的资产管理闭环。