长江流域生态环境修复的困境与应对

李先波，胡惠婷

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

一、 问题的提出

近年来，长江流域生态环境损害事件频发。据最高院发布的“长江流域生态环境司法保护典型案例”显示，长江流域生态环境损害事件中流域环境污染程度高、破坏力度强、修复难度大。以湖北通海水域污染案(1)参见：(2019)鄂72民初1220号。为例，由于养殖公司的污染物过度投放至湖北网湖中，导致网湖水质由2013年的Ⅲ类逐渐降至2016年的Ⅴ类(2)参见：《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002)。，水质严重恶化。因此，法院判决养殖公司赔偿1 946 776元，支付至阳新县财政局非税财政专户，用于网湖的整体治理与恢复。然而，网湖自2016底开展生态环境修复，至今为止其水质仍然为V类(3)参见：《湖北省2021年1～7月地表水考核断面水环境质量状况》。。在近5年的时间内，被污染的网湖生态水质虽经历了专门性修复，但修复效果一般。由此可知，长江流域生态环境修复面临困境。

《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)就上述问题作出了回应。在立法层面上，《长江保护法》第一条确定“保护”与“修复”的立法目标，第五章专章规定“生态环境修复”，同时涉及生态环境修复的条款也散见于其他章节之中。在实践层面中，最高人民法院发布的《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》及“长江流域生态环境司法保护典型案例”(4)参见：《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》及“长江流域生态环境司法保护典型案例”。(以下简称“典型案例”)表明，要用司法服务长江生态环境保护修复和高质量发展，充分发挥预防性诉讼和修复性执行的功能[1]。在政策层面上，党的十九大报告强调推动长江经济带发展，要从中华民族长远利益考虑，牢固树立和贯彻新发展理念，把修复长江生态环境摆在压倒性位置[2]。可见，无论是立法、实践抑或政策，皆强调长江流域生态环境修复的重要性。

通过对“典型案例”的分析可知，目前我国长江流域生态环境修复呈现出“污染重、投入大、修复慢”问题，实践中对“谁来修复、如何修复、修复监督及保障”亦存在疑虑，因此，需针对问题进行分析，并运用法解释学方法，对《长江保护法》之“生态环境修复”进行规范解读，解决实际问题。

二、 长江流域生态环境修复的基本样态

2021年2月23日，在《长江保护法》实施专题新闻发布会上相关人士指出，长江经济带的生态环境已经发生了转折性的变化，水生态破坏的趋势得到了初步遏制，水环境质量得到明显改善。但目前形势依然严峻复杂，水生态保护修复任重道远[3]。与此同时，最高人民法院发布的“典型案例”也显示，目前长江流域生态环境污染严重，投入资金较大，修复进展缓慢。

1. 环境损害严重

从“典型案件”中可知，长江流域生态环境污染的类型多为过度捕捞、非法砍伐以及水资源污染，其中过度捕捞是长江流域生态环境案件中频发的一类。据笔者统计，自《长江保护法》颁布后，有关长江流域生态环境修复的案由均为非法捕捞水产品(5)以“长江流域生态环境修复”为关键词，在北大法宝司法案例中搜索未果。因此，笔者以“生态环境修复”为关键词，在北大法宝司法案例中进行全文检索，再在检索结果中以“长江流域”为关键词，将时间限定为2021年3月1日(《长江保护法》生效之日)至今，共33个案例，其案由均为非法捕捞罪。。过度捕捞水产品将直接导致鱼类数量减少、间接导致长江流域生态链遭到破坏。据统计，长江流域分布的水生生物有4 300多种，其中鱼类400多种。但当前，长江流域水生生物中列入《中国濒危动物红皮书》的濒危鱼类物种达到了92种，列入《濒危野生动植物国际贸易公约》附录的物种已近300种。由此可见，过度捕捞极度危害长江流域生态系统的多样性。

除过度捕捞外，非法砍伐也是导致长江流域生态环境恶化的一大原因。近年来，长江流域洪灾频发，2021年9月6日，受降雨影响，“长江2021年第1号洪水”形成，长江上游支流岷江、沱江、嘉陵江均发生较大洪水过程，其中嘉陵江支流渠江发生超警戒洪水。导致长江流域洪灾频发有3个原因：一是人水之争使湖泊面积减少，二是滥砍滥伐导致水土流失严重，三是自然灾害增多使得洪水频发。其中，非法砍伐所导致的水土流失是长江流域洪灾频发的主要原因之一[4]。

水资源污染也是导致长江流域生态环境污染严重的关键原因。长江流域是以“水”为核心而形成的生态系统，其范围遍布以“长江”为主线的干流、支流和湖泊形成的集水区，涉及其流经的19个省级行政区域。水资源是长江流域生态环境系统中最为核心的资源。水资源一旦恶化，其危害将会通过水系影响到长江周边地区及其附近流域。而无论是“典型案例”中的“中化重庆涪陵化工有限公司(以下简称中化公司)环境污染案”，抑或“阳新网湖生态种养殖有限公司(以下简称阳新公司)通海水域污染案”，皆显示水资源污染程度深、范围广、难修复。

从上述案件可知，当前长江流域生态环境污染严重，环境修复面临较大困难。除环境污染外，环境修复所需资金巨大，修复进展缓慢，也是不争的事实。

2. 环境治理所需修复资金巨大

从“典型案例”中可知，非法捕捞案和滥伐林木案相较水资源污染案，其修复所需的资金较少。但从其污染所获利润与其修复所需资金对比可知，差距较为悬殊。如“李绪根非法捕捞水产品案”中显示，当事人获利9 000元，但其修复所需的资金近50 000元之多。“秦家学滥伐林木案”显示，当事人非法砍伐林木1 010株，却缴纳了66 025元的保证金用于修复，并通过个人植树造林的方式，种植树苗5 050株。由此可知，虽然非法捕捞案件和滥伐林木案件的损害程度较低，获利较少，但其所需的修复资金与其获利相比，数额成倍甚至十倍之上。该修复资金对当事人而言，数额较为巨大(6)非法捕捞案件和滥伐林木案件当事人一般为当地的农民，家庭条件较为困难。，而水资源污染案件中需要的修复资金甚至更多。

以“中化公司环境污染案”为例，该案当事人不仅需完成封场、覆土、复绿等环境整治工作，并要支付803 700.80元用于该案或者该地区生态环境修复。笔者对该案的后续调查获知，中化公司用于环境整治已耗费上亿资金。另根据重庆市公共资源交易监督网上发布的招标公告显示，中化公司搬迁后区域岸线生态修复项目投资额为2亿元之多。不仅如此，“阳新公司通海水域污染案”的修复资金也较为巨大。虽然法院判决阳新公司赔偿环境损害费1 946 776元，用于网湖大湖水体的治理与修复，但据笔者调查，近年来，阳新县共投入2亿多元综合治理网湖湿地。

可见，无论是环境损害程度相对较轻的非法捕捞、滥伐林木，还是环境损害程度较为严重的水资源污染，其所需的修复资金动辄上万元，甚至上亿元。因此，生态环境修复所需资金数额巨大。

3. 实际修复进展缓慢

从“典型案例”中可知，长江流域生态环境修复进展缓慢。以非法捕捞案和非法砍伐案为例，虽然当事人通过增殖放流、植树造林等方式进行生态环境修复，甚至在鱼苗放生和树苗种植的数量上，以成倍的方式予以弥补，然而，“十年树木，百年树人”，无论是增殖放流，抑或植树造林，生物成长的速度本身就是一个缓慢的过程，而损害行为造成的物种灭绝、水土流失，本质上应属一个不可逆的过程[5]。生态系统可通过人为和自身的方式进行修复，但必然不能恢复如初。正如德国哲学家莱布尼茨说过:“世上没有两片完全相同的树叶”。生态系统的多样性，导致了其独特性。而水资源污染案更能反映生态环境修复实际进展的缓慢。

以“阳新公司通海水域污染案”为例，由于阳新公司违法投放污染物，导致网湖整体水质类别由2013年的Ⅲ类逐渐降至2016年的Ⅴ类。据武汉市生态环境局最新公布的数据显示，直至目前为止，网湖湖心水质级别依旧为V级(7)参见：《湖北省2021年1～7月地表水考核断面水环境质量状况》。。在近5年的修复过程中，阳新县投入2亿多元加强网湖湿地生态环境综合治理，但实际水质情况并未好转。在长江流域生态环境修复过程中，地方投资大，修复期间长，但修复效果一般。由此可见，长江流域生态环境修复攻坚战，任重而道远。

三、 长江流域生态环境修复的实践问题

法律的生命力在于实施，为加强长江流域生态环境修复，应基于实证法学的角度对长江流域生态环境修复案例进行分析。最高人民法院颁布的“典型案例”对实践具有重要的指导意义，故笔者以其为研究对象，试分析实践中长江流域生态环境修复存在的问题。

1. 修复主体不明

从“典型案例”中可知，长江流域生态环境修复的主体分为两类：一类是被告人，即实际损害人；一类是相关政府部门。具体而言，针对生态环境损害程度较低，可由实际损害人进行生态环境修复的，则由实际损害人进行修复。如“李绪根非法捕捞水产品案”及“秦家学滥伐林木案”。而针对生态环境损害程度较重的情况，实际损害人只需支付金钱赔偿，相关政府部门通过招投标的方式，引入专业修复公司进行生态环境修复。从上述表述来看，似乎修复主体明确，但需注意的是，“相关政府部门”具体是哪些部门？

以“中化公司环境污染案”为例，该案判决由重庆市涪陵区发展和改革委员会负责生态环境修复，对修复项目代建单位进行批示。而在“阳新网湖生态种养殖有限公司通海水域污染案”中，则判决由黄石市网湖湿地自然保护区管理局负责生态环境修复，负责为阳新县网湖水质降磷及水生态恢复工程开展招投标工作。可见，地区不同、案件不同、污染情况不同，其进行修复的相关政府部门也不相同。在《长江保护法》出台之前，我国水环境治理已形成《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)、《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)等在内的多层次水权规范体系，涉及的权力部门包含水利、环保、卫生等在内，形成“九龙治水”之乱象[6]。《长江保护法》出台后，应根据《长江保护法》具体规定，确定修复主体。具言之，应根据各部门修复职能，确定具体修复内容，使得“主体、职能、内容”一一对应。

2. 修复方式不定

从“典型案例”中可知，长江流域生态环境修复方式多样。一般可由实际损害人进行修复的情况，修复主体可以因地制宜，根据损害情况，采取适用的修复方式。例如，在“李绪根非法捕捞水产品案”中，当事人就以增殖放流的方式予以修复。在“秦家学滥伐林木案”中，当事人以植树造林的方式进行修复。而由有关政府部门进行修复的情况，一般由政府部门以招投标的形式，委托专门修复公司进行生态修复。

实践中，长江流域生态环境修复的方式多样，可以充分发挥修复主体的主观能动性，但并不允许修复主体恣意妄为。就“增殖放流”的方式而言，放生鱼苗应在合适的时间段，且鱼苗应是对长江流域生态系统无害的鱼类。若放生的时间不对，鱼苗放生后大量死亡将会对水质产生影响；若放生的鱼类为被我国禁止的外来物种，则生态系统将面临崩溃的危险。生态环境修复本身就具有一定的专业性和技术性[7]，故而应按照《长江保护法》对生态环境修复所规定的具体修复方式，为实践中的长江流域生态修复确定具体方式与详细标准。

3. 修复保障不全

从“典型案例”中可知，长江流域生态环境修复的保障机制不全，仅以监督形式或损害赔偿金的形式予以保障。然而案件的结束并非仅以判决为依据，实践中判决能否得到真正的执行，才是诉讼最终的目的[8]。

以“阳新公司通海水域污染案”为例，法院虽然判决养殖公司赔偿环境损害费1 946 776元，用于网湖大湖水体的治理与修复。但根据后续案件进展显示，阳新公司怠于履行判决，湖北省人民检察院武汉铁路运输分院提起强制执行后发现，被执行人阳新公司已无财产可供执行，案件不具备继续执行的条件，最后裁定终止执行程序(8)参见：(2020)鄂72执574号之一。。该案作为最高院发布的“典型案件”，对类案的裁判具有指导意义，然而，最后却以无法强制执行草草收尾。可见，在实践中尽管法院对该类案件依法判决，确定损害人的生态环境修复责任，但由于后续执行不到位而致修复无法得到保障。

4. 修复监督混乱

从“典型案例”中可知，部分案件中存在长江流域生态环境修复监督的缺位，部分案件中修复监督则过度。监督主体不定，监督职能不清，皆是修复监督混乱的体现[9]。就案例来看，在生态损害较小的非法捕捞案和滥伐林木案中，修复监督基本缺位，而在生态损害较大的水资源污染案中则修复监督过度。实践中，长江流域生态环境修复监督既面临“缺位”之嫌，又需应对“过度”之疑(见表1)。

例如，在“李绪根非法捕捞水产品案”“秦家学滥伐林木案”中，虽然实际损害人已经进行修复，但在案件判决和实际履行中并未体现监督作用。而在“中化公司环境污染案”中，法院、检察院、政府部门、人大均对生态环境修复进行监督，这不禁令人产生疑问，即是否有必要动用如此多的国家资源予以监督？在“阳新公司通海水域污染案”中却面临监督缺位的情况，无论是判决还是后续媒体报道中，皆未查询到有关部门在修复监督方面的具体表现，而该案作为一个生态环境污染如此严重的案件，为何监督缺位？因此，无论是监督缺位，抑或监督过度，都是长江流域生态修复监督之症结所在。

表1 “典型案例”中长江流域生态环境修复主体、方式、监督、效果(9)2021年2月23日，由最高人民法院发布的“长江流域生态环境司法保护典型案例”共10个案例，其中5个案例为生态环境修复案例。由于“江西省新余市渝水区人民检察院诉江西省新余市水务局怠于履行河道监管职责行政公益诉讼案”中主案由并非环境损害，而是行政机关怠于履行监管职责，与本文生态环境修复的论证需求不相关，因此未予以归纳。

四、 长江流域生态环境修复困境的内因剖析

上述问题产生之原因，一是于流域自身特性使然，二是经济发展与环境保护的阶段性矛盾，三是既往立法的桎梏所在。为应对长江流域生态保护与修复问题，国家专门出台了《长江保护法》在修复主体、方式、保障、监督等方面进行详细规定，同时就修复资金和修复技术方面予以大力支持。因此，在长江流域生态环境修复中应针对流域修复的特征，合理制定修复计划；在经济发展和环境保护的矛盾中，寻求解决办法；解读最新立法，予以制度规范。

1. 长江流域性质使然

流域与行政区域本身就具有较大的差异，长江流域主要是指以长江为核心的流域生态系统。《长江保护法》第二条规定长江流域的具体范围，将其分为自然地理范围和社会政治单元两部分[10]，包括长流干流、支流和湖泊形成的集水区，涉及流经的19个省级行政区域。《长江保护法》第五章“生态环境修复”对长江流域生态环境修复的具体范围进行了详细规定，包括传统的以水资源为主体的流域区域，也包括流域生态系统中的森林、草原、湿地、栖息地等国土资源。与传统的行政区域相比，流域并不限于某一个固定的地理位置，而是根据其流域的走向，辐射到周边地区，传统行政区域则拥有固定不变的地理位置。简言之，以流域为基本单元的自然地理区域强调生态环境要素的统一性、整体性，这是流域与基于人为因素形成的行政区域的最大区别[11]。

因此，在长江流域生态环境修复过程中出现的污染严重、修复困难等现状，是因其流域特性使然。以水系为核心的自然水文系统，在水系遭到破坏时，自然会辐射到周边地区，河流、土壤、空气、植被均会受到影响[12]。而在修复过程中，不仅要进行水资源修复，其他诸如土壤、空气、植被等要素修复也极为重要。所谓牵一发而动全身，如是也。

2. 社会发展阶段矛盾

长江流域生态修复困难除流域自身性质外，还存在经济发展和环境保护的阶段性矛盾。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在法治和环境等方面的要求日益增长。

在长江流域生态环境治理中，如何兼顾经济发展与环境保护是实践中的重要问题，当前，该问题随着社会发展而日益显现。习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上指出：“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，构建综合治理新体系”。对此，国家出台相关政策，在《长江经济带发展规划纲要》中规定，长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发[13]。坚持绿色发展基调，将保护长江提到新的战略高度[14]，并基于“立法先行、法治护航”这一国家治理现代化的客观要求，制定《长江保护法》并予以实施。因此，在长江流域生态环境修复中，应着重解决经济发展与环境保护之间的问题，将两者从矛盾对立的立场转换为辩证统一的关系，以修复促进保护，以保护协调发展。

3. 既往流域立法桎梏

从长江流域生态环境修复的实践问题可知，其修复困境大多归因于既往立法桎梏。我国长江流域“九龙治水”之乱象积弊已久，长江经济带建设及法治发展对既往立法提出新的要求。反观既往立法，流域立法分散，各部门主导立法是其桎梏所在。

一是流域立法分散情况，在《长江保护法》颁布之前，我国长江流域立法呈现分散模式，主要体现为以区域管理为主的水资源开发、利用和保护法律制度体系。以往涉及流域条款多分散于《水法》《水污染防治法》等少数法律中，且未规定专门针对长江流域生态修复的条款。针对长江流域的行政法规虽有两部(10)参见：《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》。，但仅限于长江部分流域的法律规制，无法覆盖整个长江流域。

二是各部门主导立法形成“九龙治水”乱象。以“长江流域”为关键词在北大法宝中进行搜索，仅部门规范性文件就有182个检索结果，其中包括农业农村部、国家发展改革委、国家能源局、财政部、水利部、交通运输部等多个部门。各部门根据自己的管理目标纷纷提出制度设计方法，其内容和职能多有重叠及冲突，并缺乏对部门利益的约束。就长江流域资源而言，虽具有多重功能，各部门均有涉及实属正常，但应按各部门职能进行具体分工，避免让长江流域生态环境保护与修复的公共权力分割为部门权力，导致有利则争相监管、无利则相互推诿[15]。针对上述原因，《长江保护法》进行了全面规定，但当前缺乏相应的规范解读，因此，需加强对《长江保护法》生态环境修复的规范解读，从而推动法律的贯彻落实，解决修复困难问题。

五、 长江流域生态环境修复的规范解读

法律非经解释不得适用。通过对“典型案例”的分析可知，当前长江流域生态环境修复困难，修复过程中仍存在诸多问题。而法律的作用在于解决实践中发生的问题，因此，需基于法解释学的角度对《长江保护法》之“生态环境修复”进行规范解读，从而解决长江流域生态环境修复中存在的诸多问题。

1. 修复主体

《长江保护法》第五条明确规定政府为修复主体，由各级人民政府落实生态环境保护与修复。《长江保护法》第五章“生态环境修复”确定国务院、国务院各部门、各级人民政府的修复职能，具体而言，在修复过程中，根据生态环境损害类型不同，其修复主体也不尽相同，职能部门各司其职，在其职权范围内进行修复(见表2)。以《长江保护法》第五十四条为例，国务院水行政主管部门是长江干流和重要支流河湖水系修复的主要职能部门，地方政府进行修复时一般由地方水行政部门进行具体修复。

需注意的是《长江保护法》第九十三条规定了侵权人的环境损害赔偿责任与修复责任，但修复责任的具体承担方式，是行政机关或其他组织有权请求侵权人承担，即只有请求权而非绝对权[16]。因此，长江流域生态环境修复的主要修复主体仍为政府，但侵权人的修复责任不因此而减免。

2. 修复方式

《长江保护法》第五章“生态环境修复”对修复方式进行了明确规定：一是规划性修复，如第五十四条和五十五条所规定，相关部门与政府应制定并组织落实长江流域河湖水系连通修复方案、长江流域河湖岸线修复规范，从而修复生态环境；二是禁止性修复，如第五十三条中规定的禁止捕捞，第五十五条规定的禁止违法利用、占用河岸线，第五十六条规定的禁止使用农药、化肥等，从污染源头上进行遏止；三是措施性修复，如第五十九条规定，采取过鱼设施、河湖连通、增殖放流、人工繁育等多种措施，充分满足水生生物的生态需求；四是自然性修复，如第五十六条规定的退耕还林、还草、还湿。

表2 《长江保护法》明确长江流域生态环境修复职能及主体

综合上述分类，联系《长江保护法》第五章“生态环境修复”的具体内容进行分析。规划性修复主要是从宏观层面上制定具体修复内容，对某一区域或某一类生态环境进行修复规划；禁止性修复主要是以源头治理的方式，切断污染源，防止破坏生态环境行为的发生；措施性修复主要是根据生态环境损害类型和地区的不同，因地制宜进行具体的修复行为；自然性修复主要是在修复中导入自然恢复的手段，希冀在环境逐步好转的情况下，生态环境系统能够自行恢复。从《长江保护法》之“生态环境修复”的相关规定来看，目前修复方式是以规划性修复、禁止性修复、措施性修复为主，辅以自然性修复的方式进行整体修复。

相较以往的生态环境修复立法，《长江保护法》从规划走向了落实。以往立法往往局限于规划层面，陷入“治标不治本”的修复困局，而《长江保护法》合理界定各部门与政府之间的修复范围和修复职能，并对修复内容和修复方式进行具体规定，解决“九龙治水”之困局，使得“立法走向实践”。

3. 修复保障

《长江保护法》第七章“保障与监督”中确定了长江流域生态修复的具体保障方式，主要是构建修复标准，加强资金技术保障。

一是构建修复标准，《长江保护法》第七条规定，国务院有关部门应当建立健全生态环境修复标准体系。欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。要解决生态环境修复问题，制定好修复标准是其关键。在环境科学的定义中，环境要素既存在自然属性差异，又因其污染程度、污染体现与污染方式的差异，修复标准不尽相同。《长江保护法》作为最新颁布的流域性专门法律，有必要制定流域生态环境修复具体标准，确定生态环境修复质量标准，计量生态环境修复费用标准，构建生态环境修复结构检验标准，最终完成生态环境修复目标。

二是加强资金技术保障，《长江保护法》第七十五条规定，应当加大长江流域生态环境保护和修复的财政投入，安排专项资金，制定社会资金投入修复的政策措施，鼓励保护与修复方面的科学技术开发与应用，从资金与技术两方面加强修复。巧妇难为无米之炊，长江流域生态环境修复需要资金作为支持。在2018年到2021年，中央财政就累计下达资金504亿元，推动长江经济带生态环境保护和污染治理。工欲善其事必先利其器，为提高长江流域生态环境修复的效率，国家鼓励进行科技研发和推广应用，以科技化手段进行生态修复，坚持科技创新和制度创新，在长江流域生态环境修复中开展“双轮驱动”，切实解决环境修复问题[17]。

4. 修复监督

《长江保护法》第七章“保障与监督”中，确定了长江流域生态修复的具体监督方式，引入了考核评价机制和人大汇报机制，两者皆是《长江保护法》体现出的制度创新。

一是考核评价机制。《长江保护法》第七十八条规定，上级人民政府应当对下级人民政府生态环境修复目标完成情况进行考核。事实上，考核评价机制在我国环境立法中已然存在。我国《环境保护法》《水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等主要环境立法中，均规定了相应的考核评价制度[18]，但不同领域环境考核评价制度的实施进展不一，考核评价结果的信息公开与公众参与力度有待加强[19]。在长江流域生态环境修复的考核评价机制中可参照现有环境法中的考核评价制度，取长补短，统一考核评价制度的具体标准和实施进展，加强信息公开与公众参与，形成自上而下的考核评价体系，并鼓励社会公众进行合理监督。

二是人大报告机制。《长江保护法》第八十二条规定，国务院及长江流域县级以上地方人民政府应当定期向其同级人大报告其进行的生态环境保护和修复工作等情况。人大报告机制实质上是一种监督机制，由人民代表大会代表人民监督国务院及各地方人民政府的生态环境修复情况，该制度源于《中华人民共和国宪法》的授权，体现人民意志，具有最高法律效力[20]。人大监督被引入环境法体系，首现于《环境保护法》中，主要针对的是县级以上的地方人大及其常务委员会对本级政府环境保护履职进行监督。而《长江保护法》在已有人大监督的基础上，增加了人大监督的对象范围，从对地方政府的监督上升到对国务院的监督，是目前水事立法领域首部将中央政府纳入监督对象的法律。

综上所述，通过对《长江保护法》之“生态环境修复”相关规范解读可知，当前我国《长江保护法》的生态环境修复已成体系，其条文分布在《长江保护法》的总则与各章节之中，以第五章“生态环境修复”专章为主要内容。通过对规范的专项解读，厘清了生态环境修复中的主体、方式、范围、监督保障，回答了“谁来修复”“如何修复”“修复保障”与“修复监督”4个基本问题。在规范解读的基础上，明确长江流域生态环境修复制度的具体规定，从而推进司法进程，解决实践问题，使得《长江保护法》从立法走向实践。

六、 长江流域生态环境修复的制度拓展

《长江保护法》对生态环境修复中的实践问题进行了回应，然冰冻三尺非一日之寒，从长江流域生态环境现状来看，流域环境污染问题并非仅一部法律就能解决的。因此，需从未来制度的拓展中予以法律规制和理念落实。

1. 立法价值的体现

《长江保护法》第一条确定了立法目的，即加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。该条款是《长江保护法》立法的核心要义所在，也是该法价值目标的体现。如果说，长江流域生态环境恶化是法律上的权利冲突所导致的后果，那么缺乏专门的长江立法是客观原因。长江立法，尤其是立良法的前提是解决立法的价值观问题。正如习近平总书记所指出：“推动长江经济带绿色发展首先要解决思想认识问题，一定要从思想认识和具体行动上来一个根本转变”[21]，因此，在后续《长江保护法》的实施过程中，应将规范转化为制度，制度转化为理念，从理念上进行价值倡导，提高公民环境保护意识。

2. 社会资金的引入

《长江保护法》第六十三条后半款规定，国家按照政策支持、企业和社会参与、市场化运作的原则，鼓励社会资本投入长江流域生态环境修复。该条款实际回应了长江流域生态环境修复的资金问题，通过社会资本的注入和市场化运作趋势，扩大生态修复资金来源。《长江保护法》第七十五条规定，国家应加大生态修复的财政投入，安排专项资金，并制定合理的资金利用政策措施。虽然国家已加大生态修复的资金投入，但缺口仍然巨大。因此，在未来制度的构建中，应以市场为主，社会为辅，创造良性资金市场，以经济激励方式，鼓励社会资本投入，支持环保产业发展，促进企业转型升级，并辅以社会公益基金，构建长江生态环境保护治理基金，响应国家政策，全面贯彻新发展理念，融入新发展格局，从而为生态修复提供源源不断的生命力。

3. 修复技术的创新

《长江保护法》第六十八条规定，国家应当鼓励并支持长江流域重点行业和重点用水单位的节水技术改造。可见，科技的创新与发展对长江流域生态环境修复具有重要作用。而目前《长江保护法》对治理技术方面的创新仅起到了倡导作用，仅由《长江保护法》第七十五条后半款规定，国家鼓励和支持长江流域生态环境保护和修复等方面的科学技术研究开发和推广应用。然而，随着科技的日益发展，如何运用技术提高修复效率是生态修复中将面临的问题。因此，国家应通过政策号召、财政支持推动绿色技术转移转化，并加快设立面向长江流域生态环境修复的专门项目，让长江经济带科研机构、大学和企业能投入其中并共享各类公共服务。

《长江保护法》对立法价值、社会资金、技术创新等方面进行了倡导性规定，在具体制度的实施中仍需国家、社会、个人共同努力。正如韩非子所说，“法与时转则治，治与世宜则有功”。《长江保护法》的出台，顺应时代需求，开展国家治理，其内容回应了长江流域生态环境修复中的实践问题，并在制度和理念上进行了创新。然而仅以《长江保护法》为法律明灯，未能照亮全部长江流域各个角落(11)博登海默在《法理学——法律哲学与法律方法》中写道：“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角和拐角的大厦，但在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间屋子和每个拐角是不可能的，尤其当技术知识和经验严重受限，这个照明系统也许是蜡烛的时候就更为困难”。。在《长江保护法》未来的制度拓展中，需进一步扩展价值、资金、技术领域，从而彻底解决长江流域生态环境修复困难问题。