CAI与TTIP：谈判焦点比较及影响

陈曦冉，刘 宇，张卫彬

(1.昆明理工大学 国际法系，云南 昆明 650000；2.安徽财经大学 法学系，安徽 蚌埠 233030)

欧盟与美国是世界经济体中影响力最大的，两者之间的自由贸易协定《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP)无疑是代表了世界最高标准的自由贸易协定谈判。虽然美国政府自特朗普执政以后，由于其单边主义、保护主义和逆全球化的政治倾向，TTIP谈判暂时搁浅。在TTIP谈判停摆期间，中国加速和欧洲关于《中欧全面投资协定》(The China-EU Comprehensive Agreement on Investment，CAI)的谈判，2020年12月30日，中欧完成CAI谈判。中美欧三大经济体在全球政治和经济中的地位和影响力，使得双方自由贸易谈判的影响不仅仅局限于双边，更具有国际政治和经济上的意义。CAI和TTIP作为高标准的经贸协定，对世界双边合作、各国内部改革开放乃至国际社会新的经济格局都产生深远影响。本文从CAI与TTIP谈判的进程与遇到的阻碍出发，先比较两者谈判中的焦点问题，随后讨论两者对中国的影响，最后结合目前世界政治与多边贸易环境及中国应对提出若干建议。

1 CAI与TTIP的现状与阻碍

1.1 CAI的现状与考验

2013年《中欧全面投资协定》开始启动，历经7年35轮谈判后，于2020年12月30日中欧双方领导人同时宣布CAI谈判如期完成，双方对内容和文本达成一致，之后双方将进行文本的翻译和审核工作。

在初步公布的《中欧全面投资协定》部分文本中，CAI的核心内容包括四个方面：第一，保护双方相互投资，保护尊重知识产权，确保国家补贴的透明性;第二，改善双方市场准入条件，尤其在制造业、金融和环境服务业等方面;第三，确保投资环境和监管程序公平、透明;第四，改善跨国劳工福利标准，保护环境的可持续发展。在这些内容中，欧方对中方的主要关切和诉求集中在公平竞争环境问题、市场准入问题等方面，中方对欧方的主要关切则在近年来欧盟投资保护主义上升等方面。中方以保障国家安全为底线，以开放促改革、对等开放为原则，做出重大的让步和改革承诺，欧方也做出相应开放市场消除歧视承诺。

虽然谈判如期完成，但CAI的最终签署生效或许不能一帆风顺，甚至有可能遭遇巨大阻力。早在谈判的过程中爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等波罗的海国家就已表示对CAI持怀疑态度，其中最明显的CAI反对者是立陶宛[1]。2021年3月，因为莫须有的新疆人权问题欧洲议会决定取消CAI审议会；4月，个别欧洲议会议员甚至扬言要“冻结CAI”。与此同时，美国方面也对CAI表示出了极大的关注，CAI不仅仅是中欧方面的协定，CAI是否正式签署或将受到中美欧三边关系的影响。可以预见，未来CAI的最终签署生效或许还将历经曲折。

1.2 TTIP的谈判进程与掣肘因素

2013年2月，美欧发表联合声明，宣布双方就TTIP展开谈判。同年7月，TTIP谈判正式启动。美欧谈判的重点主要围绕在协定的争端解决机制、加强美欧行业监管合作等方面。欧盟作为多个国家联合的经济体，在谈判过程中产生了英国脱欧等内部的重大变革。欧盟民众对于TTIP的反对声音也很强烈，反对者认为TTIP在消费者和环境保护方面和民主和法治方面存在潜在威胁[2]。随着美国政府更替，欧美关系受到地缘政治权力转移、双边关系紧张以及美国政府重回单边政策的政治倾向的影响。到了2018年3月TTIP谈判最终搁浅。

但长达5年的TTIP谈判体现了全球治理结构的变化，将会对我国和世界的对外贸易和经济发展产生重大影响。通过研究TTIP的内容，可以判断未来国际贸易规则的发展趋势。虽然TTIP谈判中止，但欧美都清楚和需要TTIP在减免双方关税，降低或消除非关税壁垒等方面的好处，并提高制定高标准的知识产权规则和安全标准的国际话语权。随着美国政府的换届，可以预料TTIP谈判完全可能重新开启，对美欧而言，或将影响美欧后续与其他经济体的贸易协议签订，甚至会影响和改革WTO现有的规则，美国与欧盟的战略伙伴关系将随着TTIP的签订进一步巩固。

2 CAI与TTIP谈判焦点比较

2.1 市场准入

在市场准入方面，CAI规定了全面的国民待遇与最惠国待遇，取消了制造业、金融和环境服务业等部门的合资企业限制要求。但采购市场仍然被禁止，CAI没有限制中国对相关企业进行的国家补贴，这些补贴使外国公司难以与中国公司竞争。CAI在这一领域的规定远远低于世界其他贸易协定的规定，如《跨太平洋合作伙伴关系全面进步协定》等[3]。

在政府采购方面，CAI关于这部分内容主要以《服务贸易总协定》为基础，并在对政府限制市场措施方面的规定比国民待遇义务更严格。根据规定，双方政府除了国民待遇的基础，双方市场的相互开放不得设置数量限制。而在TTIP中，美欧双方都是WTO政府采购的诸边协议的缔约国,双方在政府釆购谈判中，不仅给予相互的国民待遇，在此基础上还提出在所有各级政府采购中，两国企业都有实质性地平等进入的机会。

在投资保护方面，我国与绝大多数欧盟成员国的双边投资协定中都对其有所规定，所以CAI中欧就投资保护方面暂未优先达成协议，双方将在两年内完成。但是，在允许与外资相关的资金和资本自由进出境、外资相关重要人员的入境、不得限制董事高管国籍等规定中，都体现了投资保护方面的规定，主要聚焦在投资的便利性方面。

2.2 争端解决

TTIP谈判中在争端解决机制适用的问题上，欧美产生了巨大的分歧。美国坚持采用传统投资者——国家争端解决机制(ISDS)，欧盟则提出以投资法庭机制(ICS)改变既有的以仲裁员为中心的投资争端解决机制。TTIP谈判的欧洲草案中提出ICS制度后，欧盟在随后的《欧盟与加拿大全面经济贸易协定》《欧盟与新加坡投资保护协定》以及《欧盟与越南投资保护协定》签订中在争端解决方面均规定了采用ICS制度。可见ICS已成为欧盟及其成员国未来所有投资协定谈判的模板[4]。CAI中关于争端解决仍在探讨中，但就欧盟在其他谈判中的坚持和中国在CAI中拿出的诚意来看，大概率将采用ICS规则。

ISDS机制设立的目的在于解决外国投资者和投资东道国之间发生的争端。在设立之初，因其在争端解决过程中排除投资者母国的介入，以非政治化、外交化的方式解决争端，为国际投资争端的调解和仲裁提供了便利，受到了国际社会的普遍认同。随着国际经贸环境的高速发展，国际投资仲裁案件也在不断的增加，ISDS的机制暴露出诸多问题，如，ISDS仲裁庭的裁决缺乏一致性和可预见性，仲裁标准缺乏透明度和仲裁规则模糊不清;仲裁员的独立性和公正性不足; 案件的审理时间过长、费用过高等[5]。这些批评的主要核心在于ISDS天然偏向保护投资者的制度设计。针对这些问题各国也在寻求对ISDS的改革。

在目前各国提出ISDS机制改革的方案中，ICS机制是最激进也是最彻底的方案。该方案包含了东道国保护条款和加强透明度的要求，并且通过任命长期履职法官的制度，确保裁决的一致性与正确性，并降低了人员方面的费用，有效解决了前文所述的ISDS的问题。目前ICS只是双边性的过渡形态，欧盟委员会已着手将其多边化，欧盟最终目的是建立一个多边投资法院(MIC)。然而，因MIC法官等均由各国政府选任，剥夺了投资者参与选拔权，因此MIC在私人投资者的利益保护方面还有待商榷[6]。欧盟建立MIC的前景依然不明，若想进一步推进仍需面对众多挑战。

2.3 贸易规则制定

美国和欧盟在TTIP谈判启动时明确表示，TTIP谈判将以重构全球经贸规则的基准作为原则和规则，TTIP谈判在市场开放、公平竞争、劳工福利、环境保护等领域的标准均高于世界现有的规则。如果美欧谈判完成，并将TTIP的原则和规则全球化，中国等新兴大国将很难在参与全球经济规则制定中拥有话语权。世界各国对于环境可持续发展、劳工福利、新兴服务业等观念的逐渐重视，正在改变和重塑世界经济、贸易、消费方式。相对贸易对一国国内经济体制产生的影响，投资对一国经济的影响占比开始逐步加大。其中，在自由贸易协定谈判中，涉及贸易规则领域的谈判主要围绕以下两个方面：

一方面，当代国际贸易与投资发展中对知识产权保护意识不断提高。美欧均维护与促进高水平的知识产权保护，鉴于双方高质量知识产权的发展情况，TTIP在知识产权规则设定的目的不是要实现双方完全的统一，而是对一些特殊的知识产权如地理信息系统、软件与视听资源等方面，提出具体的解决方法，并加强相应的保护措施。知识产权方面的问题一直是阻碍中国加入高标准区域贸易协定的门槛，在CAI谈判中，中方明确规定反对诸如向合资伙伴强制技术转让等做法，在标准设置、授权、行政监管等方面要求提高透明度、可预见性和公平性。

另一方面，在环保标准和劳动待遇标准方面，中欧双方已经加入《联合国气候变化框架公约》《巴黎气候协定》等多边环境协定，CAI在双方维持享有协定要求的基础上，还纳入了争取批准国际劳工组织基本公约第29号《强迫或强制劳动公约》和第105号《废除强迫劳动公约》的内容。但未强制要求中方必须加入上述公约。美国均为上诉公约加入国，因此在这两方面，TTIP的水准都要略高于CAI。

3 CAI与TTIP对中国的影响

3.1 CAI对中国的影响

CAI谈判的完成凸显了中国和欧盟之间良好的、长期的合作关系，体现了中国对外经济贸易及投资的极速发展，并向世界宣告了中国推进高水平对外开放的决心和信心。CAI将对中欧企业在双方的投资和发展方面提供更多法律保障和更好的竞争条件。CAI谈判的完成，代表着中欧经济关系持续深入发展，对中欧携手推动世界经济全球化、贸易自由化和多边主义等均有重要意义。随着世界经济加快构建新发展格局，CAI给世界发展中国家与发达国家签订投资贸易协定提供了有利的范本，同时也为发展中国家在推动高水平制度型开放方面提供了新机遇和参照系。

有学者认为，CAI是迄今为止中国继加入WTO之后在对外开放和制度改革方面作出的又一次重大调整[7]。CAI在中国方面主要着眼于制度型开放，中国在许多议题上进行了探索性突破，如国有企业改革、环境劳工高标准制定等方面，并首次在所有行业以负面清单形式做出承诺。在履约过程中国有企业的商业考虑原则将是我国面临的最大挑战，即我国应确保给予国有企业的商业活动的国家待遇与其给予相同类欧盟企业的待遇相比，应具非歧视性，即双方在对外购买或销售任何产品或服务、价格定价、进出口等条件上应完全基于商业考虑。自由贸易协定中针对发展中国家国有企业的商业考虑原则在《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)中已有针对越南的先例，还没有改革的具体案例，如何界定商业考虑，如何制定具体政策都有许多不确定性。前文已提到，在争端解决方面，中国基本接受了欧盟先前提出的ICS机制，但并不是盲目接受，必会仔细审查其中是否有维护欧盟法律自主性的条款。该类条款很容易对中国投资者的利益产生不利影响，因此学者提出中国或可在接受ICS机制时需要纳入“反制”条款保护中国投资者的利益。这为中国在双边自由贸易争端解决规则制定方面积累了经验。同时，CAI的签订也给中国带来巨大好处。CAI相较于迄今为止中国对外签订的经贸协议中，对外开放程度更高、市场准入门槛更低。CAI的签署无疑会从多方面影响世界各大发达经济体间的经贸关系的协调。CAI在经贸层面对跨大西洋对华政策造成冲击，使欧美协调更加困难[8]。虽然欧美经贸关系存在着长期结构性矛盾，但欧盟内部决策是否具有一致性成为具有较大影响的变量。在目前的国际关系下，CAI的签署进一步消解了欧美在地缘政治上的凝聚力，为中国长远的经贸发展和持续扩大的对外开放提供了机遇。

3.2 TTIP对中国的影响

TTIP在知识产权保护方面的高标准、新兴产业规则的制定、国有企业全球标准、产业技术与安全标准的统一，都将对WTO原有的规则造成冲击[9]。同时，在之后美欧也将会在与其他国家签订协议时按照TTIP的标准要求其他国家遵守，进而使TTIP规则和标准逐渐成为国际经贸的新规则和标准。欧盟委员会在2020年12月明确表示，跨大西洋伙伴应致力于促进全球公共产品，为更有力的多边行动和机构提供坚实的基础。它将支持所有志同道合的伙伴加入。所以TTIP对欧美与中国的合作伙伴关系并不会产生深度影响。相反，TTIP可能会带来积极的作用，加快促使发达国家与新兴经济体的国家开展新一轮改革开放[10]。不管TTIP协议何时重启、如何达成，在其框架、内容、条款等每一个方面，都将揭示全球经贸规则改革的走向，都代表着新一轮自由贸易协定的高标准和严规定，在现有的WTO政策领域进行超越。在这种情况下，中国要想实现自身经济的进步，国际关系的发展，就必须加强自身改革，提高在知识产权保护、劳工、环境、技术贸易壁垒等方面的要求，努力与国际新的高标准与严要求接轨。

中国虽然在知识产权、劳工保障等方面已逐步提高，但距离TTIP标准仍有一定差距。有利的是，TTIP如果谈判成功，可以说是统一了欧美标准，中国企业在向欧盟和美国出口商品时可使用同一套标准，不用在适应两种标准上浪费成本和时间，中国满足要求的商品可以同时在美欧双方市场获得减免关税和消除非关税壁垒的好处。而且欧美经济的繁荣发展，并将带动世界经济的整体发展，带来更多的商品需求，中国或可在其中获得新的发展机遇。但是，在目前CAI存在阻碍的情况下，TTIP的达成对中国和欧盟的经贸关系也会形成一定的战略挤压效应。TTIP在限制国有企业补贴、反垄断等方面的规则设定，对中国国内对经济制度进行了针对性制定。

4 结论

在如今激烈动荡的新型国际环境挑战下，CAI与TTIP并非是中欧和美欧之间单纯的贸易协定，各国间高度相互依存的关系已经成为国际秩序和大国关系发展的结构性条件[11]。CAI谈判是中国主动升级与欧盟的全面经济合作、努力推动中欧经贸增长的积极举措，相较于我国之前的经贸协定，开放力度更最大、标准更高、可比肩国际最高标准的双边经贸协定。尽管欧盟与美国重启TTIP会对中国产生一定的冲击，但中欧贸易体量较大，欧盟不得不考虑与中国进一步合作的必要性。CAI谈判的如期完成，也从侧面充分反映了欧盟对中国在经贸领域的政策立场。即便TTIP谈判完成，也并不会改变中欧关系，中欧仍有广阔的合作空间。双方可以进行共同应对全球经济与政治发展的不确定性，在积极推动多边主义和全球贸易开放化与自由化的同时，实现中欧贸易和经济关系的巨大飞跃。

基于此，我国应进一步整合资源，调动国内相关各方力量，产业链、学术讨论、与经济研究相结合，在CAI的基础上，在巩固我国已有的国际经贸合作的同时，开拓新的国际合作领域。同时，优化现有的贸易结构，提升贸易水平，确保现有全面战略伙伴关系高水平运行。尽快着手加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)，并提速《中美投资协定》的谈判，积极推动经济全球化和区域经济一体化。