论应用型高校二级学院治理结构优化的基本思路

王洪才

（厦门大学 教育研究院，福建 厦门361005）

一、强化二级学院治理是高等教育高质量发展的必然要求

我国高等教育经过二十多年的快速发展之后，不仅超前实现了大众化目标，也提前进入了普及化阶段。在高等教育进入普及化阶段之后，高等教育发展重心发生了转移，过去以规模扩张为主的发展模式不再适用，必须转移到新的发展模式上。人们把以规模扩张为主的发展模式称为外延式发展，把以质量提升为主的发展模式称为内涵式发展。也就是说，进入普及化阶段后，质量提升开始成为高等教育发展的中心任务，如何提高高等教育质量就成为高等教育发展面临的核心问题，而如何实现高等教育高质量发展就成为高等教育现代化面临的根本任务。

要提高高等教育质量，就必须充分发挥高等教育机构的主动性和创造性，就需要整合高等教育内外部资源，发挥高等教育活动每一个主体的积极性，开发每一个主体身上所蕴藏的创造性潜力，高校内部治理问题的重要性由此凸显出来[1]。在高等教育以规模扩张为主的粗放型发展阶段，人们所关注的问题是外部指标任务的完成，不太注重任务具体完成的方式和手段，因而所运用的管理杠杆一般都是简单的、粗放的，集中表现在并没有对每个活动主体进行精细划分，所运用的评价标准也都是统一的，从而量化管理可以大行其道，结果是高等教育机构的特色并不明显，各类高等教育机构的分工并不明显，高等教育机构之间存在着恶性竞争。当高等教育进入高质量发展阶段之后，不同类型的高等教育机构亟须清晰地自我定位，从而能够发挥各自独特的功能，这是高等教育内涵式发展的必然要求。

严格来讲，高等教育的高质量发展不可能在自发的状态下实现，只能在周密计划和合理布局的条件下才能达成。高等教育高质量发展依赖于充分挖掘高等教育体系自身的潜能，而这些潜能就蕴藏在每一个活动主体身上，只有解除制约每个个体发展的障碍性因素才能促进高等教育实现高质量发展。换言之，高等教育高质量发展也只有通过充分激发成员的主动性和创造性才能实现，不可能通过传统的自上而下发布命令的方式来实现。那么，如何才能激发每个成员的积极性，这是大学内部治理需思考的核心问题。

目前影响高等教育高质量发展的关键因素就是办学权力重心太高，与实践实际联系不紧密，办学效率和效益不明显，无法达到人们的理想预期。在此等条件下，就必须改善大学内部治理结构，通过下放办学权力的方式来促进办学效率与效益的提高。结构决定功能，合理的结构才能使功能最大化，如果制约高质量发展的问题是由结构不合理造成的，那么势必要进行一系列结构调整来优化结构以带动功能趋向最大化；如果高质量发展是由于缺乏有效的价值导引造成的，那么就需要建立有效的评价系统来塑造新的价值。换言之，高质量发展绝不是一个自发的产物，而是通过一系列的干预手段才能实现的。

高等教育系统是由不同层次和类型的高校通过一定的制度规范组成的集合体，它们分别承担不同的任务和功能，从而所采用治理手段和治理模式也不尽相同。在研究型大学，因为要进行原创性研究，就必须高度重视教授的主动性发挥，为此必须非常注重保护学术自由，鼓励教授参与大学治理，所以在治理手段选择上以服务于教授们的科研为导向，不适于采用硬性的直接的干预手段，宜采用比较柔性的间接的手段进行治理。对于其他高校而言，由于其主导任务是从事应用型学术研究与教学，目标是为了更好地适应就业市场变化的要求，为此就需要采取一些果断措施，以便于抓住发展时机，在治理手段上往往需要采用比较直接的干预手段。当然，采用比较直接干预手段并非不尊重学术自由，而是要在学术自由和效率之间达成一个平衡，否则就无法实现办学目标要求。

在我国高校办学权力重心下沉过程中，究竟是下沉到底部还是中部，一直存在着争议。在西方大学，由于存在着强大的大学自治传统，大学办学权力重心普遍集中在底部，即大学学术权力掌握在教授手中，通过教授会方式进行大学治理，大学行政机构主要承担服务职能。虽然学院一级负责学术组织工作，但其自治性非常强，更相当于教授联合体。并且随着高等教育规模扩大，大学的行政功能也在加强，学院一级管理在大学治理过程中发挥的作用也越来越突出。在我国，大学是一个类行政化组织，学术权力一般都集中在学校层面，二级学院普遍缺乏充分的办学权力，教授的权力也非常有限，这样就非常不利于教授们的学术创造性的发挥。尤其是随着大学作为市场主体地位的逐渐确立，传统的大学行政化管理模式渐渐不再适应，也要求必须把管理权下放到基层。但这个基层不是每个教师，也不是教研室或系科，而是学院。下放到学院层面是一个科学合理的选择，因为这样既可以落实上级指示精神，也可以快速反映市场变化。这也是大学内部治理“中位原则”的基本由来[2]。如果下放到每个教师，既不利于学术资源的有效组织和利用，也不利于有效地应对办学市场变化，当然更不利于贯彻上级指示精神。因此，无论研究型大学还是应用型大学，办学权力重心都不适宜集中在学校层面，也都不适于直接下放到基层，下放到学院层面是比较适宜的。只不过相对于应用型高校而言，研究型大学基层应该有更大的自主权，也即大学赋予教授更大的自主权。所以研究型大学的办学重心应该更低，更加突出教授个体的主动性能动性。

二、二级学院治理结构优化是实现高校治理模式转变的突破口

在我国，应用型高校是高等教育的主体部分，只有少数高校和学科是以基础研究为导向的。事实上，绝大多数高校都承担一定的研究任务，只不过这些研究基本上都是应用导向的，也即面向生产生活的实际问题，仅在少数学科和少数教授那里，其学术旨趣是基本理论导向的。在应用性学术占绝对优势的情况下，如何促进应用研究面向生产生活中重大问题，是当前应用型高校治理面临的一项重点课题。

在绝大多数应用型高校，其办学思想仍然停留在固定知识的传授上，仍然处于一种封闭办学状态，没有主动反映社会发展变化要求，特别是没有积极地应答人才市场和就业市场变化的要求。之所以如此，就在于办学观念比较落后，在潜意识中把高校定位为行政组织，习惯于进行垂直式管理，没有认识到高校的本质属性是学术性，即必须尊重学术研究的基本规律才能办出真正的大学，才能办出一流的高校。而且不少应用型高校在办学过程中还存在着一个错误观念，认为应用型高校就是以教学为主，不需要从事研究，如果从事研究，也是为了未来升格需要，与促进教学无关，与促进人才培养规格提升无关。这种思想把教学与研究对立起来，无助于人才培养质量的提升和办学水平的提升。为此，应用型高校办学理念转变是第一位的，应该切实认识到，无论什么层次类型的高校，都必须以研究为根基，只不过研究的对象和任务不同。

对于应用型高校而言，其学术研究的主要对象是生产和生活中的实际问题，因为他们是面向生产生活培养人才的，而且所研究的对象是生产与生活中急需解决的问题，因为正是这些问题决定着人才市场需求变化的方向，也在带动就业市场的变化。这就要求高校应该动员和组织广大教师开展此种类型的学术研究。目前应用型高校的组织方式已经不适宜从事该种研究，因为绝大多数高校管理权力仍然集中在学校层面，主要反映上级意志的要求，对市场变化和社会需要变化反应并不敏捷。之所以如此，关键在于办学主要责任人缺乏开拓与创新意识，习惯于行政官员的身份，不了解办学的基本规律，不理解高等学校的根本特性，从而对学术活动基本规律不了解和不尊重，造成了广大教师主要精力不是用于钻研学术，而是钻研如何获得纵向课题、如何发表和如何获得晋升，无心进行教学和研究。所以，如果应用型高校领导人思想观念不转变，不能把主要精力定位在学术上，那么推进高等教育走内涵式发展道路、实现高质量发展就不可能。

只有在高校主要领导思想观念转变的前提下，高校的治理模式才会发生转变。当高校领导人思想转变之后，就会切实地意识到提高办学质量的根本在于开展学术研究，是围绕办学过程中存在的问题进行研究，是围绕教学过程中亟待解决的问题进行研究，这些研究都属于应用研究，具有行动研究的特性。今天办学过程中存在的最大问题就是教师的学术创造性发挥不足，学生的学习自觉性不足，师生自我主动成长的动力不足，这些都是困惑高等教育质量提升的根本性问题。教学过程中存在的最为突出问题仍然是教学内容比较陈旧落后，与实践实际的联系不密切，难以激发学生学习的兴趣；教师仍然采用传统的满堂灌的讲授式教学方式，使得大量学生处于一种隐性逃课状态。可以说，改变这种状态的根本出路在于教师投身科研，从事应用性科研，关注生产过程中最新问题，研究解决对策，为教学内容注入新元素，从而使教学充满活力。很难设想一个不研究现实生产状态的课堂能够调动学生学习的积极性。但要激发教师从事科研的积极性，就必须从治理模式变革开始，而且需要从下降治理重心做起。如果学校管理层不尊重教师的学术主体地位，不能从政策上激励教师从事科研，就无法达到促进教师学术水平提高的效果，也就无法从根本上提升教学质量和提高人才培养质量及办学水平。要把尊重教师主体地位落实到位，就必须关心教师的发展需求，制定合理的政策措施，就需要二级学院发挥管理主体的作用，能够根据实际情况做出具体的决策[3]。显然，如果管理主体集中在学校层面，二级学院仅仅是一种简单执行角色，就不可能面对教师发展的实际需求，因而也就无法组织教师直接面对社会发展需求，当然就无法真正提升办学活力和效率。

应用型高校距离就业市场比较近，因为大多数学生都是以直接就业为目标的，只有少部分学生选择继续深造，因此要求治理模式更加灵活，更加贴近市场需求。目前应用型高校在办学过程中普遍存在着办学特色不明显、办学优势不突出和模仿研究型大学办学的情况，如果对这种现象进行归因的话，就必然会追溯到治理结构不合理上或治理功能不充分上。如此，应用型高校治理结构问题成为亟待解决的问题。当然，高校治理结构优化不仅仅是指校级的治理结构优化，也包括二级学院的治理结构优化，只不过校级治理结构优化效果最终要落实到二级学院治理效果上，二级学院才是最终的办学实体。这就要求应用型高校的二级学院在治理过程中要发挥更加积极主动的作用，应用型高校二级学院治理结构优化问题因而成为一个重要的研究主题[4]。

有人可能会问：二级学院下面还有系科啊？确实如此，但二级学院下属系科由于其功能相对单一，很难成为一个相对独立的办学实体，因为它们很难构成一个学科整体，无论规模或是种类而无法独立承担办学功能，所以以二级学院作为相对独立办学实体是比较合适的。如果高校自身不强调学科特色，采用统一化的管理模式的话，二级学院可能就是一个象征性存在，最终还要落实到系科上去。但从管理的效率看，过于分散管理肯定是低效的，过分集中就容易束缚二级学院的办学活力，所以集中到学院层次是比较合理的。这也是“中位原则”提出的内在依据。

二级学院治理结构优化目标就是成为相对独立的办学功能实体[5]。要达到这一步需要具备一定的前提条件，其中第一个前提就是学校准备放权给学院，学院有能力承接学校下放的办学权力。对于二级学院应具有什么样的办学权力需要学校具有明文规定，因为学校发展状况不同，国家很难进行统一的规定，如果那样就可能管死或管理失效，就与传统的行政管理无异。而且必须贯彻权力与责任对等原则，建立明确的约束机制[6]，避免出现任何一方有意不作为的情况；第二个前提是学院已经意识到办学压力的存在，意识到自己应该主动承担办学功能，不能再采用传统的等、靠、要的思维方式，需要主动地发挥作用。这意味着二级学院需要具有清晰的治理结构，能够承担相对自主办学的职责[7]；第三个前提是学院必须明确自己的办学方向是培养应用型人才，并且明确如何才能培养好应用型人才。显然，学院也应该有自己的章程，对参与治理主体具有明确的要求，以便于选拔合适的人承担治理职责，使学院能够高效率运转。如果不明确这三个基本前提的话，就无法谈论二级学院治理结构优化问题。

三、二级学院治理结构优化的关键在于学院制度建设

目前应用型高校二级学院在办学过程中面临最大的问题就是如何找到比较准确的市场定位，如何明确人才培养的具体规格，如何为市场输送高质量的人才。这三个问题实际上是一体的，而不是彼此孤立的。这三个问题并非纯粹的理论问题，而是实践性非常强的问题，它们都是与治理直接相关的课题，都需要从治理结构上进行破解。破解的根本之道就是进行治理结构优化，建立开放型的治理结构，吸收社会力量参与治理，建立办学单位直接通向市场的通道。传统的封闭型的治理结构设计显然已经不适应了，为此就需要搭建新型的治理机制，否则就不足以完成这样的任务。探索这样机制具有很大的挑战性，其学术意义和实践价值都非常大。

高校内部治理结构优化的第一个目标是要使二级学院管理层成为负责任的管理主体。换言之，如果二级学院无法胜任管理职责，那么讨论建立开放性治理结构就等于纸上谈兵。要使学院成为负责任的管理主体，第一位是选拔具有担当精神和开拓能力的院长来主持学院工作，而且他的学术水平和管理能力足以胜任学院的领导工作。这种担当精神在于他具有很强的教育情怀，把为社会培育高质量人才作为自己的使命，钻研人才成长规律，探索学习主动性发生的条件，进而完善教学制度设计，为教师创造性地开展教学提供政策支持。可以说，无论学校有什么样的改革设想，都需要学院进行落实，都需要院长负责推进，如果院长自身缺乏主动负责的精神，那么整个学校的改革实践就无法真正开展。当然，学院层面的落实不是对学校政策文件的简单执行，而是需要结合院系实际进行创造性实践，也即探索适合本学科本专业的政策，制定相适合的措施，把激发广大教师的主动性创造性作为政策执行的根本目标。

二级学院院长的创造性和开拓性不仅体现在对学校政策文件的落实上，而且表现在对学院发展规划设计的引领上，特别是表现在对学院发展条件的创造上。在今天办学市场竞争日趋激烈的情况下，如果学院不主动作为，只是固守现成的办学条件，那么学院发展空间就非常有限，教师的发展平台就受到局限。学院发展空间主要表现在与社会合作办学上，这是一种外向型的办学设计，是对简单传授书本知识的办学模式突破。简单地传授书本知识，很难使教学具有创造性，更难以激发学生学习的主动性。当学院与社会实践部门建立起有机联系时，就会吸引很多教师参与现实课题的研究，就会极大地丰富教学素材，甚至可以为学生创造丰富的实践实习机会，从而让学生有机会接触现实生产实践中真实问题，进而激发他们的探究欲，促进他们开展研究性学习，使他们不再简单地接受书本上的教条，而是能够发现隐藏在文字背后的科学原理和生活真理，使他们成为真正的学习主体和人才成长的主体。

学院内部制度建设是院长创造性和开拓性发挥的核心场域，因为无论是进行内部治理还是建立和谐的外部关系都需要建立一套比较适宜的制度框架作为保障，如果缺乏适宜的制度建设，院长治理很容易陷入权威主义窠臼，最终变成一言堂，那样不仅无助于学术研究，甚至会压抑广大教师的积极性主动性，因此，内部治理机制建设是二级学院实现有效治理的根本。二级学院内部治理不仅需要搭建比较科学的治理结构，还需要相应制度建设予以保障，如此才能使治理结构发挥出最大的功能效应。一般而言，二级学院治理结构的决定权在学校，而不在学院自身，但这种制度规定往往是粗框架的，缺乏有效的运行机制保障，这种有效的运行机制建设就在于建立比较科学的细化的制度规则，能够使各个角色意识到自身的功能定位，而不至于成为一种摆设。很多高校对二级学院的结构设计是基本合理的，但缺乏比较明晰的制度规定加以保障，从而使二级学院治理徒具形式而并没有发挥实质性作用。

二级学院制度建设的关键在于如何有效地规范院长和书记的职责和权限。如果不进行权责界限规范，它们都难以克制自身的权力扩张冲动，很容易成为班子内部矛盾的根源[8]。要规范院长和书记职责和权限，其关键点在于明晰各自职位的权力范围和自身权力的负面清单，换言之，必须进行明确的分权与授权，还要控制自身的权力运行范围，不能使权力忘乎所以，要使权力得到有效行使，避免出现权力集中和治理结构空置状态。作为学院领导力主要权力在于规划设计，能前瞻性地引领学院发展方向，引导各种力量向学院理想目标努力，使学院发展按照一个理性的轨道前进。因此，学院院长的领导力主要表现在组织和动员上，即能够带动领导班子成员和全体教师向着理想发展目标奋进。学院院长的创造性和开拓性则主要表现在能否实现开放性办学、与企业开展合作办学和培养适应社会发展需要的应用型人才上。事实上，国家大力提倡的产教融合或鼓励高校与企业展开联合等政策举措，也是在试图解决目前普遍存在的封闭性办学问题，而且难点也是在治理机制建设上，因为在治理结构上非常难以突破封闭性管理模式的局限。原因当然是传统习惯造成的，即高校在治理结构上已经形成了路径依赖，包括观念上的、制度上的和行为方式上的，想突破非常困难。

进行这样的改革探索不仅需要通过试点摸索经验，更需要理论引领。理论引领就是要确立规则，建立明细规范，指出如何做才是正确的，什么样的做法是需要禁止的，哪些观念的障碍是需要突破的。治理结构的优化就需要从谁应该参与、该如何参与、参与遵循什么样的规则和如何评价参与效果这些方面来衡量。这就意味着传统的治理结构设计是不能适应新的办学任务要求的，需要进行新的设计。但传统的治理设计并非一无是处，因此必须分析传统治理结构设计哪些是优势，应该保留的；哪些是弊端，必须破除的；哪些是被弱化的，从而必须加强的；哪些是没有的，从而必须增加的。如果不明白传统治理结构的问题所在，想凭空设计一个新制度新体系是不可想象的。

四、二级学院治理结构优化的成效在于社会力量的参与程度

对高校内部治理结构和功能的分析，必然涉及对办学效果的分析[9]。如果不知道办学效果如何，那么进行结构功能分析也是没有依据的。因为办学效果与治理的功能是息息相关的。治理功能又与治理结构是息息相关的，这样就建立了一个逻辑联系。对于应用型高校的办学效果是人们所熟悉的，即应用性特色不明显，学生的实践能力不足，课堂教学仍然偏重于理论传授，实践能力培养课程严重缺位。之所以实践课程缺位，就在于缺乏联系社会的渠道，是传统的封闭性办学造成的，所以必须建立开放性办学机制，吸引社会力量参与。如何才能有效地吸引社会力量参与，这是治理结构优化中需要考虑的事情。

应用型高校二级学院治理结构是否得到优化要看效果，哪些方面能够代表治理结构优化的效果呢？

第一个方面是教师是否增加与企业合作科研的机会。很显然，教师参与企业的科研需要搭建一些平台，这个平台建立在学院与企业形成了比较稳定的合作关系上，如果没有这个关系，企业不会向高校教师开放研究场所。与企业合作，意味着双方建立了一种信任关系，形成了利益共同体关系。对于企业而言，研究开发关系到自身的未来发展前途，吸引高校教师参与，就意味着增加技术泄密的风险，如果缺乏双方信任关系，企业就不会接受教师参与联合研发团队。虽然高校教师参与科研团队是增加人力资源投入，但同时也增加了技术资料扩散的风险，这种潜在的风险性是企业非常重视的。一般而言，如果双方缺乏非常紧密的合作关系，企业不会开放自己的研究平台，不会把外部力量引入自己的研发团队中。

第二个方面就是合作企业是否乐意为学生提供实践实习基地。对于企业而言，赢利是根本目的，提供实践实习场地就意味着增加设备投入和相应的人力投入，虽然企业从长远发展角度出发应该为学生发展提供实践场地和机会，这样有助于传播企业文化，也可以从中发现适合企业发展需要的员工和有潜力的培养对象。但在竞争日趋激烈的环境下，企业对合作的态度往往是谨慎的乃至是保守的，不愿意提供这样的机会，更愿意招聘现成的人才。所以，如果高校与企业没有建立比较紧密的合作关系，那么企业就不乐意提供这样的实践机会。

第三个方面就是企业业务骨干是否真正参与了实践教学。目前高校在人才培养过程中明显的劣势在于实践教学不足，教师无法对学生实践能力提升提供有力的指导，因为绝大多数教师都是清一色的学院派出身，缺乏实践经验。过去为了提高教师的实践素质，采用了双师制，即鼓励教师既做好讲师又做好技师，拥有双证书，即既具有教师专业资格证书，又拥有岗位职业技能证书，然而这种构想的实践效果并不理想，因为双证书制仍然停留在纸面上，无法落实到具体教育教学实践中。比较理想的方案是招聘一批具有丰富实践经验的兼职教师，他们可以为学生传授应用实践技能，弥补了过去教师具有理论知识而不结合实际的短板。

第四个方面就是企业的优秀管理专家是否积极地参与了人才培养方案制定。企业的管理专家在长期实践中对就业市场需要什么样的人具有非常清醒的认识，他们对于应该培养学生具有什么样的能力素质把握得比较准，从而对高校人才培养方案存在的问题认识比较深刻，如果把他们吸收到教学方案修订和人才培养方案修订的队伍中，就容易克服人才培养过分注重理论传授而轻视实践问题解决和应用能力培养问题。虽然目前高校已经普遍具有培养学生能力的意识，也在努力为学生提供各种实践机会，鼓励学生多方位培养自身能力，但总体而言并未形成一套比较完整的方案，从而与专业知识学习结合得并不紧密，因为高校普遍对人才市场的需求状况把握得并不准确。而有实力的企业在人力资源管理过程中逐渐建立了一套比较成熟的人才评判标准，这些标准对于解决高校改革人才培养方案存在的问题而言可谓是非常对症的。只有高校与这些企业建立了紧密的合作关系，才能把他们吸引到高校人才培养方案改革过程中。

所以，吸引社会力量参与办学，就是把潜藏在社会中的智慧资源开发和利用起来，服务于办学水平和质量的提高。同时也是把分散在社会的智力资源集中和吸引进来，形成一种共同办学的机制，从而服务于社会多方面的需要。吸引社会力量参与办学，根本点就在于建立一个双赢机制，使社会力量在其中能够看到自己的利益诉求受到尊重，在参与办学的过程中能够使自身利益得到提升，因此，决不能把吸引社会力量参与办学变成一种无偿投入。如果找不到这样的利益契合点，就很难建立有效的合作机制，那么参与治理模式很难建设成功。这可能是高校与社会合作的难点所在，也是推进产教融合的难点所在[10]。人们都知道高校应该与社会合作，但就是不清楚如何才能进行持久的有效合作。实际上，只有能够反映双方利益关切并且达成利益一致的机制才能实现这个目的。但这样的机制究竟是什么，现实中如何表现的，有没有具体原型，典型特征是什么，这些都是不确定的。所以，高校内部治理结构优化研究，迫切需要解决这个问题。如果与社会合作的机制谈不清楚，那么二级学院治理结构优化的依据就很难谈清楚。

五、余论

关于应用型高校内部治理结构优化问题探讨亟待深入。如何才能使该问题探讨走向深入呢？一个可行的路径是探讨国内应用型高校二级学院实现成功治理的基本经验[11]。可以说，挖掘应用型高校内部治理结构成功治理案例是非常关键的一步。一般而言，符合应用型高校办学特色的有效的二级学院治理结构成功案例都可以作为研究的基本文本。显然，这里的文本不是指静态的书面文本，而是指动态的实践文本。凡是在高校内部治理结构改革过程中获得成功经验的，都是付出了极大努力的，找到他们做了哪些努力，就可以研究其中蕴含的道理。把他们的成功经验综合起来，就能够构成一个个典型样本。当然，判断高校内部治理结构是否成功都必须具有客观依据，不能仅凭研究者一个人的主观判断或某些改革制度设计的文件，必须找到改革成功效果在校内获得了公认的证据，并且在社会上形成了正向影响的证据。换言之，改革成功的标准首先是获得了师生一致好评，其次是企业与学校形成了良好合作关系，不然就不能称为真正成功。

从研究方法上看，进行深度访谈是必须的。当然，进行相应的改革设计的制度文本分析也是必须的。各种客观依据寻找也都是非常必要的辅助性材料，其中学校在办学过程中的进步表现和社会正面评价也都是有力的证据。