新型代建制模式视角下政府投资项目的策划研究

文/孙馥 谢壁林

一、引言

早期受传统体制影响，传统代建制模式更多侧重于项目实施阶段的控制，同时，代建环节相对单一，项目策划“缺位”“越位”，多位一体的传统代建制模式对涉及范围广、建设规模大、建设环节多、投资额度高、利益诉求主体多的政府投资项目无法提供切实有效的管理。在此背景下，深圳市福田区政府于2017年发布了《福田区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（福府办规〔2017〕4号），针对政府投资项目率先创新推出“市场化”代建制管理，构建出“1+2+6”全过程全链条式的市场化代建制新模式（以下简称新型代建制模式），有效地破解传统代建制模式在建设周期、建设活动管控等方面存在的难题，推动“投、建、管、用”多位一体式向职能分离式转变。在新型代建制模式应用推广过程中，政府投资项目越来越注重项目策划对决策、设计及招投标、施工、竣工等各关键环节的梳理、预判，项目策划能提出管理关键点以及风险应对措施，在推进各阶段工作有序衔接、资源优化配置、质效提升等方面所起到的作用越发凸显。

二、新型代建制模式的概述

新型代建制模式作为加快推进政府投资项目落地的创新模式，满足了经济新常态下项目管理的新要求。新型代建制模式由政府投资项目的委托方通过公开或预选招标等方式，选取市场化、专业化代建单位，允许具备全过程工程咨询能力的代建单位自主承担勘察、设计、监理等服务事项，支持具备投资咨询、勘察、设计等业务内容的单位参与全过程代建项目，除采购和施工以外，代建单位承担全过程项目实施和管理工作，项目竣工后，经验收合格，交付给委托方，并完成协议约定的其他任务。

三、新型代建制模式下项目策划的业务流程

（一）项目策划的业务内容

项目策划是一项具有统筹性、建设性、系统性的思维工程，需代建单位从“事前、事中、事后”三个维度入手，根据项目定位及建设目标，在授权范围内，收集整理分析材料，发掘所有可能影响项目决策和实施的核心因素，对其开展规划研究、组织结构、技术应用、风险预防等一揽子可行性分析和论证，以便在项目目标、参与主体、建设活动三维结构叠合中找准资源配置使用的最佳结点，最终借以指导和把控项目全过程建设活动，顺利达到预设目标。

项目策划的业务内容要注重一张“流程图”有效运行，贯穿于建设活动的前期准备工作、勘察、设计、招投标、施工指导监督、竣工验收、后评价、运营管理等各项环节，涉及具体内容见表1。

表1 项目策划的业务内容

（二）项目策划的业务流程划分

借助“霍尔三维工作模型”将涉及整体工程活动过程的策划内容梳理汇总分成知识维、逻辑维以及时间维三个维度（见图1），构建“三维”系统空间结构，从宏观上概括性描述系统工程整体活动过程策划所涵盖的紧密目标、阶段以及参与主体，同时明确各阶段对应的策划方向和内容。其中，知识维聚焦项目定位及预设目标集成，设置项目投资建设要达到的直接效果，包括功能目标、市场目标、规模目标以及效益目标，是整个项目的行动指引，直接影响项目策划的制定方法和实施；逻辑维聚焦参与主体集成，主要是工程项目涉及方，即建设单位、代建单位、参建单位以及使用单位，要求对各参与主体进行合理分工，明确工作范畴，搭建与项目规模、技术程度相匹配的组织架构；时间维则应聚焦项目策划内容集成，主要是决策、设计及招投标、施工、竣工以及运营等主要阶段的策划，对其中任一阶段和步骤，可按实际需要从目标、组织、管理、经济、风险以及技术等方面进行分层次细化。

图1 项目策划的业务流程图

项目策划具体工作开展过程中，代建单位可选择从规划编制阶段开始介入，贯彻区域新发展理念，着眼长远进行投资机会研究，注重挖掘存量项目，拓展增量项目，并在捋顺工程项目涉及方相互关系、分析项目内外部环境基础上，遵循知识维、时间维、逻辑维三大业务流程，应用项目全生命周期理论，对各阶段任务进行合理分解细化，明确行动准则以及具体的操作步骤和流程，聚焦合同、投资、质量、进度等方面内容，有序开展组织工作策划，形成项目策划方案。同样，因建设项目类型、地域、区域政策存在差异，项目策划方案的编制内容侧重点各有不同，但基本结构相似，其中包括但不限于内外部环境分析；项目概况、可行性初步分析（用地条件、风险研究、环境影响研究、节能研究等）、投资效益分析、财务分析、安全管理及管控措施、质量管理及管控措施、工期及保证措施、风险评价和控制策划、资源配置计划、组织管理策划等核心内容的策划。

四、新型代建制模式下项目策划的实施路径

由于建设项目类型、地域、区域政策等方面存在差异，项目策划的实施路径也并非绝对一致，应根据具体项目的实际情况明确实施路径，形成具有针对性的策划方案。但策划内容通常是个性与共性兼具，本文将从项目共性出发，设计与制定项目策划的“12345”实施路径（见图2），以期提高参考价值。

图2 项目策划的实施路径图

应用“12345”实施路径时，需在明确整个项目策划生成工作中多元利益诉求主体各自责任的基础上，熟练掌握项目策划5个阶段特点，即“1”指的是规划要点；“2”指的是两大环境：外部环境、内部环境；“3”指的是三大业务流程：逻辑维、时间维、知识维；“4”指的是四大利益主体：建设单位、代建单位、参建单位、使用单位；“5”指的是五大阶段策划，即决策、设计及招投标、施工、竣工以及运营这五个主要阶段的策划。项目策划实施路径涉及多项具体内容，需掌握好以下核心要点：

（一）研究相关顶层规划

需注重研读区域上层规划，全方位考虑战略定位以及目标、空间布局、土地属性、财务资金、自然资源承载力、产业发展、生态环保以及各类历史文化遗存本体等影响项目建设推进的因素，做好项目谋划准备工作。

（二）注重投资机会研究

通过询问法、观察法、实验法、调查法以及文献检索法获取所需资料，对所获资料进行定量、定性分析，捋顺各方利益相关者关系，建立健全利益分配与平衡机制，同时分析推动项目建设将要面临的政策环境、经济环境等内外部环境，并预判其未来的发展趋势。对于政策环境，应重点研究项目建设的宏观背景，分析各领域发展的背景、内涵和政策演变，关注不同时期政策对各领域产生的影响，看清政策调控力度，把握各领域整体政策新趋势；而对于经济环境，应整体分析当前产业结构、经济发展水平以及经济周期，正确认识市场供求关系，对投资现状、存在问题、产生原因及对策建议进行分析，判断分析投资领域的发展态势，着手项目谋划工作。

（三）构建项目目标体系

项目目标体系构建需制定工程项目的进度、质量、安全、投资、技术等控制目标，注重统筹兼顾，将目标进行细化与分解，制定阶段性控制指标，结合实际抓好落实。

（四）细化项目策划方案

1.组织结构策划。在项目全生命周期管理中，有效的组织结构策划是确保项目能够正常且高效运行的关键所在。在进行组织结构策划时，要知晓组织结构的基本类型及其优缺点、适用范围，掌握组织结构设计原理，明确指令关系、工作任务分工以及工作流程组织，从而结合横向与纵向关系，设计组织内部的权责关系，建立合理的人员配置体系，并根据内外部环境变化和项目阶段特点动态调整组织结构，整体推进组织的有效运行。

2.投资管控策划。项目投资管控是一项多元主体参与、多目标并存的统筹性工作。为实现项目估算、概算、预算、结算、决算等阶段的预设目标，项目投资管控策划要遵循全过程、全方位控制原则，对项目投资控制目标值进行分阶段确定、论证分析、细化分解，制定投资控制工作流程，限额控制项目建设发生费用，科学配置使用资源，合理控制成本。

3.招标策划。招标工作具备政策性和法律法规性，有严格的既定流程机制。招标策划要侧重了解拟建项目概况、分析投资人需求、明确招标范围及标段划分、选取合适的招标组织形式、合理安排招标进度、科学选择评标方法等。此外，还要注意梳理招标工作开展过程中涉及的重点、难点、阻点，制定招标目标实现路径，保证招标工作合理合法合规。

4.工期策划及保证措施。为实现预设的总工期目标，工期策划需聚焦分析和论证进度目标、跟踪和检查进度计划、控制和调整进度计划等一系列工作，同时，需制定安全保障措施。此外，策划时还需强调在项目建设过程中，通过计划、组织、指导、协调、控制等方式，灵活管控处于动态条件下的工程项目推进进度，从而达到预设的项目进度目标，助力缩短建设周期。

5.风险管控策划。明确目标对象，厘清利益相关方及诉求，制定风险调查方案，借助故障树分析法、实地观察法、风险因素估计法、WBS-RBS等风险识别方法，识别风险的基本特征，判断影响预设目标实现的关键风险因素，分析风险发生概率、影响程度以及风险程度，制定防范措施和预案，并指出其实施后的风险等级程度。

6.质量管控策划。工程项目质量管控策划涉及建设、勘察设计、施工等多个主体，故应强调贯穿事前、事中以及事后控制，应用动态管控原理，通过零缺陷、PDCA循环及6σ等常用方法，明确质量管控目标及实施要点，构建相应的管控责任网，分析影响因素，提出具有针对性的管控及保障措施。

五、结束语

新型代建制模式是时代发展的产物，标志着我国工程咨询行业在“新征程、新思想、新担当”时代背景下向集约化、一体化以及跨阶段化持续发展。在新型代建制模式下，项目策划的成熟度直接决定着后续项目各环节的实施效果。项目策划应坚持可行性、效益性、创新性、持续性原则，采用定性与定量、宏观到微观等多种方式，遵循工程项目全生命周期各阶段属性，因需而变，分类施策，为指导项目全生命周期工作提供可行性分析的总体思路，有序衔接工程各阶段工作，将输入资源最大化转为输出成果，确保项目最终目标实现。