1995—2000 年安徽五河县农业税费改革

余文庭

20世纪80年代后期至90年代，农民负担日益加重，严重影响农村社会安定和农业经济发展。1993年，安徽省涡阳县新兴镇率先改革农业税费征收方式，试图解决农民负担过重问题。1994年，安徽省太和县借鉴了新兴镇的经验，推行定量征实、统收分管的办法。但由于种种原因，新兴镇和太和县的农业税费改革最终未能持续下去。1995—2000年五河县进行了三轮改革，从改革农业税费征收方式到变革农村税费制度，保证了改革的持续性并取得良好效果，为后续的农村税费制度改革提供了经验借鉴。

关于五河县农村税费改革，学界已从经济、财政等层面予以探讨。有学者探析五河县“费改税”后的成效与问题，论证综合配套改革措施对于深化农村改革的意义①何开荫：《农村税费改革是深化农村改革的突破口——关于五河县农村税费改革的调查》，《调研世界》2002年第7 期。；有学者对比五河县与太和县税费改革方案的异同，阐述五河县税费改革的特点和税费合并征收存在的问题②唐学军：《安徽省五河、太和两县农业税费改革试点调查》，《农村财政与财务》1997 年第1 期。；有学者分析五河县农村经济效益的构成情况，探讨农民收入与产业发展水平的关系并提出优化农村经济结构以提高农民收入的建议③张耀付：《穷村怎样致富奔小康——五河县穷、富村经济效益构成情况的调查》，《理论建设》1996 年第1 期。；有学者通过对资金的审计，揭示了五河县农业税费征收以及乡镇资金管理的混乱状态④木易：《给农民一本明白账——安徽省五河县乡镇资金审计的启示》，《中国审计》1996 年第8 期。。上述研究分析了五河县农村税费改革的基本情况，但缺乏对五河县农村税费改革由试点走向成熟的实践深描，且较少关注五河县农村税费改革从征收方式到变革制度的重要意义。五河县为什么要改革农业税费征收方式？为什么第一轮改革结束后又将改革重点从征收方式转向农村税费制度？五河县又是如何实现这种转变的？为什么五河县的改革可以持续下去？在这个过程中获得了哪些经验？这是本文拟探讨的问题。

一、五河县农业发展的困境

1978年安徽省凤阳县小岗村较早实行大包干，小岗村的大包干部分改变了农村的生产关系，提高了广大农民的生产主动性和积极性，在当时的条件下提高了农村的生产效益。1979年秋，小岗村粮食总产量6.62万公斤，比上年增产5倍多，油料产量1.76万公斤，是过去20年产量的总和。安徽省把小岗村包产到户的经验在全省推广，结果粮食产量迅速增加，基本解决了全省农民的温饱问题。农业生产的增长不仅改变了过去几十年农民缺乏基本生活资料的状况，还增加了农业积累，但这种突促发展是短暂的。1984年，中国经济体制改革的重心转移到城市后，政府减少了对农业和农村的投入，在包产到户农业生产责任制潜力渐显不足的情况下，安徽省农业发展深层次的问题逐渐涌现出来。

五河县是蚌埠市下属的行政县，位于安徽省的东北部，地处淮北平原，因淮河、潼河、沱河、浍河、淙河五水于县境内汇聚而得名。1992年全县68万人口中，农村人口59.6万人，占87.6%。全县耕地109.6万亩，是传统的农业大县，农民的主要收入来源是土地物产。然而，从20世纪80年代后期开始，农业发展的前景不容乐观，五河县的农业面临许多挑战。

首先，农民收入增长缓慢，农业税费负担沉重，农民生活日趋困难。农民收入增长缓慢的成因需要从两方面讨论。一方面，从国家整体层面看，以包产到户为代表的农业生产责任制仅解决了农民的生产动力问题，但涉及农民收入增长关键的农产品流通和交换问题以及农业科技进步问题依然没有得到妥善处理。20世纪80年代中期，市场上农产品流通仍旧困难。虽然政府已稍微放开了对商品经济的管制，减少对农副产品统购统销的种类和数量，但商品的流通也仅是相较计划经济时期而言的放宽。农业生产力的整体提高和农村地区的交通不便使各地区狭小的农产品市场逐渐饱和，商品价值规律开始发挥作用。1985年，全国各地普遍出现农民卖粮困难的情况，大部分的农产品滞销，农民增收困难。同时地方政府的利益保护主义阻断了地域间农副产品贸易的发展，致使农产品的流通和交换难以进行。然而这时候中央政府对农业支持力度下降，农业投资占国家基建投资比例从1983年的9%下降到1993年的4.2%，减少了一半左右。①何开荫、孙力：《中国农村税费改革初探》，中国致公出版社2000 年版，第23 页。再加上通货膨胀严重的现实状况，造成农民收入增长缓慢。另一方面，从安徽省看，农业是重要产业，农民收入来源主要是土地物产，尤其是粮食作物。农业发展的大环境差，安徽省也避免不了这种负面影响。农民收入增长取决于收入和支出两个方面，但这两方面都不容乐观。安徽省农民收入增长缓慢，相反支出却增加。从1983年冬季开始，安徽省农业生产成本大幅度提高，化肥普遍提价30%，尿素肥料的市场价格有时甚至超出国家牌价的1倍。另外，水费、电力、柴油等农民常用的农业生产资料价格也不断上涨，农具和木材价格甚至翻番。②吴昭仁：《为了衣食父母》，2017 年内部印行，第27 页。按：吴昭仁，原安徽省农村经济委员会副主任，阜阳农村改革试验区领导小组副组长，安徽农村、农民、农业工作主要领导人之一，改革开放的亲历者，安徽省农业税费改革工作主要负责人。1985年，物价上涨幅度达到8.8%。③吴家：《20 世纪80 年代我国通货膨胀问题新论》，复旦大学2008 年硕士学位论文，第17 页。农业生产成本骤涨，农民种粮的积极性下降，有些地方甚至出现大面积抛荒。此外，农产品价格下跌也是农民收入减少的重要原因。1987年，安徽省定远县卖粮数量与1986年一样，但是人均减收30元。仅仅因为粮食收购以三七比例计价，安徽省农民一年收入就减少超过5000万元，再加上定购任务下降，粮食部门压级压价等因素，农民收入减少更多。④吴昭仁：《为了衣食父母》，2017 年内部印行，第27 页。另外，农民负担逐渐加重。工业品价格一直居高不下，甚至连年提高。1984—1994年，工业品价格平均每年以15%的速度上涨，其涨幅远远高于农产品。①何开荫、孙力：《中国农村税费改革初探》，中国致公出版社2000 年版，第22 页。相反的是农产品价格下降，工农业产品价格剪刀差再次拉大，农民的支出持续增加。此外，由于分配制度的缺陷，农民处于利益分配的弱势地位。1983—1988年，农民人均纯收入平均每年实际增长12%，同期农民负担水平增长9.7%，农民收入增长的幅度尚高于负担增长。在此期间农民的负担处于隐蔽的状态，农民自身也没有感觉。1989年以后，农民负担暴露出来，农民人均各项负担支出年均增长17%，高于人均纯收入8.5个百分点。②安徽省财政厅编：《敢为人先——安徽农村税费改革之路》，2018 年内部印行，第4～5 页。农民生产生活逐渐入不敷出，农村经济发展和社会稳定受到影响。在此情形下，基层组织和农民主动探寻新的出路。

五河县和安徽省的情况大致相似，从表1可以看出，1987年之后直至1992年，五河县农民人均纯收入连续几年徘徊不前，基本没有大的增加，有时甚至减少。而且农民人均年收入一直在500元上下，但同期五河县城镇居民收入超过千元，是农民收入的两倍以上。1990年，五河县农民人均纯收入为501元，1991年缩减到273元，下降了45.5%，这是五河县实行农业生产责任制以来出现的最大负增长。③五河县地方志编纂委员会编：《五河县志》，黄山书社2014 年版，第752 页。即使1995年五河县开始进行农业税费改革，农民人均纯收入也只有898元，是蚌埠市下属的三个县中最少的一个，远低于蚌埠市农民人均1462.95元的纯收入。④蚌埠市地方志编纂委员会编：《蚌埠市志》，黄山书社2008 年版，第969 页。农民收入微薄的同时，衣食住行等必要支出又占据了大部分。1989年、1990年、1991年和1994年4个年份除去开支后，五河县农民的收入变成负数。即使是这样，五河县农民依旧要承担农业税和农业特产税2项正税，还有村组织的公积金、公益金和管理费3项村提留费用，以及乡镇政府的义务教育、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建5项乡统筹费用（即“三提五统”），还有政府下达的各种达标升级活动。单是中央政府指派的教育达标一项，五河县农民每人就需要承担100多元甚至200元，而当时五河县农民的人均纯收入才500元左右，仅仅这一项负担就占据农民收入的大部分，严重超过国家规定的农民的农业税外负担不得超过农民人均纯收入5%的硬性标准。除此之外，还有数不清的乱集资、乱收费和乱摊派，农民负担极其沉重。另外，城乡居民收入差距增大。自20世纪50年代起，中国一直实行城乡分治的政策，国家的资源大部分倾向城市。粮食优先供应城市，农产品以较低价格卖给城市居民，工业品却以较高价格卖给农民。城市居民工作时可以享受到医疗、教育、住房等社会福利，退休后可以继续享受退休金。农民不仅要承担各种税收，还要自筹资金投入农村公益事业，农村“三项提留”和“五项统筹”费用就是其中的两种。农民筹资支撑乡村教育需要的开支，甚至包括教师工资、修建校舍、学习用具等。表1数据显示：除1991年受自然灾害因素影响较大，其他年份中五河县城乡居民收入比值呈现整体增加的趋势，这说明五河县城乡居民收入差距愈来愈大，农民的处境愈发困难。农民收入降低而税费负担过重是促使五河县进行农业税费改革的主要原因。

表1：1987—1994年五河县城乡居民收支情况 单位：元

（续上表）

其次，农业税费征管混乱。先看征收方面，在五河县进行农业税费改革前，农民负担呈现出“多、重、乱”三大特点。“多”主要表现为收费的文件多、项目多、资金多、部门多、人员多。1990年，仅中央有关部门清理的涉及农民负担的文件合计8大类，共148个项目。1993年6月，中央宣布取消43项达标升级活动和37个中央国家机关涉及的集资、摊派、收费项目。1993年8月，安徽省宣布取消87个涉及农民的达标升级项目。①安徽省财政厅编：《敢为人先——安徽农村税费改革之路》，2018 年内部印行，第14～15 页。农民负担除了来自上级政府外，还来自当地政府。1990年，五河县出台的收费项目达269项之多，其中仅达标升级活动就有70多项。②中共安徽省委党史研究室编:《安徽农村改革口述史》，中共党史出版社2006 年版，第344～345 页。不仅如此，乱收费的部门多，许多部门不守法纪向农民要钱，甚至某些基层干部违反规定，巧立名目，任意加重农民负担。五河县一些基层干部不注意工作方式方法，和群众起了冲突，导致基层干群、党群关系紧张，农村工作难以进行。农民承担的收费项目繁多，负担沉重。在大多数农民的潜意识里，不能拒绝政府的税收规定，但是税费负担又远远超出自身的能力范围，农民自然积怨很重。再看管理方面，五河县的收费管理同样混乱。五河县下属的一些乡镇，有的部门使用多种票据收费。例如，计划生育办公室有4种收费凭证，派出所、土地管理所各有2种，其来源也不一致，有借来的，有买来的。同部门的任何人都可以开票收费，既破坏了计划生育和土地政策，又损害了党和政府的形象。1995年，五河县审计乡镇资金时，发现下属的大部分乡镇存在白条报销、批复手续不健全、财政收入不入账等违规现象。另外，基层隐瞒、截留财政收入，违规使用资金等问题层出不穷。五河县的20个乡镇截留上交的财政收入合计250万元，其中，6个乡镇的12个部门私设“小金库”，隐瞒20.7万元，违规使用26万元，基层财务到了混乱不堪的地步。③木易：《给农民一本明白账——安徽省五河县乡镇资金审计的启示》，《中国审计》1996 年第8 期。资金管理既没有责任主体，也没有规范完善的程序，各部门可以随意收支资金。农业税费征管程序混乱，缺乏透明度，这是农业税费制度的缺陷，也是五河县自发进行农业税费征收方式改革的重要缘由。

最后，农业发展的大环境艰难。20世纪80年代中期以后，政府实行商品流通体制改革，将农产品统购统销改为合同定购，完成合同定购任务后的农产品可以到市场上自由买卖，希冀向市场化方向转变。由于实行政府定购价和市场价格并行，造成了农产品价格双轨制。由于市场价格超过合同定购价，农产品在市场上的收益大于定购的收益，农民不愿意兑现合同，导致合同定购不能维持下去。政府为了完成粮食收购任务、解决通货膨胀和经济严重失调等问题，将合同定购改为国家定购，实质上又实行了指令性的计划经济。而且，政府对经济的行政干预再次加强，1989年，大米和棉花由政府专营，同年又规定农用工业生产资料专营，阻碍农业向市场接轨。此外，政策对农业扶持的力度也在减弱。1980年以前，国家对农业建设的投资占国家总投资10%以上，之后农业投入连续下降，到20世纪80年代末，这个比例不到4%。④吴昭仁：《为了衣食父母》，2017 年内部印行，第39 页。国家经济体制改革的重心转移后，政府支持力度下降，农业发展环境愈显艰难。

20世纪80年代后期，农民种粮收益降低。1990年，安徽省每个农民出售粮食得到的纯收入比1989年减少了22.27元，占全年纯收入的4%，农业生产资料价格大幅度上涨，各种集资摊派名目繁多，农民种粮积极性下降。1990年，安徽省各地上报的粮食种植面积比1989年减少100万亩，实际减少了近300万亩。①吴昭仁：《为了衣食父母》，2017 年内部印行，第50 页。20世纪90年代初，第一轮土地承包期限即将结束，广大农民群众顾虑重重，对土地的投入下降，农业生产效益减少，大量土地被抛荒。同时，由于各种征地行为、利益集团的圈地活动以及基层干部为了招商引资而卖地，使得农民对土地的承包权和使用权日益丧失，破坏了农村土地承包制度，动摇了农民承包土地的信心。这说明，不仅五河县，整个安徽省农业发展都逐步陷入了困境。

20世纪80年代后期，政府经济制度改革的重心转移到城市后，农村经济体制难以维持农民收入的持续增长，不合理的农业税费制度使农民一直处于利益分配的弱势地位，导致体制转轨的负担过多地转移到了农民的身上。

二、五河县农业税费征收方式改革

1994年，五河县开始酝酿改革，县委政策研究室组织考察了本省太和县的税费征收改革和河北省正定县的公粮制改革，论证农业税费改革减轻农民负担的可行性，试图改变五河县农民负担过重以及税费征管混乱的现状。1994年末，太和县实行折实并征改革第一年初见成效。改革前，太和县平均每人负担“三提五统”费46.6元，占纯收入的12.06%；改革后，每人负担费用为37.3元，比之前少9.3元。若以实物计算，改革后，农民每人少负担实物34.7公斤，负担减轻了48%。②安徽省太和县农村税费改革办公室编：《农村税费改革新探索——安徽省太和县农村税费改革》，1995年内部印行，第199～200 页。但是，太和县税费折实并征的方式有悖于当时农业税制度的规定，五河县在安徽省财政厅的指导下，针对税费征管混乱的现象，借鉴太和县的改革经验，探索了一条在农业税制度允许范围内减轻农民负担的路径，在不触动农业税制的前提下改革税费征收方式。

具体改革措施有：（一）确定税收主体。财政部门是征收农业税费的唯一合法机关，负责税费征管的具体工作，严禁乡镇其他部门和村组干部插手。在税费征管上，县对乡镇、乡镇对农民实行单线管理。（二）先交纳实物、后结算金额。将粮食定购任务与农业税费结合，农户交粮，乡镇结算资金，农民按国家定购价将粮食卖给粮食部门，乡镇财政所和经管站共同从粮站结算粮款，农民完成税费任务后方可得到卖粮款，如果粮款小于税费金额，农民需补交差额。③蚌埠市财政局：《农业税费改革与农民负担情况调查》（1995 年8 月20 日），蚌埠市档案馆藏，档案号J059-004-0238-016。（三）税费合一、统收分管。将农业税、生产环节的农业特产税、排涝水费（沿淮市县特殊的收费项目，用于雨季和大灾年份排涝）、“三提五统”费等农民负担的税费合并，统一征收代金，按照午季六成、秋季四成的比例收取。乡镇财政部门负责与农民结算，控制税费的总额，实行一年一定的办法。根据资金的性质分开管理税费，农业两税上交国库，“三提五统”费上交农业经管部门，排水费上交水利部门、财政部门统一核算管理，通过银行将资金划归有关部门的账户。（四）建立监督制约机制。农民交纳税费前，政府将负担测算到户，发放税费征收通知单并填写收据，注明征收的金额、项目。交纳税费后，实行农业税费公示制，农业税费的金额、管理、使用全部张榜公示，乡镇设置公示牌，村组建负担榜，农民持有监督卡，结合村民自治制度，保证群众的知情权、参与权和监督权。④安徽省财政厅编：《敢为人先——安徽农村税费改革之路》，2018 年内部印行，第39～40 页。

五河县税费改革实现了初期目标：其一，农民负担减轻。从村提留乡统筹费用来看，改革后，五河县农民人均提留统筹费用40.16元，占上年农民人均纯收入的4.8%，符合农民的税外负担不得超过上年纯收入5%的规定。①唐学军：《安徽省五河、太和两县农业税费改革试点调查》，《农村财政与财务》1997 年第1 期。仅村提留一项，五河县改革后的两年时间比改革前少收村提留费用500多万元。②刘甘栗等：《税费改革对计划生育经费投入的影响》，《人口与计划生育》2000 年第6 期。改革前，安徽省规定五河县的税费任务是4697.56万元。改革后，五河县收取农业税1135.3万元、农业特产税794.6万元，完成农业两税任务。五河县征收的提留统筹费用2248.7万元，占规定任务的97.7%，收取怀洪新河工程集资款432.5万元，占任务的95.1%。农民人均负担84.04元，亩均负担为42.86元。③安徽省财政厅农业税史编纂委员会编：《安徽省农业税收史料汇编》（二），2007 年内部印行，第295 页。五河县不仅基本完成了农业税费征收任务，农民负担也比改革前减少了很多。其二，税费征收规范。五河县改革征收方式，合并税费统一收取，并控制总量，明确征管税费的责任主体，减少利益牵连的部门，在实质上规范了税费征管的程序，很大程度上解决了农村乱集资、乱摊派、乱罚款的问题。此外，一系列的监督制约方式也提高了征收透明度。其三，工作效率提高。农民积极地交纳农业税费，不需要乡村干部催粮要款，仅仅几天就完成了征收任务。如头铺乡，农民一个星期完成农业税交纳任务，有些乡镇一个夏季完成全年的税费任务额度。干部也从税费任务中解放出来，可以集中精力投身于发展农村经济工作。此外，银行通过转账和支票的手段支付，不再需要大量的现金，提高了资金的使用效率。完税的粮食及时地完成国家定购任务，保证粮食收购的进度，同时还减少了征收的成本。

不过，五河县第一轮农业税费征收方式改革没有彻底解决农民负担沉重的问题。农业税费合并征收没有涵盖农民负担的所有收费项目。农民按照规定完成税费任务后，还要交纳修建怀洪新河工程集资款、按人头摊派的屠宰税等。由于农业税制度的缺陷，给各级政府乱收费开了“口子”。1995年，五河县为了完成教育达标活动，在税费任务外又在12个乡镇加收了人均20元的集资款。④安徽省财政厅农业税史编纂委员会编：《安徽省农业税收史料汇编》（二），2007 年内部印行，第295 页。而且，五河县农业税费改革方案本身存在一些问题，例如农业特产税的征收方式并没有实质性的改变，仍像以前一样平均摊派，这不符合政府颁布的农民有特产才可征税、农业特产税不得在农民之间平均摊派的规定。因此，五河县的农村税费改革试点工作依然任重道远。

三、从征收方式到制度改革的探索

五河县第一轮改革仅仅停留在农业税费征收方式上，随着改革的深入，农业税费制度层面的深层次问题逐渐显露，而这些问题出现的主要原因是1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》（以下简称《条例》）已不符合实际情况，农业税中的计税税率、常年产量和计税面积三项基本要素发生了很大改变。在计税税率方面，《条例》规定，1958年全国平均农业税率是15.5%，安徽省是农业大省，经济落后，因而税率稍低，为15%。1960年，农业税率因自然灾害下降到11%，以后有所增加，正税之外征收了地方附加税，为13%左右。1978年以后，各种生产责任制的实施使得粮食单位产量大幅度提高，到1995年五河县开始改革农业税费之前，安徽省的农业税实际税率只有3.09%，以制度规定的农业税收入不能弥补政府在农业方面的财政投入，所以基层政府不得不在农业税以外加收其他费用。人民公社解体后，基层重建大量的乡镇政府，行政队伍日渐庞大，亟待大量资金的投入，上级政府又时常下达各种达标升级活动，基层政府只能转而从制度外获取额外的收入。再加上某些基层干部借其他的名目，搭车收费，层层加码，导致这部分违规收入更大。在计税常年产量方面，1977年，安徽省规定计税常产量为157.5公斤，各市县在此基础上根据农业的现实情况调整，五河县的常年产量规定为120公斤左右。到了1994年，计税常产量仍未改变，相反实际产量已经达到310公斤。农业税率和常年产量已经严重脱离实际情况。①何开荫、孙力：《中国农村税费改革初探》，中国致公出版社2000 年版，第132 页。除此之外，计税面积变化也很大。因交通建设用地、兴修水利用地、发展经济用地等因素，耕地面积有所减少。相反，改善水利条件，开垦梯田、灌溉荒地则使耕地面积增加。耕地面积有增有减，自然会导致计税面积的变化。但这些计税面积的变化，有些没有在征收农业税时计算进去，造成实际面积与计税面积存在一定的差别。在五河县第一轮改革措施中，并没有涉及农业税制度，以至于这些制度问题没有得到妥善解决。但是，五河县也逐渐意识到了这些问题的存在。

农业特产税作为农业税的一个组成部分，是从农业税中分离出来的，当然也受农业税制度制约。由于农业税制度早已不符合实际情况，因此特产税征收工作困难重重。农业特产品种多，仅五河县就有水产品、畜产品、林木、瓜果、药材等多个品种，涉及种植业、养殖业、水产业、林业等产业。农业特产税又分生产环节、流通环节、生产和流通环节三个环节征收，各自适用不同的税率，仅国家规定的就有34个项目、7种税率、5种收取方法，再加上安徽省自行规定的政策，农业特产税工作极其复杂。而且农业特产分布千家万户，据实征收难度大，有时甚至入不敷出。涡阳县曾经在耿皇乡进行试点，乡政府组织19人进村入户，严格按照规定跟踪农民特产品的生产和销售过程，历时两个多月，认真核算农民特产收入和成本，据实征收农业特产税4万多元。但是这些工作人员的日常用品、工资以及餐费和补助等支出合计也是4万多元，政府据实征收农业特产税的成本和收入基本抵消。②陈桂棣、春桃：《中国农民调查》，人民文学出版社2004 年版，第325 页。这说明农业特产税政策和现实情况有冲突，在实际中难以执行。但政府依然分配农业特产税任务，基层干部为了完成任务，只能按人头或者田亩平均摊派，这样做显然与当时农业税法有悖。在农业税有严格规定标准的前提下，农业特产的收益由地方政府决定，成为基层随心所欲自行控制的税种。

从事的产业不同，收入有高低之别。有学者曾经对五河县的农村进行抽样调查，在人均纯收入超千元的38个村抽取8个村作为高收入组，从人均纯收入在500～800元之间的村中抽取6个村作为低收入组（人均纯收入低于500元6个村，都有其特殊的致贫原因，不具有代表性，故未参加低收入组调查），根据高收入组和低收入组的经济效益构成情况（如表2所示），高低收入人群在经济收益构成上呈现出明显的差异。

表2：五河县高低收入组经济收益构成情况 单位：万元

（续上表）

表2中，第二、第三产业收入额在五河县农村高收入组中占总收入的85.1%，在低收入组中仅占12.8%，在高收入组中的比例是低收入组中的近7倍。第一产业收入额在高收入组中占14.9%，在低收入组为87.2%，这个比例与第二、第三产业刚好相反。在第一产业中，高收入组中林、牧、渔业的收入比重明显高于低收入组，前者为39.1%，后者为14.8%。即使在种植业内部，种粮收入在高低收入组中的比例相差近10个百分点，说明五河县高收入的农民大多是因为种植经济作物而富裕，种植粮食获得收入少。这表明在五河县，大部分高收入者从事第二、第三产业，只有少部分从事第一产业。在农业内部中因种粮致富的人则更少。第二、第三产业比第一产业经济效益高，第一产业内部种植经济作物又比种粮效益高。这样就出现了矛盾，从事第二、第三产业的农民相对富裕，从事第一产业的农民比较贫穷。种植经济作物收益高，种粮收益低，在相同的土地和税率的前提下，政府将农业特产税在所有的农户之间平摊，加重了第一产业农民的负担，尤其是种植粮食的农民负担更重，违背了农业特产税调整农村产业结构、调节农民收入差距的初衷。

农业税的制度缺陷导致农业特产税政策缺乏公平性及合理性，因人均占有耕地的悬殊差别，造成多收入少负担、少收入多负担的情况，农户之间出现负担畸轻畸重的现象。农业税制度一定程度上形成了“劫贫济富”的事实，税负不公，农民也苦乐不均。对此，农民颇多怨言。不仅如此，1994年，分税制改革将农业特产税作为地方性收入，农民农业特产税的缴付压力增大。五河县农业特产税增长极其迅速，甚至出现了成倍增加的现象。1992年，蚌埠市给五河县下达的农业特产税任务是80万元，实际上五河县收取了145.3万元，超过规定标准的81.6%。1994年，五河县实收农业特产税224.6万元，比1993年增长285%；1995年实收农业特产税857.3万元，比1994年增长382%；1996年农业特产税金额为1243万元，比1995年又增长了145%。五河县农业特产税收入增长已经超过了正常情况。①蚌埠市财政局农税简史编纂委员会编：《安徽省建国以来农业税收简史·蚌埠市分册》，2009年内部印行，第245～246 页。五河县农民收入增长缓慢，实行改革又控制了农业税费总额，农业特产税增长过快极有可能出现特产税挤占提留统筹费用的情形。提留统筹费作为集体资金，是农村公益事业资金的主要来源，这部分收入一旦减少，农村集体经济和公益事业必然受到冲击，对于基层事业产生不利的影响。农业特产税的政策违背现实情况，已到了必须改革的地步。

1997年，五河县第一轮税费征收方式改革取得成效后，针对农业税费制度的罅隙，再次设计了改革方案。然而改革却异常艰难，取消农业特产税使五河县失去近2000万元的财政收入，基层组织的运行必然受到影响，而调整农业税的基本要素就会触动农业税制，况且上级政府明文规定不允许改变农业税计税面积和计税税率，改革农业税费制度这种做法在当时是不被认可的，五河县进退维谷。在这种情况下，五河县在不改变农业税率和计税面积的前提下，调整农业税计税的常年产量。五河县考虑到粮食产量的丰歉因素和虚报、水分等问题，以1992—1996年5年的粮食产量平均值的85%作为计税常产，数量由120.68公斤增加到386.18公斤，将“三提五统”费由5242.74万元下调到4177.74万元，减少了1065万元，以此抵消计税常产增加带给农民的负担；取消花生税，暂缓征收农业特产税；制定奖惩的具体标准，对农业税费改革工作做出显著成绩和突出贡献的单位和个人，给予表彰奖励，凡违反纪律和规定，一律依法依规给予惩罚。①安徽省财政厅编：《敢为人先——安徽农村税费改革之路》，2018 年内部印行，第45 页。

五河县第二轮改革初步触动了农村税费制度，改变了农业税基本要素中不合理的农作物常年产量，并且在实质上取消了农业特产税，一定程度上减少了农业税制度的弊端。改革后，人均税外收费76.31元，占上年农民人均纯收入的4.37%，农民的负担有所减轻。②蚌埠市财政局农税简史编纂委员会编：《安徽省建国以来农业税收简史·蚌埠市分册》，2009年内部印行，第230 页。然而，五河县这一次改革没有改变农业税费中各种费用的性质，收费依然游离于农业税制度之外，管理方式依然采用政府预算外管理，五河县政府对各种收费的监管制约力度小，避免不了资金在制度方面的漏洞。1995年，五河县出现资金被大规模挪用挤占的问题，全县20多个乡镇合计涉案资金1亿多元，违规收取和使用金额达1172万元，农业专项资金和国家建设资金更是被挤占挪用1468万元。其中，怀洪新河补偿款是用于11个乡镇、67个村、15667户的专项补贴，也被挪用518万元，致使被征用土地群众的生产和生活无法保障，群众意见极大。③木易：《给农民一本明白账——安徽省五河县乡镇资金审计的启示》，《中国审计》1996 年第8 期。乡村假借统筹的名义巧立名目，搭车收费，而政府难以控制收费的总量，必然会加重农民的负担。1995年，五河县农业税和农业特产税为897.1万元，“三提五统”费是2100.38万元，后者是前者的2.34倍。农业税过低，而“三提五统”资金总额数倍于农业税，是农民负担长期过重的主要原因。④中共安徽省委党史研究室编:《安徽农村改革口述史》，中共党史出版社2006 年版，第344 页。税费征收结构不合理使地方财政收入减少，而收费渐多，以费挤税现象日益突出。以1996—1998年蚌埠市的五河县、怀远县、固镇县三年平均数为例，三个县农业四税收入（农业四税包含农业税、农业特产税、耕地占用税、契税）为10753.1万元，“三提五统”费用18113.8万元，后者比前者高68.45%。1996年以后，农业四税总收入年均下降2.01%，“三提五统”费征收总量逐年增加，三项提留费用年平均增长3.32%，五项统筹费用年均增长高达15.23%。税收收入是财政收入的基础，作为基层财政收入的农业税收入比重小致使五河县县级财政更捉襟见肘。⑤吴恒昌：《清费立税合理负担强化农业税收管理——我市农村实施税费改革的可行性调研》（1999年7月22日），蚌埠市档案馆藏，档案号J059-004-0556-018。农业税收入增长乏力，“三提五统”却逐年大幅度的增长，加重了农民的负担，影响农村稳定和发展。尤其是“三提五统”资金作为集体资金，没有硬性的规定，容易产生腐败。大量资金在财政体制外循环，缺乏财政部门的管理和监督，极易产生挤占、挪用资金等违规现象，导致农业税费不仅使用效率低，而且收益少。

1998年，为了应对“三提五统”费用征收管理的缺陷，五河县将五项乡统筹费用改为农村公益事业建设税，以税收的形式征收并纳入乡镇财政预算管理，保证资金的分配比例和用途不变。根据乡村之间的差异，采取地区差别税率，全县综合税率为1.61%，各乡镇适用税率必须报县政府批准，最高不得超过2%。对于困难地区和重灾区实行减免政策，减免比例控制在资金总额的3%以内。改革征管程序，乡镇财政所、经管站分别编制农业税、农村公益事业建设税和村提留入户清册，经管站填写农民负担监督卡，农民凭卡交税，农业税和农村公益事业建设税采用政府出具的税票，村提留使用农经部门监制的票证，加强了对资金征收管理的制约与监督。⑥蚌埠市财政局农税简史编纂委员会编：《安徽省建国以来农业税收简史·蚌埠市分册》，2009年内部印行，第230～231 页。

五河县20多个乡镇，每个乡镇统筹费用平均近百万元，这些资金在农业税费改革前长期游离于财政体制之外，缺乏监督管理。五河县实行“费改税”后，资金的性质发生了变化，乡统筹费用由乡镇集体资金变为国家财政收入，实现了还财权于政府。同时，财政部门负责征收管理，将以前资金重收轻管的方式改为收支并重，提高了资金的管理水平，充实了乡镇政府的财力，巩固财政作为政府分配方式的作用。而且，五河县“费改税”措施将不规范的收费方式变成了规范的税收行为，从税费制度上减轻了农民的负担，从源头上止住了乡村乱收费、乱摊派、乱集资的行为。

1998年9月，中共中央、国务院召开农村工作会议，研究农村税费改革。在中央的指示下，安徽省来安、望江、怀远、濉溪四县借鉴五河县的改革经验，采取了五河县改革农村税费制度的方式，取消五项乡统筹费用，改革村提留征收管理和使用办法，同时以调整农业税计税面积、核定计税常产、提高计税税率的方式完善农业税制度，规范农村中农业税费的征管，正式启动了全国农村税费改革试点工作。

四、结语

20世纪80年代后期至90年代，安徽农业发展面临诸多困境，农民负担沉重、生活艰难。安徽省涡阳县新兴镇、太和县改革农业税费征收方式的办法或因上级政府干涉，或囿于改革方式有悖于市场经济的趋向，皆难以维持下去，安徽省农村税费改革的前途并不明朗。1995年，五河县仿效太和县改革农业税费征收方式的办法暂时消除了农业税费征收方面存在的弊端，之后又及时将改革重心转向农村税费制度层面，保证了农村税费改革的连续性和效果。五河县的改革实践给安徽省减轻农民负担工作服下一颗“定心丸”，坚定了安徽省委、省政府以改革求发展、以改革减负担的决心，为全省乃至全国范围内的农村税费改革提供了成功的经验。另外，中国改革推进的逻辑是按照试点—成功—扩大试点—全国推广的模式进行的，五河县农村税费改革试点作为农村改革工作中重要的一项，其重要性不言而喻。它总结了安徽省其他试点的经验和教训，作为全国范围内的农村税费改革试点，为安徽省推行农村税费改革工作提供了重要借鉴。1999年，安徽省农村税费改革四县试点以五河县为蓝本，在制度层面又做出新的探索，调整农业税率并取消提留统筹费，以农业税附加的形式规范各种收费，直接延续五河县税费改革的基本内涵，为2000年以后安徽农村税费改革省级试点提供了经验。毋庸讳言，五河县的农业税费改革并非尽善尽美，农民负担的减轻意味着乡村财政收入的减少。农村税费改革是一项系统工程，单一方面的改革不会取得一蹴而就的效果，为保证试点的成功，必须有一系列配套改革措施，以适应新环境的要求。2000年以后，五河县采取配套措施，实行公共财政支出改革应对可用财力的减少，同时发展农村经济以实现农民收入的持续增长，以改革促改革，以改革求发展，确保农村税费改革试点顺利向前推进，取得了良好效果。安徽省在全省范围内推广税费改革试点时，汲取了五河县的成功经验，从农村税费制度改革入手，并辅以综合配套改革以保证改革效果，从而开启了农村综合改革的序幕。