区域用能预算管理体系及实施方案研究

文/黄辉显 孙金鹏 徐蕾 石瑜

一、政策背景及需求分析

随着碳达峰、碳中和“3060”目标的提出，在满足能源资源约束的前提下实现经济绿色低碳转型和高质量发展，成为当前我国“十四五”时期及未来社会发展面临的重大课题。一方面，产业能级扩容和新动能发展需要能耗指标的支持，要形成根据项目产出效益确定用能权的科学分配机制，同时通过节能技改、产能置换等方式腾出用能空间，从而实现能耗指标的“开源节流”与优化配置；另一方面，“十四五”能耗“双控”制度发生重大调整，对区域能耗总量与强度的约束、新增用能与现状存量用能的动态平衡、能耗指标在年度与区域的交易流转、化石能源与可再生能源的区分考核等方面均提出了新的思路。因此，无论是从破解能源等要素指标对于经济发展的约束，还是落实当前政策要求，均对区域用能指标的数字化预算、科学化配置以及动态化管理提出了要求。

从当前政策要求来看，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号）提出，推动地方实行用能预算管理。结合本地区经济社会发展、产业结构和能源结构、重大项目布局、用能空间等情况，建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案，将能源要素优先保障居民生活、现代服务业、高技术产业和先进制造业。鼓励各地区依法依规通过汰劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间，纳入本地区用能预算统一管理，统筹支持本地区重点项目新增用能需求。《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）、《“十四五”节能减排综合工作方案》（国发〔2021〕33号）等系列重要文件也均提出，推动科学有序实行用能预算管理，优化能源要素合理配置，全面提升节能管理能力。

二、用能预算管理的内涵及重点任务

（一）用能预算管理的内涵

用能预算管理的概念来源于财务管理，目标是在满足系列约束条件的前提下，实现对未来有限要素指标的科学管理。具体来说，用能预算管理是通过建立能耗收支平衡体系，基于“收入”情况决定“支出”可用指标量，同时基于“支出”需求挖掘和倒逼腾退“收入”空间，形成项目指标合理配置与节能挖潜、淘汰落后产能等相结合的用能总量动态平衡制度，满足区域经济发展、能耗“双控”、煤炭消费压减和碳排放相关约束条件，实现产业结构转型和经济绿色高质量发展。

（二）用能预算管理的重点任务

从用能预算管理的内涵来看，其核心是完成三个任务：一是落实重点行业能效约束制度和能源结构优化的要求，统筹区域内淘汰落后产能、节能技改、发展可再生能源等途径形成的可用的能耗增量，结合上级下达的能耗增量指标，形成能源消费预算的动态储备库；二是建立新上重大项目用能登记和指标分配机制，并在科学核定重点企业用能指标、满足保障性用能需求的基础上，按照“供需平衡”原则，形成能源消费预算的动态支出库；三是统筹考虑重点行业和企业能耗强度下降目标、单位产品能耗限额、新上项目能耗强度等要求，编制能耗强度目标预算，确保完成能耗强度任务指标。用能预算管理体系的逻辑框图见图1。

图1 用能预算管理体系的逻辑框图

三、用能预算管理体系的机制路径

（一）项目用能预分配和评估结算机制

用能预算管理的根本目标是按照“以效益定数量”的原则，合理满足新上项目的用能需求。首先，应对预算年度存在用能需求的固定资产投资项目开展调研，结合项目节能审查批复，调研在预算期内计划建成投产项目的实施进度、产能和释放周期，核定预算期内年度用能需求;其次，综合考虑项目的行业类型、对产业链的影响程度、能效技术效率（单位产品、工序能效）、经济效率（单位产值、增加值、税收能效）、社会效益等多个因素，设计科学的指标权重和评价系数对项目进行排序，建立项目定量的基础用能指标和鼓励性用能指标的核定方法和预分配机制。

在指标分配机制的设计过程中，应扣除项目产能置换和自身配套可再生能源等自身挖潜后的能耗量，作为核定项目对外部配置指标的需求量。同时可考虑项目所在地整体的能源利用水平，发挥能耗指标的杠杆作用，合理设置省、市、县（区）三级的配置比例系数。

完成指标预分配后，需要对年度内的清单内支持项目开展全过程评估、监控和结算。对于实际投产后本年度未达到预期能效水平的项目，可核减或免除下年度鼓励用能指标，实施“以指标定产能”的约束机制。对于评估结算后项目实际能耗与预期指标存在差异的，则进行指标再分配与年度划转。

（二）重点企业用能预测及用能指标核定机制

重点用能企业的能源利用状况是区域用能预算管理体系的重点。初始阶段可按历史强度法考虑用能变化分配，即以上年度能源消费为基数，考虑预算年度的产能利用率变化、工业增加值增速、单位增加值能耗下降目标等因素，进行用能预测和指标核定。在体系深化阶段，应根据历史强度法和基准法相结合的方式，对于“两高”行业的企业建立能效约束和产能管控为导向的用能权分配机制，实现压减高耗能低附加值企业用能，优先保障高附加值低能耗企业用能的目标，同时使重点用能企业成为区域用能指标的重要来源。

（三）区域能源消费总量、增量和强度的预算平衡

1.能耗总量预算平衡

能源消费总量预算供给即上级下达的“十四五”或年度能源总量控制目标值。能源消费总量预算支出根据本地区能源消费总量预算供给，按照“供需平衡”原则，将能源消费总量预算指标根据三次产业、居民生活领域占比分解能源消费总量。其中，总量预算应优先考虑居民生活和第三产业的用能需求，结合国民经济相关规划，在对GDP、人口、城镇化率等指标进行分析的基础上，结合人均能耗强度变化和能源结构调整等因素，对居民生活、服务业、交通运输业等“刚性”领域用能进行预测。

2.能耗增量预算平衡

能耗增量预算供给包括能源消费增量指标和预期腾退的能源消费存量指标，其中，增量指标包括上级下达的能耗增量指标、单列项目能耗指标；存量指标包括节能改造、淘汰产能、关停退出、发展新能源等预期可用的能源消费量。

能耗增量预算支出中，除优先满足一产、三产和居民生活等 “刚性”增长需求外，二产的用能增量测算应与前述项目用能预分配、评估结算机制和重点企业用能预测及用能指标核定机制相结合，以企业和项目为抓手，使其既作为预算支出的对象，又成为预算供给的重要来源。

3.能耗强度目标预算

在控制总量目标的同时，注重单位GDP能耗下降的目标管理。应统筹考虑重点行业和企业能耗强度下降目标、单位产品能耗限额、新建高耗能项目能耗强度等要求，编制能耗强度目标预算，实现腾退低效用能空间和满足高效用能需求的定量平衡，以此确保区域完成能耗强度任务指标。

（四）预算执行制度及能耗指标流转机制

在完成能源消费总量、增量和强度的预算平衡后，为保证体系的有效实施，应制定预算审核、执行、调整和决算等的完整执行制度。

此外，考虑到用能企业和支持项目在预算年度内存在预测产能利用率与实际情况存在差异的情况，为避免因采用历史强度法进行用能变化分配而可能带来的低效用能占指标空间的问题，应建立以强度考核为导向的能耗指标流转机制。具体来说，就是在预算年度结束的结算过程中，以用能主体实际的单位产品能耗和单位增加值能耗为依据进行用能评估和下年度的再分配。凡是未完成能耗强度下降目标的用能主体，在下年度用能指标分配过程中，将以惩罚性的能耗强度目标与产能控制系数对其用能总量进行约束；超额完成能耗强度下降目标的用能主体，可充分考虑下年度产能增长预期，对其用能总量适当放开。在体系深化阶段，可进一步考虑建立用能主体间指标的交易机制，在建立能耗指标基准价的前提下，实现市场化的适时指标流转。

用能预算管理体系的整体路径见图2。

图2 构建用能预算管理体系的整体路径

四、关于优化用能预算管理体系的方向与展望

（一）随着能耗管控的方向逐步向碳排放管控转变，应更加精细化地制定基于分用能品种的用能预算管理体系，对化石能源、二次能源和可再生能源进行差别化管理，制定以碳排放总量和强度为目标的预算管理体系。

（二）用能预算管理是基于数字化、精细化的用能管理制度，因此应逐步与用能企业的能耗在线监测和能源统计管理系统有效衔接，实现智能化预算和动态化管控。

（三）作为未来区域能耗“双控”长效机制重要抓手，用能预算化管理体系成功实施的关键在于激发用能主体对于能源消费集约化的主动性，因此在指标分配和评估结算时，应注重实现能效的资产化，重视以能耗强度的考核评估，逐步与市场化的用能指标交易衔接。

（四）随着能源资源指标约束性的逐步加强，用能预算管理也应发挥能耗指标配置对产业发展的引导作用，使用能指标分配与产业结构调整衔接，加快新旧动能转换。

五、结束语

区域用能预算管理是在强化用能要素保障和节能降碳新形势下提出的用能综合性管控体系，其核心是建立集能效评价、指标分解、监测反馈、动态执行为一体的长效机制。在体系的实施过程中，应与区域上位规划、产业结构和能源结构相契合，确定腾退用能和保障用能的重点，从而实现精准完成能耗强度下降目标和保障经济发展的弹性用能，并逐步实现与碳排放管控和市场化指标交易的衔接。