大型基建项目全过程跟踪审计管理体系构建与成效

2022-11-21刘巍曹迎春张伟王英臣

中国工程咨询 2022年11期

文/刘巍曹迎春张伟王英臣

随着国家新基建战略的深入实施，“绿色”“低碳”“节能”建筑的建设需求及投资逐年加大，随之带来的风险和挑战引起了内部审计部门的持续关注。中国内部审计协会于2021年印发了《第3201号内部审计实务指南—建设项目审计》，明确“对重大项目，内部审计可以采取全过程跟踪审计方式对各项具体活动进行审计”。中国移动通信集团有限公司（简称中国移动）构建了“管标准”“管质量”全过程跟踪审计管理机制，聚焦大型基建工程领域，推动扎实开展大型基建项目的全过程跟踪审计工作，有效推动大型基建项目高质量、高标准实施[1]。

一、构建全过程跟踪审计管理体系的意义

（一）有助于促进大型基建项目建设规范实施

全过程跟踪审计工作充分发挥事中审计的作用，在项目建设过程中，针对勘察设计、招标采购管理、工程实施、验收决算、工程造价管理、建设项目基本程序等全流程、各环节及时揭示风险，监督纠偏；在隐蔽工程等重要施工节点，准确计算隐蔽工程工作量；在重要设备、材料进场环节，对品牌、型号现场核实，防止施工单位违规更换价低质次产品；针对因疫情影响及人工、材料涨价等因素导致的增加投资情况，将动态开展成本监测，保证项目投资在可控范围内，推动大型基建项目高质量建设。

（二）有助于推进审计发现问题、有效整改

全过程跟踪审计将在项目建设各环节及时提出审计咨询建议，注重在基建项目开展过程中跟进整改效果，核查整改结果，促进立行立改，达到边审计、边整改、边规范、边提高的目的。一是造价审减，通过核减工程量、工程款、进度款，核减鉴证、变更价款等方式，促进节约投资，降本增效；二是推动业务部门整改，通过加快办理竣工验收，促进业务部门改进流程，完善合同条款，更新建设项目管理制度等措施，推动业务部门整改；三是监督参建单位整改，通过要求第三方测试认定，强化监理履职管理，深化设计，督办施工单位现场整改，推动对参建单位考核扣款等，促进各参建单位履约。

（三）有助于构建审计监督与业务监督协同监管新格局

全过程跟踪审计管理体系注重与计划建设业务监管机制相互融合、相互促进。计划建设部门定期向内部审计部门提供项目立项、实施、监管等信息，确保全过程跟踪审计工作顺利实施；内部审计部门将全过程跟踪审计过程中发现的问题及时反馈计划建设部门，促进业务部门有效加强监管，两类监督相互促进，进而形成大型基建项目全过程跟踪审计与业务监督协同的局面。

二、构建全过程跟踪审计管理体系的路径

（一）承接本企业建设项目审计基本原则

全过程跟踪审计工作应适应本企业建设项目审计组织管理原则和组织实施原则，全过程跟踪审计应与建设项目结算审计、决算审计一并纳入建设项目审计管理范畴；同时，大型集团企业应注重建设项目审计“管总”工作，统筹全集团建设项目审计资源，推进符合标准的大型基建项目全面开展全过程跟踪审计工作，确保应审尽审。

（二）建立全过程跟踪审计工作标准

构建全过程跟踪审计管理体系应围绕标准管理工作重点，明确全过程跟踪审计范围标准，确保大型基建项目全过程跟踪审计全覆盖；应细化审计流程标准及审计程序标准，制定适应本企业的全过程跟踪审计框架，促进各审计项目规范实施。

（三）制定全过程跟踪审计质量管控措施

全过程跟踪审计应搭建本企业总部内审机构和各所属单位内审机构的监督检查、沟通交流平台，促进优秀经验推广，及时解决全过程跟踪审计过程中面临的新问题和新挑战。

三、全过程跟踪审计管理体系案例分析

本文以中国移动为例进行分析，阐述大型集团企业如何建立全过程跟踪审计管理体系，规范全过程跟踪审计工作，推动大型基建项目高质量实施。

（一）全过程跟踪审计标准管理案例

一是明确审计范围标准。中国移动全过程跟踪审计范围与固定资产投资监管范围相匹配，规定公司固定资产投资总部监管核准清单范围内的新建局房项目必须开展全过程跟踪审计工作。

二是明确审计流程标准。中国移动规定全过程跟踪审计工作应与项目建设各环节同步实施，进而保障全过程跟踪审计工作对建设项目实施各环节全覆盖。全过程跟踪审计应跟进大型基建项目的立项及实施进展情况，确保将全过程跟踪审计立项、审计申请、审计准备、审计实施、审计报告、审计整改各环节与建设项目组织实施涉及的各环节科学匹配（如图1所示）。

图1 全过程跟踪审计流程与建设项目流程对应关系图

三是明确审计程序标准。根据国家法律法规、监管机构的要求及公司基建项目管理的相关办法，中国移动规定了审计的内容和重点，涉及内控机制、项目立项、勘察设计、招标采购、工程实施、验收决算6个主流程，25个子流程（如表1所示），约定了审计的具体实施程序及报审资料。

表1 全过程跟踪审计主流程、子流程列表

全过程跟踪审计项目可结合实际情况和属地管理要求，对审计程序进行细化，形成本单位全过程跟踪审计框架，确保规范实施全过程跟踪审计工作程序(如表2所示)。

表2 全过程跟踪审计框架（示例）

（二）全过程跟踪审计质量管理案例

中国移动确定了分模式、分区域、分专业、分金额的“四分类管理工作方法”，建立了一表、一单、一会、一库的“四个一工作机制”，全面、及时跟进各单位全过程跟踪审计工作情况，总结推广优秀经验，帮扶未规范实施单位稳步提升工作水平，促进形成各单位全过程跟踪审计“比、学、赶、帮、超”的局面。

1.四分类管理工作法

一是分模式，即区分自管模式和代管模式。采用自管模式的主要以省公司投资项目为主，自管模式将按基建项目相关管理规范体系，扎实开展全过程跟踪审计，两级内审机构将常态化加强对项目的支撑、服务、督导和检查。采用代管模式的主要以专业公司、直属单位投资项目为主，集团公司内部的专业代建单位代业主单位进行项目管理,针对此类项目将开展符合代建项目特点的全过程跟踪审计工作。成立由总部、投资单位和代建单位建设项目审计人员组成的“三角”支撑团队，协调解决代建项目全过程跟踪审计过程中出现的堵点、难点问题。

二是分区域，即区分中、西部地区和东部地区。根据公司“东数西算”战略部署，中、西部省份将加大数据中心建设的投资，针对中、西部区域的全过程跟踪审计工作，总部采用搭建内部审计沟通会议、现场交流等各种平台的帮扶方式，稳步提升中、西部地区全过程跟踪审计工作质量。针对东部地区的全过程跟踪审计工作，将重点归纳总结已开展全过程跟踪审计工作的经验，促进最佳实践推广。

三是分专业，即区分土建局房专业和机电工程专业。针对土建局房专业将重点依据房建领域的业务管理要求，规范实施全过程跟踪审计工作。针对机电工程专业，将重点依据通信工程领域的业务管理要求，探索全过程跟踪审计在机电工程专业的应用。

四是分金额，即按投资金额区分是否符合总部核准标准的固定资产投资大型基建项目。投资金额符合总部核准标准的固定资产投资的项目既属于计划建设领域总部监管项目，也是内部审计领域必审范围，全过程跟踪审计需按审计标准规范实施开展。投资金额未达到总部核准范围的基建项目，鼓励各单位结合本单位实际情况创新开展，并认真分析、跟进不同金额标准的全过程跟踪审计组织模式及审计效益、效果等，平衡审计资源投入和产出关系。

2.“四个一”工作机制

一是“一表”机制，即建立审计信息定期统计上报机制。为及时掌握全集团全过程跟踪审计项目信息，促进全过程跟踪审计应审尽审，提升全过程跟踪审计质量，总部设计了全过程跟踪审计项目统计报表，分别是《全过程跟踪审计在审项目明细表》《全过程跟踪审计已结项目明细表》《全过程跟踪审计重要审计发现明细表》《全过程跟踪审计整改明细表》，按季度开展统计分析工作。

二是“一单”机制，即建立动态更新的清单指导机制。总部内部审计机构与计划建设部门定期沟通，获取项目信息，将各单位项目建设进展情况与全过程跟踪审计项目开展情况匹配，梳理出以前年度投资金额较大项目、应开展未开展全过程跟踪审计项目、新立项核准项目等，制定项目指导清单。针对清单内项目落实分类管理思路，编制指导框架，制定计划，组织各单位内审人员参加清单内项目指导、检查工作，促进各单位全过程跟踪审计工作交流，提升工作质量。

三是“一会”机制，即建立季度沟通会工作机制。围绕全过程跟踪审计工作，面向所属单位每季度召开沟通会议，宣贯全过程跟踪审计相关要求，系统讨论建设项目领域监管动态，部署下一步工作，推广优秀经验，通报典型案例。

四是“一库”机制，即建立问题答疑公开机制。整理各单位向总部提出的全过程跟踪审计相关问题，形成知识库，以适当的方式向全集团公布，为全过程跟踪审计问题提供解释口径。

（三）全过程跟踪审计管理体系案例综合分析

中国移动全过程跟踪审计管理体系兼顾原则性和操作性，在运行过程中积累了管理经验，适应了企业的投资方向；推动了审计工作由“全覆盖”向“深覆盖”的转变，主要为：

一是建立了适合本企业固定资产投资发展方向的全过程跟踪审计管理体系。中国移动单项投资金额较大的项目以土建项目为主，因此，将全过程跟踪审计范围明确为土建领域，通过下发《中国移动土建项目全过程跟踪审计指导意见》，明确了审计标准，在建设项目审计“管总”实践中形成了“四分类管理工作法”和“四个一工作机制”，强化审计质量管控，确保适应本企业固定资产投资方向。

二是促进大型基建项目全过程跟踪审计工作由“全覆盖”向“深覆盖”转变。中国移动全过程跟踪审计通过明确审计范围标准，保证大型基建项目审计“全覆盖”；通过明确审计流程标准和审计程序标准，促进及时披露大型基建项目各环节的典型问题和突出风险，实现各全过程跟踪审计工作深度覆盖；通过“一表、一单、一会、一库”工作机制，促进大型基建项目优秀审计经验和实践在集团公司范围内有效推广和深度整改。

同时，大型集团企业全过程跟踪审计管理体系还存在进一步优化空间，如对国家最新大型基建行业发展方向的研究有待深入；总部“管总”措施有待完善；全过程跟踪审计工作成效不均衡等，需进一步改善。

四、完善全过程跟踪审计管理体系的思路

一是将大型基建相关国家政策、行业方向等新要求、新情况及时融入全过程跟踪审计管理体系。随着国家监管机构陆续对投资管理体制、新型基础设施建设标准、工程价款结算等环节出台新的要求，以及企业大型基建项目工程总承包模式的应用逐渐推广普及，全过程跟踪审计工作体系需在原有基础上进一步丰富内涵，优化标准，管控质量，不断适应监管新要求。

二是强化大型集团公司全过程跟踪审计总部“管总”职能。大型集团公司总部建设项目审计人员应在新形势下把握全过程审计目标定位，统筹全集团全过程跟踪审计资源，强化审计中介机构管理，优化管理措施和管理手段，推动全过程跟踪审计成果在集团层面集中推广，为全集团大型基建项目全过程跟踪审计的高质量实施提供有效支撑。

三是进一步提升全过程跟踪审计项目成效。全过程跟踪审计工作应深化实施分类管理方法，根据大型基建项目的不同类型，调整审计方法和审计程序，在集团公司总部统筹“管总”基础上，深入实施，确保共性问题不遗漏，个性风险不放过，促进各单位全过程跟踪审计工作均衡发展。