我国社会组织环境行政公益诉讼诉权配置困境与优化路径

贾昕宇 张 晏

（北京理工大学 法学院，北京102401）

近年来生态环境问题不断涌现，生态环境损害救济成为当下的重点关注问题，其中行政执法和公益诉讼是我国重要的救济手段。从现代国家治理体系来看，政府不仅是环境监管主体也是环境责任主体，一方面，行政执法具有高效性、专业性等特点，行政机关是维护社会公共利益的关键主体[1]；另一方面，负有监管职责的行政机关如果未能正当履行职权，其不当行政行为较之民事主体的污染行为，往往对生态环境公益的破坏更加严重。[2]正是在这种情形下，为了弥补行政执法的局限性，避免行政失灵时受损的环境公共利益无法救济，才促成了我国环境行政公益诉讼的构建。[3]环境行政公益诉讼的设立目的在于弥补行政执法的局限性，通过司法强制力来督促行政机关履行其环境监管的职能。[4]然而立法者目前只授予检察机关以行政公益诉讼的诉权，这就导致了现行机制下对行政机关司法监督权被检察机关所垄断。一旦行政执法失灵，如果唯一的起诉主体检察机关出现缺位，负有环境监督职责的行政机关便无人追责。这不仅弱化了环境行政公益诉讼制度的功效，也会导致环境公共利益遭到更严重的破坏。所以，仅仅依靠检察机关无法达到对环保行政机关全面监督的要求，扩大环境行政公益诉讼的起诉主体范围势在必行。

一、环境公益诉讼诉权的生成

诉权是指权利人通过司法权的介入而解决纠纷的权利。[5]传统诉权理论认为，诉讼的原告方应为案件的利益相关人，在私益诉讼中，权益受损方自然就是诉讼的原告。但在公益诉讼中，由于受损害的利益为公共利益，如果仅由利益攸关方行使诉权，不足以保障公共利益。在此情况下，美国率先冲破传统诉讼理论的束缚，构建了公民诉讼制度。此后西方国家纷纷仿效，设立环境公益诉讼制度成为20 世纪70 年代后期各国环境保护的重要手段。我国虽然在20 世纪80 年代就有环境法学者提出环境公益诉讼的理念，但直到21世纪初才有了对环境行政公益诉讼的系统研究。

（一）域外国家环境公益诉讼诉权的生成

美国的公民诉讼制度诞生于20 世纪70 年代。依托于当时的环保运动，美国密歇根州政府在《1970 年环境保护法》中赋予了一切法律实体对州政府及其分支机构提起诉讼的权利。该项法规成为了公民诉讼的法律依据，其目的在于通过民众的力量促进法律的执行，保证联邦各州行政机关积极履行职责，并且在行政执法失灵时，通过司法权的介入来弥补行政执法的不足。[6]经过半个世纪的发展，美国的公民诉讼制度不断完善，一方面对起诉主体的资格限制不断放松，不仅公民、企业等法律实体可以提起诉讼，甚至动物也可以作为共同起诉人参与诉讼；另一方面对原告方举证责任不断减轻，例如《米歇尔根州环境保护法》第3 条规定，原告仅需就污染行为进行举证即可，并不需要对污染结果以及污染行为与污染结果存在因果关系进行举证，最大程度减轻了公益起诉人的举证难度。

德国环境团体公益诉讼制度是在《奥胡斯公约》以及欧盟环境参与指令的推动下设立并逐步完善的。[7]在此之前，德国一直将环境保护作为完全的公法职责，公众并不具备参与环境管理的权利，环境团体公益诉讼延续了这一传统，将公民个人排除在公益诉讼之外，只有获得政府确认的环境团体才能够提起诉讼。另外，德国环境团体公益诉讼制度的设立旨在弥补行政执法的不足，因此德国环境团体诉讼主要是环境行政公益诉讼。[8]随着时代的发展以及欧盟环境指令的推动，德国环境团体公益诉讼不断发展完善，一方面起诉主体从公法团体扩张到私法团体，形成了以私法团体为主、公法团体为辅的特点；另一方面诉讼范围不断扩大，从2006 年《环境法律救济法》开始，德国环境团体几乎可以就政府的一切环境决策以诉讼方式进行干预。

（二）我国环境公益诉讼诉权的生成

我国环境公益诉讼制度探索较之西方国家起步较晚。从2005 年开始，在环境法学家和人大代表的共同推动下，我国开始了对环境公益诉讼的探索之路。在经历了地方立法和全国性试点后，2012 年《民事诉讼法》和2017 年《行政诉讼法》的修改为环境公益诉讼制度构建提供了法律依据，标志着环境公益诉讼制度的成立。依照不同的划分方式，环境公益诉讼分为不同种类：按照民行二分法的划分方式，可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼；按照诉权主体的不同，可以划分为检察环境公益诉讼和社会组织环境公益诉讼，检察机关和社会组织的环境公益诉讼诉权有不同的生成路径。

1. 检察机关诉权的生成：从公益守护人到公益诉讼人

检察制度肇始于12 世纪的法国检察理论。检察机关自诞生起就有捍卫公共利益的职责，因而有“社会公益的维护者”“公益守护人”之称。[9]我国的检察制度成立于1931 年，是在吸收了前苏联社会主义检察监督原则的基础上成立的，检察机关被明确规定为国家法律监督机关。[10]基于此，在我国检察公益诉讼制度正式确立以前，检察机关便有以维护公益为由提起环境公益诉讼的尝试，例如1997 年，方城县检察机关以“公益守护人”的名义提起了全国首例环境公益诉讼，①随后多地检察机关都以“公益守护人”的名义提起了环境公益诉讼。虽然此时检察机关提起的环境公益诉讼胜诉率达到了100%，[11]但这期间不乏有对检察机关是否为公益诉讼适格原告的讨论。考虑到当时环境保护的紧迫性，检察机关作为法定的监督机关，较之普通民众和社会组织具有强大的优越性，故而立法者在2002—2017 年出台了一系列政策和法律文件，②促成了检察机关从公益守护人到公益诉讼人角色的转变。

2. 社会组织诉权的生成：从社会监督到司法监督

与检察机关与生俱来的“公益守护人”的身份不同，社会组织作为非政府性民间组织一开始并不享有环境公益诉讼的诉权，仅可就污染环境行为向负有生态环境监管职责的部门提出检举、控告，进行一定的社会监督，并无司法监督的权利。

在2014 年4 月《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的修订过程中，立法者对于是否授予社会组织在环境公益诉讼中的起诉资格经过了激烈的讨论和意见征求。《环境保护法》一审修正案对社会组织的环境公益诉讼诉权配置只字未提。《环境保护法》二审修正案草案对社会组织的诉权配置做出了严格限制，只授予了“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”以环境公益诉讼资格，该草案一经公布便引发众议，各界纷纷建议扩大主体范围。《环境保护法》三审修正案草案将起诉主体修改为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。从表面上看，环境公益诉讼的起诉主体范围有所扩大，但在当时情况下，满足该条件的仅有中华环保联合会，实际范围较之二审修正案草案不扩反缩。[12]因此该草案再次引起社会广泛争议和不满，多数意见希望扩大起诉主体的实质范围。立法者经过多次讨论研究后，最终将社会组织的起诉资格限制作了适当放宽，即满足《环境保护法》第58 条③条件的社会组织便可提起公益诉讼。自此受到严格条件限制的社会组织才获得了生态环境公益诉讼的诉权，完成了从社会监督到司法监督的转变。但是社会组织获得的也仅是针对民事主体的环境民事公益诉讼诉权，而无针对行政机关的环境行政公益诉讼诉权。

二、社会组织环境行政公益诉讼诉权配置的困境

环境行政公益诉讼设立的目的在于解决行政机关不作为或乱作为造成环境公益受损的问题。[13]但是当前环境行政公益诉讼的诉权被检察机关垄断，使得行政公益诉讼制度的功能价值难以充分发挥。现阶段由于环境权理论尚未被我国立法者所接纳，所以公民是否可以为公益诉讼的适格原告还存有较大争议，因此赋予社会组织以环境行政公益诉权是优化诉权配置的最佳路径；但是从社会组织的实践探索和公益诉讼的发展路径来看，现阶段社会组织环境行政公益诉讼诉权配置尚存有许多现实障碍。

（一）社会组织诉权配置缺乏立法支持

根据《行政诉讼法》中关于环境行政公益诉讼的原告主体规定，当前有且仅有检察机关拥有行政公益诉讼的诉权，社会组织并未被赋予该诉权，这使得社会组织的司法监督在环境行政公益诉讼中处于空白。虽然社会组织为了保护环境公共利益，积极进行环境行政公益诉讼的探索，但是实践中由于缺乏立法支持，社会组织经常面临着求诉无门的境况。例如在“青海三江源案”④中，自然资源厅（原青海省国土资源厅）在不符合规定的情况下向民事主体宏源公司颁发了采矿许可证，该公司获得了采矿许可后，不仅有越界开采行为，而且开采手段落后，对当地的生态环境造成了恶劣的影响。该案自2008 年就因当地脆弱的生态和严重的环境污染被大众所知悉，且有足够证据证明检察机关知晓民事主体和行政机关的行为，然而面对明显的行政不法行为，当地检察机关并没有履行其监督职能。在此情形下，中国生物多样性保护与绿色发展基金会通过将行政机关自然资源厅（原青海省国土资源厅）和民事主体宏源公司列为共同被告的方式提起了环境民事公益诉讼。该案的审理进程并不顺利，经历了三级法院的审理才最终进入审判程序，其中一个重要的争议焦点就在于社会组织能否对行政机关提起公益诉讼，因为我国法律并无明文规定社会组织可以提起环境行政公益诉讼，这就使得社会组织通过行政公益诉讼救济受损环境公共利益的路径举步维艰。

（二）社会组织起诉顺位不明

赋予社会组织环境行政公益诉讼诉权必须考虑与既有主体检察机关之间的关系。我国立法实践和司法实践都表明，在任何诉讼中，如果缺少起诉顺位的规定会导致诉权之间的冲突。[14]例如，在“章丘违法倾倒危险废物重大污染案”⑤中，社会组织提起的环境公益诉讼便因为当地政府的介入而中止审理，一定程度上造成了司法资源的浪费，这正是因为当时法律并未对社会组织提起的环境民事公益诉讼与政府提起的生态损害赔偿诉讼之间的顺位进行明确规范。可见，如果不对诉权主体之间顺位进行规范，极易引发环境公益诉讼起诉权之间潜在的冲突。在环境行政公益诉讼诉权配置的讨论中，学者对于二者关系有不同看法，大致可以分为“检察机关优位说”和“社会组织优位说”。主张检察机关优先的学者认为检察机关作为国家公权力机关，在对行政机关监督和诉讼中具有社会组织和公民不具备的优势，因而主张环境行政公益诉讼的起诉顺位应为检察机关第一，环保组织、公民第二。[15]主张社会组织优先的学者认为社会组织的中立地位相较于检察机关更能保持公正客观，因而主张社会组织应该优先提起行政公益诉讼。[16]关于社会组织和检察机关在环境行政公益诉讼中的起诉顺位问题在实践中亟待解决，学界对于此项问题也尚在讨论之中。

（三）社会组织举证责任不明

行政公益诉讼是一项规定在行政诉讼法中的公益诉讼，即行政公益诉讼既是一种公益诉讼，也是一种特殊的行政诉讼。这两种不同类型的诉讼对于原告的举证责任规定并不相同。行政诉讼作为一项私益诉讼，原告方为行政相对人，被告方为行政机关，二者的地位存在较大悬殊，立法者为了更好地保护弱势方利益，故而在行政诉讼中打破了谁主张谁举证的原则，将原本属于原告方的举证责任倒置于行政机关，由行政机关承担其行政行为合法的证明责任。而在行政公益诉讼中，立法者赋予了原告方更多的举证责任，这是因为法律仅规定了检察机为适格起诉主体。据《人民检察院公益诉讼办案规则》第46 条规定，检察机关需要对环境公益诉讼的诉讼请求及所依据的事实和理由进行举证。例如在“乌审旗环境行政公益诉讼案”⑥中，检察机关不仅就林草局怠于履行职责一项内容提交了数份证据，另外还对原告资格、被告适格、损害情况以及修复建议等进行了举证，举证责任较之传统行政诉讼中原告的举证责任更为繁重。

鉴于此，社会组织所提起的环境行政公益诉讼中，社会组织是依据原被告双方的主体地位，按照传统行政诉讼的证明责任分配更为合适，还是依据公益诉讼的特殊性，参照检察公益诉讼的举证责任规范进行适用更为合理，是社会组织环境行政公益诉讼诉权配置亟待解决的困境。

三、社会组织环境行政公益诉讼诉权配置的优化路径

从中国的立法进程看，每项法律救济机制的诉权配置都会面临各种困境，环境行政公益诉讼诉权配置也不例外。优化环境行政公益诉讼诉权配置，应当以立法形式明确赋予社会组织以诉权，并理顺诉权主体间的起诉顺位，同时明确社会组织所应承担的举证责任。

（一）以立法形式赋予社会组织原告资格

针对当前社会组织环境行政公益诉讼诉权尚无明确法律规范的现状，有学者主张对《环境保护法》第五十八条进行形式解释，将“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”理解为包括行政机关未依法履行职责而造成损害后果的行为，从而为社会组织提起环境行政公益诉讼提供法律基础。[17]但是这一观点并未得到学界的广泛支持，众多学者仍在呼吁以立法形式明确赋予社会组织以环境行政公益诉讼的起诉主体资格。[18]

笔者建议可以在《行政诉讼法》第二十五条中增加社会组织作为环境行政公益诉讼的起诉主体，具体可参照《民事诉讼法》第五十五条中的表述，将原告范围扩大到“法律规定的机关和有关组织”，以此为依据，符合《环境保护法》第五十八条条件的社会组织自然就可以通过环境行政公益诉讼的途径对环保行政机关进行司法监督。另外，考虑到环境行政公益诉讼应当平衡司法权与行政权之间的关系，遵循行政权优先于司法权的基本认识，[19]在明确社会组织起诉主体资格的同时，也应当以立法的形式明确社会组织的诉前督促程序，尊重行政机关的行政优先权，否则就会造成司法权对行政权的僭越。

（二）理顺起诉主体的顺位关系

发达国家的诉权配置变迁过程告诉我们，随着社会经济的发展，原告资格的认定标准也在不断发生变化。[20]因此，关于社会组织与检察机关起诉主体的关系也应当是一个动态发展的过程。笔者认为，由于我国现阶段环境公益诉讼尚处于发展完善阶段，且社会组织的力量还较为薄弱，在完全将行政机关的监督权交由社会组织的条件尚不成熟的情况下，检察机关与社会组织的起诉主体关系存在三个阶段的变化。

第一阶段：检察机关为第一顺位起诉主体，社会组织为第二顺位起诉主体。考虑到环境行政公益诉讼是新制度，应当稳妥推进，现阶段社会组织的调查取证能力、诉讼经验相对薄弱，若是由其作为第一顺位起诉主体可能会出现心有余而力不足的现象。因此，在第一阶段应当由检察机关承担主要的诉讼活动，在检察机关不依法进行监督时，社会组织发挥补充主体的作用，对相关行政主体提起环境公益诉讼。

第二阶段：检察机关和社会组织作为同一顺位的起诉主体。不可否认，检察机关凭借强大的法律监督能力以及调查取证能力，成为现阶段环境行政公益诉讼最主要的起诉主体，但是当社会组织纳入环境行政公益诉讼起诉主体范围后，检察机关作为第一顺位起诉主体不仅需要完成自身的法律监督工作和公益诉讼案件调查工作，还需对社会组织所提供的线索进行核查取证，这无疑会使得检察机关的工作量大大增强。因此笔者建议，在第二阶段应当允许逐渐发展成熟的社会组织作为同一顺位起诉主体提起环境公益诉讼。

第三阶段：社会组织为第一顺位起诉主体，检察机关为第二顺位起诉主体。前文已述，检察机关在成为公益诉讼人之前就已经是法律监督者了，且成为公益诉讼人之后，其法律监督职能在公益诉讼过程中也并未湮灭。换言之，检察机关既是法律监督者又是公益诉讼人，拥有监督者和被监督者双重身份。鉴于此，学界不乏有学者认为检察机关并不适合作为公益诉讼人。[21]另外，环境行政公益诉讼本质也是一种行政诉讼，我国的行政诉讼和民事诉讼中原被告双方当事人的法律地位是平等的，环境民事公益诉讼也规定社会组织应为优先原告，检察机关以督促、支持起诉的方式参与诉讼。同理，在环境行政公益诉讼中，检察机关也应遵循当事人法律地位平等这一原则。故笔者主张，在第三阶段检察机关应当回归其法律监督者的本位，将工作重心放在法律监督上，作为第二顺位起诉主体为生态环境损害提供补充性救济。

（三）明确社会组织的举证责任

关于社会组织在环境行政公益诉讼中举证责任的分配，笔者认为传统行政诉讼中的举证责任倒置原则也适用于社会组织所提起的环境行政公益诉讼。原因在于，在检察公益诉讼中，之所以赋予检察机关以较重的举证责任，是因为检察机关不仅是公益起诉人，还是法律监督人，享有一般主体所不具备的调查核实权。该调查核实权乃为检察机关法律监督职能的附带性权力，社会组织并不具有法律监督职能，因而也无调查取证权，所以社会组织不应当承担检察公益诉讼中检察机关所承担的的举证责任。社会组织作为普通的起诉主体，较之行政机关处于弱势地位，其法律地位更类似于传统行政诉讼中的原告地位，因此适用传统行政诉讼中的“举证责任倒置原则”更契合当前社会组织的诉讼能力。所以社会组织在提起环境行政公益诉讼时，只需要承担初步的证明责任，证明该案为生态环境公益案件，并提交其为适格原告的证明材料和诉前程序履行的证明材料即可。其余更为专业的环境相关证据以及已正当履行环境监管职责的证明责任，应当由行政机关承担。

如前所述，社会组织真正获得独立的环境行政公益诉权还需经历三个阶段，因此举证责任也应当采取不同的分配方案。若是检察机关作为起诉主体，举证责任应当适用检察公益诉讼的举证责任，若是到了第三阶段，完全由社会组织提起环境行政公益诉讼，或是在第一、第二阶段中检察机关未提起诉讼而由社会组织提起环境行政公益诉讼，应当由行政机关承担较重的举证责任。因此是否适用检察公益诉讼的举证责任，关键在于检察机关的参与程度，若是检察机关行使了其调查核实权，则应当由检察机关对其所提诉讼请求及所依据的事实和理由进行举证；若是检察机关并未参与案件的调查与取证，则应适用传统行政诉讼中的举证责任倒置原则，社会组织仅需证明主体适格和程序正当即可。

注释：

①参见（1997）方检民诉字第1 号起诉状。

②最高人民检察院于2002 年发布《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，强调“检察机关应充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼”。随后党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。继而中央全面深化改革领导小组第12 次会议于2015 年5 月5 日审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，开始了为期2 年的检察公益诉讼试点。试点结束后，全国人大常委会修改了《行政诉讼法》与《民事诉讼法》，检察公益诉讼制度正式建立。

③《中华人民共和国环境保护法》第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

④参见青海省玉树藏族自治州中级人民法院（2019）青27 民初6 号民事裁定书；青海省高级人民法院（2020）青民终160 号民事裁定书；青海省高级人民法院（2020）青民终226 号民事裁定书；最高人民法院（2015）民提字第5 号民事裁定书；青海省玉树藏族自治州中级人民法院（2021）青27 民初5 号民事裁定书；青海省高级人民法院（2021）青民终63 号民事裁定书。

⑤参见（2016）鲁01 民初780 号民事判决书。

⑥参见（2020）内0626 行初1 号行政判决书。