高职院校深化校院二级管理的研究与实践——以S学院为例

黄柏江，王才伟，朱 萍

（1.厦门大学 教育研究院，福建 厦门361005；2.绍兴职业技术学院，浙江 绍兴312000）

一、问题缘起

根据教育部网站公布，截至2022年5月31日，全国普通高等学校2759所，含本科院校1270所、高职（专科）院校1489所[1]。其中，民办本科院校412所，民办高职高专院校350所。从数量上来看，民办高校约占全国普通高等学校的30%，民办高职高专院校约占高职院校的四分之一。民办高校发展在经历了快速扩张阶段后，现在已经进入提质创特阶段，已然发展成为我国高等教育的重要组成部分[2]。

新修订的《中华人民共和国职业教育法》，明确规定了“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，首次以法律的形式明确了职业教育的类型定位[3]。随着2019年《国家职业教育改革实施方案》的印发，《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》等关于职业教育的政策文件相继颁布，预示着高职教育进入了“高质量发展”阶段。

民办院校由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费主办，分为营利性民办院校和非营利性民办院校。与公办院校相比，民办院校具有相对的独立自主性与机动灵活性，所受的行政干预相对较少，突出优势是其自身体制机制优势[4]，这为推行校内管理改革提供了天然的条件。S学院是一所完全享有独立法人资格、举办者不求回报的非营利性民办高校，政府资金支持少，学校自负盈亏。学校创办二十余年来，在经历过举办者更换、学校更名后，学校法人治理关系规范，资产权属清晰，董事会作出决议，投资者不要求合理回报，学校真正确立了公益办学属性，日渐走上办学正轨。学校充分发挥自身办学体制机制优势，通过推进校院二级管理改革，激发内部改革动力，逐步向“提高”阶段迈进，在民办院校中具有公益性、典型性特点。因此，本文选取S学院为个案研究，试图为公益性民办高职院校改革发展提供样本案例。

“十二五”以来，S校办学规模快速发展，在校生规模从8000多名增长至近15000名。作为民办院校，如何发挥自身体制机制优势，创新管理，提高效能，向管理要效益日渐提上日程。同时，进入“双高”建设以来，高职院校的办学竞争日益激烈，公办院校凭借资源、机会优势加足马力，对民办院校形成了强大的竞争压力。在制度上，《民办教育促进法》及其实施条例的出台，面对分类管理的两难选择，更加给民办高职院校发展造成了现实的困境。

在面对高职院校高质量发展要求、学校办学规模日益扩张、办学竞争压力与日俱增、分类管理两难选择等背景下，如何激发学校发展的内生动力，特别是充分发挥民办院校的体制机制优势，激发二级学院的办学活力，推动学校整体发展，成为推动学校高质量发展的重要课题。本文试图以S学院为例，探索深化校院二级管理。

二、文献研究与现状调研

通过文献研究，总结了校院二级管理改革动力机制的四种解释，收集了国内外高校校院二级管理的经验和做法，形成了校院二级管理的改革逻辑；通过现状调研，发现了存在的问题，对核心问题进行了梳理。

（一）校院管理机制改革动力机制的四种解释

一是基于学术组织特性的观点。该观点从大学本质特征出发，认为作为学术型组织中基层单位的学院比其他类型组织中的基层单位具有更加完整的功能、承担更加重要的职能。这种学术组织自主发展的组织特性决定了校院二级管理机制的产生与发展。学院兼具学术性和行政性，是大学的二级组织，规模相对较小，因此以建立现代学院制度为改革的起点和突破点，为建立现代大学制度的改革打下基础，并提供自下而上的动力，改革的可行性也将得到增强[5]。例如，以密歇根大学和斯坦福大学为案例的美国研究型大学“联合治理”模式的分权治理，校院二级管理体制在人、财、事、物四方面权力划分比较清晰，权责划分相互匹配，有相应的权力就要承担相应的义务[6]。

二是基于大学规模发展的观点。该观点从大学顺应外部环境压力的视角出发，认为高等教育大众化后学校办学规模的扩张迫使内部权力出现分化倾向，需要通过校院二级管理机制来解决管理效率的问题。首先是高校在扩招带来的规模急剧膨胀的情况下，仍然保持校级统一管理的跨度难度加大，分级管理是各高校普遍采取的切实可行的做法；其次是高校面临巨大的学术竞争和资源竞争的压力，这种压力必须在学校内部进行责任分解，而责任分解要上升到制度层面，必须以管理上的分权作保证[7]。例如，安徽师范大学努力构建“学校统一领导、宏观决策，部门协调指导、监督考核，学院实体运行、自主办学”的管理模式，明确校院二级管理的权限与职责，改革人事制度和经费核拨办法，转变学校部门职能，增强学校办学自主权[8]。

三是基于优化资源配置的观点。该观点从大学内部管理变革出发，认为校院二级管理机制改革应立足于对学校教育资源重新整合和优化配置，这样可有效促进学校行政冗余的消除和办学资源利用效益的增效。院为实体从理论上讲可实现资源共享，精简人员，减少人财物的浪费，提高办学效益；消除原有专业、学科之间的壁垒，促进学科之间的交叉、渗透和联合，形成新兴学科和边缘学科，建立起多学科协调发展的学科布局;凭借学院的学科包容性和大学科优势，培养厚基础、宽口径和适应性强的高素质人才等[9]。例如，常州大学提出“战略在学校，协调在部门，办学在学院”的校院二级办学改革思路，完善学院管理工作机制，科学合理确定校院权责，制定校院二级考核指标体系[10]；福建农林大学推行校院二级管理体制改革的实践，试行以人才培养质量、学科建设水平和学术贡献为主要评价标准的投入分配办法，改革拨款机制，并配套改革与评价机制保障[11]。

四是基于强化环境互动的观点。该观点立足于学校主动适应社会变革的视角，认为学院是对社会需求反应最为敏捷的组织单元，校院二级管理机制可以提升学校服务社会需求以及获取社会资源的能力，利用外部环境因素达到激发学院活力的目的。通过“院为实体”改革，学院将被改造成具有二级法人资格的实体性单位，将具有更大的自主权，它们比学校更加了解所在研究领域的前沿，能够根据社会发展需要迅速地调整专业和研究方向。此外，学院为了谋求自身生存和良性发展，会更加主动地加强与社会，特别是与企业间的联系与合作，尽最大可能挖掘教育资源等[12]。例如，金华职业技术学院从组织架构、经费分配、人事制度和目标责任制考核四方面推进校院二级管理。

（二）校院二级管理的改革逻辑

改革动因包括高校扩招、学术竞争和资源竞争压力[13]、内涵式发展道路的外界压力和学校自身发展要求的内部动因；改革目的是激发学院办学活力，调动学校和学院两级办学的积极性，增强学校整体的办学实力与活力，进一步提高学校的办学质量，提升学校核心竞争力[7]；改革内涵是形成学校和学院两个管理层级，通过分权和管理重心下移，在人权、财权、事权等方面明确学校和学院的工作职责和工作权限，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式；改革思路是成立校院二级管理体制工作组，研制相应的管理制度，明确校院二级管理的权限与职责，实行校内人事管理、财务管理与分配、事务管理等校院二级管理改革，配套文件具体指导改革的进行；改革内容包括围绕岗位设置、教职工招聘、人才引进、职称晋升等划分的人权，校院财力来源的划分和校院经费支出的财权，教学管理、学生管理、学科发展、招生与就业、社会培训与服务等事权；改革目标是学院成为拥有较大办学自主权的责任实体，最终建立起“权责清晰、目标明确、制度规范、考核标准完善、激励体系健全”的校院二级管理体制机制。

（三）校院二级管理的问题梳理

通过兄弟院校的二级管理调研、社会服务机制调研和学校内部二级学院调研，发现在校院二级管理中，存在着一些普遍问题：一是一级管理权力过度集中，抑制了二级学院的发展活力；二是目标体系不够清晰，缺乏对二级学院发展的精准引导；三是考核的科学性不够，考核结果对实际工作的触动和牵引力不大；四是事权界线模糊，实际工作中易出现扯皮推诿现象，财权和人权赋权较小；五是普遍以行政管理为主，学术管理“式微”；六是职能部门管理服务意识欠缺。

针对存在的问题，S校通过完善组织架构，梳理明确二级学院职责，建立目标责任考核机制，注重考核结果应用，清晰经费使用权、社会服务利益和绩效奖励分配权，强化二级学院发展主动权，激发二级学院发展活力。积极探索行政管理与学术管理并重，以服务促管理，努力构建具有现代大学制度特质的校院二级管理机制，推动“分院办学校”。

三、校院二级管理改革目标与成效

（一）改革的目标与内容

1.校院二级管理改革总体目标与具体目标

总体目标是完善组织架构，行政管理与学术管理并重，明确各方职责，建立“组织保障+目标考核+制度赋权+质量监督”的校院二级管理体制，核心是通过制度界定校院二级权力，通过实践不断完善管理机制设计。具体目标是理清人权、事权和财权，以服务促发展，推动“分院办学校”。其中，人权主要指机构设置、干部职数、干部选任、教师引进、职称晋升等；事权主要指教学管理、学生管理、招生就业管理、社会服务管理、安全管理、基本建设等；财权主要指运行经费和社会服务创收两部分。其中，运行经费包括教学运行经费、学生经费、办公经费、业务费等；社会服务创收包括成人教育、社会培训、技术服务、政府专项奖励等。

2.组织与职责

制度是办学思想、办学理念的结晶，是学校治理的根本保证，是提高工作效率、激发办学活力的有效手段。同时，制度也是生产力。S校在前期探索实践的基础上，于2021年启动新一轮机构设置编制，为新一轮干部选聘做好准备，明确“合署大部制、以群建院”的组织机构设置原则，积极探索行政与学术管理并行，学术委员会和教学工作委员会主要人员任职专职化，充分履行学术管理职能，增强行政管理的学术支撑。同时，梳理部门工作职责，明晰工作边界。组织机构是工作运营的保证，职责和管理边界清晰是工作协同的前提。

3.目标与考核

每学年在学校总体工作思路及校领导重点工作清单的引领下，组织职能部门和二级学院编制学年工作思路及重点建设项目目标管理文本，目标管理文本包括项目类型、项目任务、预期成果、创新突破点、完成时间等，定期交流汇报目标达成度；每学期制定校院二级工作计划或工作行事历，细化工作目标，分步实施，保证目标保质保量完成。

围绕人才培养、队伍建设、科学研究、社会服务与培训、党建与思政工作、荣誉与奖项、标志性成果、其他成果和贡献、问题与思考等九个方面建立二级学院学年考核制度，实施考核激励机制，赋予一定的绩效分配权。只有考核到位，才能切实提高组织目标实现率；只有激励到位，才能提高目标忠诚度。

4.人权类制度研制

在人权方面，释放基层干部任免权、职称评审推荐权、教师引进推荐权、教职工考核权及评优评先权。

颁布《中层干部选拔任用工作办法》，坚持德才兼备、任人唯贤、事业为上、人岗相适、公道正派、注重业绩的原则，把二级学院干部配备特别是一把手配备作为学校干部队伍优化的重中之重，强化二级学院管理力量。探索学术机构实体化，行政管理与学术管理齐头并进，增强校级职能部门或学术机构对二级学院的指导力量。二级学院基层干部任免权下放。实施《专业技术职务评聘实施办法》，教师职称评审由二级学院根据学术成果和工作态度、业绩出具推荐意见并排序，作为评审委员会评审的重要参考，对于取得重大标志性成果的教师，可直接评聘。实施《教师招聘暂行办法》，校院二级联动，二级学院为主，支持二级学院柔性引进专家。注重职业性、专业性和创新发展，突出业绩导向，注重发展性评价，实施《学年工作考评办法》，中层干部由学校考核，其他教职员工由部门、二级学院考核。制定《“永和学者”计划实施办法》《“校长奖”评选办法》，对学术类、管理服务类优秀人才，由二级学院推荐，学校评审确定并资助激励。

5.事权类制度研制

在事权方面，明确事权界线，边界清晰的事务各司其职，交叉事务协同完成。充分授权，主动靠前服务，解决实际工作中遇到的实际问题。

修订《校院二级管理办法》，明确了校院二级管理机构的定位、作用和地位，在事业发展、党建工作、学科建设和专业（群）建设等12项管理事项中，明确了校院二级职责和工作边界。《校院二级教学工作管理实施办法》，明确了校院二级教学管理的基本职责；《招生就业工作管理办法》，明确了校院二级在招生就业方面的职权；《采购管理办法》明确了校院二级管理的职权，明确规定单项或批量预算金额3万元以下的公务经费、教学经费、学生经费等可由使用单位和学校相关规定要求直接采购。

在事权边界清晰的基础上，大幅减少会议数量，把时间交还给一线管理者。

6.财权类制度研制

在财权方面，实施工作经费划拨和签批授权制度。

依据“确保必需、突出重点、效益优先”的原则，实施《预算管理办法》，加强资金管理与财务授权；依据《二级学院工作经费划拨及管理办法》，根据专业群建设特点、外部资源争取情况和工作业绩情况确定二级学院年度经费规模，每学年初划拨至二级学院，二级学院院长享有最终经费签批权；依据《社会服务管理办法》，实施社会服务效益机制，鼓励服务单位开展社会服务，建立效益共享机制，二级学院享有二次分配权。建立基于考核的绩效激励，激励绩效同样由二级学院负责分配。

7.质量保障

以标准体系建设为核心，通过教师发展中心推进内训师制度，建立全员、全域质量保障体系，倡导精致办学，实现“办品质之学，向高端奋进”的愿景。对接省域高职院校督导评估“千分考”，颁布《督导评估实施办法》，促进S校办学行为更加规范、类型特征更加彰显、改革任务全面落实、办学质量明显提升、服务经济社会发展能力不断提升。以信息服务为载体，围绕校园环境、教学条件、教学改革、教风学风、队伍建设、资源运用、管理运行、校园安全等学校全方位，实施信息服务全域质量管理。以《教学研报》为阵地，建立“常规检查+动态监控+专题研讨”的教学质量监控机制，保障课堂教学质量，推进品质课堂建设。

（二）改革取得的标志性办学成果

作为民办高职院校，随着近几年不断深化校院二级管理，S校取得了一系列标志性成果。

一是响应师生成长成果。毕业生就业竞争力与人才培养质量跟踪调研排名从全省50所高职院校40位左右升至前20位，其中2019年列第9位；学生学科技能竞赛从零星获奖至连续多年稳获全省前10位，2018年列全国18位，浙江省第2位；教师团队2次获浙江省教师教学能力比赛一等奖，多次获二等奖；获首批国家职业教育教师教学创新团队，为全国120支团队中唯一民办院校；许多教师进入行业组织、政府资库，担任专家，获得各类人才项目荣誉。

二是响应市场需求成果。持续优化专业结构，响应地方产业发展人才需求，学校8大专业群响应绍兴八大千亿产业中的五大；依托专业群搭建社会服务平台，至少“一院一平台”，推动社会服务；每年招生5500名左右，其中本地生源逐年提升，占比30%，每年毕业生留本地率为所在地高校最高，占比23.4%；社会培训爆发性增长，2021年达5万余人次，培训收入3000多万元，技术服务快速增长，2021年达500余万元；政府拨款持续增长，从百万元级达到近三年年均5000余万元。

三是响应组织完善成果。2013—2022年近十年获国家教学成果奖二等奖2项，省教学成果奖一等奖2项，二等奖5项，列全省高职院校前20位，其中2018年为全国民办高职院校2个二等奖之一；全省“双高”建设项目A类专业群建设单位，全省20所，民办院校唯一一所；省教育教学业绩考核从近40位进阶到前25位；2021年省督导评估排名为25位，超过17所公办院校；省13所高校示范性创业学院之一；全国五四红旗团委、全国党建工作样板支部、全省高校党建“双百示范”工程、省现代学徒制试点单位。

四、校院二级管理体制改革的反思

大学治理是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程，大学的治理结构是现代大学制度的本质与核心。一般认为现代大学治理包括宏观和微观两个层面，即学校与外部的关系和学校内部关系，其核心是在政府的宏观调控下，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理[14]。由于外部大环境的变化，比如随着“双高”建设推进的背景下日益加剧的校际间竞争压力、民办院校分类管理的两难选择等，从内部而言，随着办学规模逐步扩大所引发的自身变革压力等，深化校院二级管理体制改革刻不容缓。S校在推进二级管理的改革设计和实践中，既考虑到了二级学院作为学术组织的特性，试图通过改革激发自下而上的发展动力，推动“分院办学校”的良好局面；又考虑到了因办学规模的发展，迫使内部权力的重构，通过分权解决管理效率的问题；也考虑到了通过校院二级管理机制改革，对学校教育资源重新整合和优化配置，消除行政冗余，提高办学资源的利用效率；还考虑到了二级学院作为大学内部对外界反应最为敏捷的组织单元，通过强化二级学院的办学主体地位，使其更好地响应社会的需求，以获取更多的社会资源。

改革是一个动态的进程，需要在实践中不断完善。作为一个行动研究的案例，S校的研究、探索和实践表明，推进校院二级管理，既需要进一步统一思想，转变观念，大胆实践，更需要基于学术理性和实践理性，在实践中不断反思、完善。希望S校的改革和实践能够丰富高校校院二级管理改革的经验，为高职院校尤其是民办高职院校的校院二级管理体制改革与完善提供借鉴，以期激发校院二级办学活力，促进高职教育高质量发展。