我国推行住房反向抵押养老模式的法律困境与对策

林亦梵

西北大学法学院，陕西 西安 710000

20世纪末以来，我国人口老龄化进程加快，我国党和政府高度重视养老保障问题，把养老保障事业明确纳入社会发展规划之中。同时，中国家庭住房拥有率高，房产成为中国家庭的主要资产，对老年人住房的妥善处理成为解决养老问题的重要途径。因此，近年来，我国在借鉴国外“以房养老”经验、结合本土国情的基础上，逐步开展“以房养老”的探索实践。其中，主要以政府鼓励保险机构开展住房反向抵押养老保险业务为主，旨在发展一种新型养老模式以解决我国当前的养老难题。

一、我国住房反向抵押的发展现状

21世纪，以房养老在我国进入实践领域。2001年，原中房集团董事长孟晓苏发表文章，提出反向抵押以房养老。［1］2003年，他又向国务院提出书面建议，要推进以房养老保险业务，“以房养老”被正式引入国家决策层。同年8月，原保监会和国家原建设部联合向国务院提交《关于开办“反向抵押贷款”有关问题的报告》。2004年底，中国银保监会计划在广州、北京、上海等全国几大重点城市，试点推出主要面向老年群体的住房反向抵押贷款的寿险品种。之后，中国银保监会又先后于2014年和2018年印发了《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》和《中国银保监会关于扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》，体现我国对于发展住房反向抵押养老保险的鼓励态度。

（一）我国住房反向抵押的实践模式

住房反向抵押属于金融类型的以房养老，该业务又可分为，银行的住房反向抵押贷款和保险公司的住房反向抵押养老保险，两种模式都表现为：老人将其个人所有的住房抵押给金融机构，金融机构将养老金一次性或分期给付老人，老人去世后金融机构就老人的房产优先受偿。［2］其实质是一种不动产抵押关系，老人作为借款人，向金融机构借款，并将自己合法拥有的住房作为担保抵押给金融机构，金融机构向老人支付价金，而当债务无法偿付时，金融机构可就老人的住房优先受偿。只不过，在住房反向抵押模式下，老人借款目的是保障养老生活，本身并不具有偿还能力，金融机构开展住房反向抵押业务的目的也并不是赚取借款利息，而是获取房产增值。2004年起，我国部分城市开始住房反向抵押试点，如南京的“以房换养”、北京的“养老房屋银行”、上海的“以房自助养老”和中信银行“养老按揭”业务等等方式，具体操作模式各有差异，大都以失败告终。［3］

（二）我国住房反向抵押面临的问题

长期以来，住房反向抵押养老模式未能在我国广泛推广，原因包括：传统养老观念限制下，老人和子女大多不愿通过转移房屋产权来解决老人的养老问题；老人担心房屋增值后，自己和子女的利益受损；经营机构多为民营机构，缺乏权威和公信力，并且我国目前没有相应的监管机制，导致经济纠纷频发；金融机构担心经营利润受老人寿命时限、房产市场价格波动等因素影响，利润难以预测，因此开展住房反向抵押养老业务的积极性不高。

除上述原因外，目前住房反向抵押在我国的发展还面临一系列法律限制，如“禁止流押”的规定、住宅建设用地使用权续期问题不明确、农村地区宅基地使用权流转的障碍等等问题。要使住房反向抵押养老模式在我国得以推广，首先应当为其发展扫清法律制度上的障碍，为住房反向抵押养老模式创设合法资格。

二、我国目前推行住房反向抵押的法律困境

（一）“禁止流押”制度限制房产交易

我国目前的以房养老模式主要是住房反向抵押，即老人将住房抵押给金融机构，利用从金融机构获得的养老金生活，其实质是以担保物的所有权清偿债务。［4］当下，我国的房产价值高，金融机构经营住房反向抵押业务的主要动力是通过取得房屋所有权从而获取房产的剩余期待价值，但我国目前的担保制度却不利于这一模式的发展推广。

《民法典》出台以前，我国原《物权法》和原《担保法》中明确规定了“禁止流押”制度，①使经营住房反向抵押业务的金融机构取得老人房屋所有权直接失去的合法依据。为了顺应经济发展趋势和社会需求，《民法典》第四百零一条肯定了“流押”的有效性，允许债权人依法就担保财产优先受偿。但这一改变相较于“禁止流押”的规定并无实质性进步，②只是说债权人可以优先受偿房屋价款，但是仍不能直接获取房屋所有权。而金融机构经营住房反向抵押养老业务的动力往往就是获得抵押房产的增值，此种情况下，经营机构不能合法取得房屋的剩余价值，由此限制了金融机构开展住房反向抵押业务的积极性，使得住房反向抵押难以普遍适用于我国的养老领域。

（二）住宅建设用地使用权续期障碍

我国的居住用地使用权期限大多为70年，③老年人的住房往往已经居住了较长时间，因此办理住房反向抵押时，需要面临住宅建设用地使用权届满如何处理的问题。

《民法典》第三百五十九条确定了住宅建设用地使用权届满的自动续期原则，但对于续期费用的具体问题还有待出台相应的法律、行政法规予以具体明确。20世纪70年代，我国部分地区就已经出现住宅建设用地使用权到期的问题。目前我国法律对“续期是否需要缴纳土地出让金？”“缴费标准、减免费用到底怎么确定？”等问题还没有做出明确回应。住宅建设用地使用权续期制度规定不明确会产生房屋价值难以评估、交易成本上升等问题，基于这些潜在风险，经营机构往往难以开展住房反向抵押业务。

（三）宅基地使用权流转障碍

原保监会曾发布《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，其中指出，老年人办理住房反向抵押养老保险业务必须对房屋享有完全独立产权，其他各经营机构也基本有此要求。然而，宅基地使用权设立目的仅是为了保障农村地区人民的生活需要，具有福利性特点，其内容只包括占有和使用，并不具有收益的权能，《民法典》也明确规定“宅基地使用权禁止抵押”，农村宅基地上的住房只能在村集体内部流转，不能向外流转。在住房反向抵押规则与宅基地使用权流转规则的冲突之下，金融机构不但无法获得老年人住房的所有权，甚至无法通过抵押受偿房屋价款，因此难以在农村地区开展住房反向抵押业务。［5］

三、我国推行以房养老的法律对策

（一）订立居住权合同，突破“禁止流押”限制

居住权，是一种用益物权，是指能够对他人的住房进行占有和使用的权利。居住权可以通过遗嘱或遗赠的方式设立，也可以通过合同约定设立。当事人可以约定居住权的存续期限，未约定的，居住权自居住权人死亡时消灭。④居住权“入典”为解决养老问题提供了几种新思路。一是，老人与经营机构同时签订买卖合同和居住权合同，在转移房屋所有权后，再进行居住权登记。这样既让老人获得了养老金，又能保障老人继续居住在自己熟悉的房子里。但这种方法并不涉及抵押担保问题，不属于住房反向抵押，可以作为一种“以房养老”的手段。二是，将居住权与住房反向抵押相结合。老人和金融机构可根据老人的健康状况约定一个债务履行期限，结合住房价值，定期向老人支付一定养老金。若老人在期限届满前去世，金融机构则可以依法优先受偿老人住房的价款，这样既符合“禁止流押”的规定，又能保证金融机构获得一定的收益；若老人在期限届满前未去世，则与金融机构签订房屋买卖合同，房屋价款部分用于偿还债务，部分作为养老金用于老人生活，同时办理居住权登记，使老人获得房屋内的居住权。［6］这样既解决了“禁止流押”的限制，又可以在不修改现行立法的基础上，利用居住权实现住房反向抵押。

（二）适用最低居住面积标准，细化住宅建设用地使用权续期规则

如前文所述，《民法典· 物权编》确定了住宅建设用地使用权自动续期的原则性规定，具体标准仍有待新规定。有学者将自动续期理解为永久、无偿续期，其认为自动续期意味着不需要缴纳费用，也不需要办理登记。［7］但这种观点体现了土地私有化倾向，实质上否定了国家和集体的土地所有者身份。同时，住宅用地使用权永久、无偿续期意味着住房的持有成本下降，预期收益增加，可能会助长炒房的投机行为，与我们国家当下“住房不炒房”的主张相违背。因此，住宅建设用地使用权续期应当采取有偿原则。

续期收费标准的确定可以适用“最低居住面积”，小于一定面积的住房可以免征或少征费用，至于超出最低居住面积的部分，可以参考我国的个人所得税制度，采用超额累进标准，将不同面积的住房划分等级进行收费，这样既能保障公民的居住需求，又可以调节收入差距，有利于实现社会公平。［8］基于养老保障的社会目的，对于办理以房养老的住房，可以给更大幅度地优惠，进一步降低费用标准，以此提高老人和经营机构的积极性，进而解决住房反向抵押面临的房屋产权期限困境。

（三）鼓励以房养老，放宽宅基地使用权流转限制

相比于城市地区，农村老人的可支配收入较少，依靠住房养老的需求更强，因此在农村地区推行住房反向抵押更为必要。近年来，国家注意到宅基地使用权过多注重对农村地区人民的福利性保障，而忽略了农村地区对住房交易的需求。

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提到：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’。”同时，2020年6月，中央全面深化改革委员会通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，明确适度放宽宅基地和农民房屋的使用权。这表明农村住房的产权限制正在逐步放开，农村宅基地使用权可以拥有财产属性，其抵押、转让成为可能。进而，可以类比住宅建设用地使用权，确定宅基地使用权的使用期限，使宅基地价值可以被明确评估，由此使住房反向抵押在农村地区获得合法运行的途径。［9］

四、结语

在我国老龄化和住房高拥有率的社会背景之下，住房反向抵押在我国拥有较大的发展空间，对于解决我国的养老问题具有重要意义。从国家层面来说，可以通过利用居住权制度化解“禁止流押”的限制、细化住宅建设用地使用权的续期规则、放宽宅基地使用权流转限制等方法，推广住房反向抵押养老模式。当然，“以房养老”还涉及许多其他领域，仍需要探索完善其他相关制度，共同搭建起一个全面、稳定的养老体系。