现行宅基地制度存在的问题及完善对策

陈 璐 徐 涵 杜 祎

东北农业大学公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150010

孟子曾说：“诸侯之宝有三：土地、人民、政事。”中国的土地制度历史悠久，土地的问题一直与人民福祉密切相关。土地与农民的切身利益息息相关，因此中国共产党一直将解决农民土地的问题放在稳定与发展的重要位置上，作为国家改革发展的一个重心。宅基地是农村土地的重要组成部分，其发展的历程与国家经济社会的发展轨迹是一致的，当中国农村经历土地改革、人民公社、家庭承包制等制度变迁时，宅基地制度也随着这些经济制度的变迁而变革。现行宅基地制度是在城乡二元分割和户籍管制背景下建立的，其在农民住房保障及农村社会稳定方面起到了重要的作用。但是随着我国市场经济的深入发展，宅基地的财产功能属性凸显，而现今的宅基地制度无法充分发挥其资产价值，因此如何在确保宅基地社会保障功能的同时发挥其财产功能，是亟待解决的问题。［1］在这样的背景下，2014年1月19日，国家印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出，在保障农民宅基地用益物权的前提下，推进农民住房抵押、担保、转让的改革试点，农地“三权分置”被正式提出。2017年，中央一号文件指出加快农村宅基地改革试点的步伐，鼓励农村集体组织通过出租、合作等方式利用闲置宅基地及其之上的房屋，实现宅基地的财产收益，增加农民收入。2021年中央一号文件再次强调，要积极探索宅基地“三权分置”的有效实现形式。

一、宅基地制度现状

（一）宅基地从“两权分置”逐步探索向“三权分置”过渡

现行法律规定：宅基地所有权归属于集体经济组织，宅基地的使用权及宅基地上房屋等附属设施的所有权归属于农户。尽管《民法典》将宅基地使用权列为用益物权，但是作为用益物权的宅基地使用权仅规定了占有和使用的权利，没有规定其收益权，这使得宅基地财产功能无法得到充分发挥，宅基地只能实现其居住的住房保障功能。由于城市化进程的推进，农民涌向城市打工，农村房屋大量闲置，“空心村”问题普遍存在，农村宅基地资源浪费严重。2014年国家提出农村宅基地“三权分置”的改革探索。“三权分置”政策的内容主要是坚持农村集体经济组织对宅基地的所有权，对于宅基地使用权的初始取得资格仍然赋予农民，对于宅基地的使用方式适当放活。［2］在“两权分置”的宅基地制度中，只赋予农民作为宅基地的使用权主体，宅基地使用权不能向本集体经济组织以外的人员流转，因此宅基地财产属性无法充分发挥。宅基地“三权分置”改革就是将原来宅基地使用权的身份性从其中抽离出来单设一种身份权即资格权，而宅基地使用权仅剩其财产属性，使其能够摆脱身份的限制而流转起来，实现宅基地使用权的财产功能。

（二）实行“一户一宅，户有所居”的原则

我国宅基地实行一户一宅的原则，就是一个农户只能按照规定的程序，履行相应审批手续，申请一处不超过当地面积标准的宅基地。但是由于地少人多，农村宅基地人均土地面积少，在一些地区不能保障一户一宅，因此新修改的《土地法》除保留原来的“一户一宅”原则外增加户有所居的条款，对不能保障一户一宅的地区，县级人民政府可以采取相应的手段，在不违背农民意愿的前提下，按照各地区的规定标准实现农民户有所居。

（三）无偿取得，长期使用

农民在取得宅基地使用权时无需支付任何对价，并且一经取得就可以长期占有，终生使用，没有期限的限制。从合作化以来，宅基地使用权一直是供具备集体经济组织内部成员身份的农民无偿取得的，这种无偿取得的方式也是考虑到农村比较贫困落后，缺乏相应的社会保障，因此赋予农民无偿取得宅基地使用权，以此保障农民的居住安全，维护农村社会的稳定。

（四）实行“出卖，出租，赠与”的流转方式

“出卖，出租，赠与”是现行《土地法》规定的宅基地使用权及其附着物流转的三种方式。宅基地使用权只能出让给本集体经济组织的成员，并且该成员符合宅基地使用权的申请条件，本集体经济组织对该转让行为不反对，满足了以上的条件宅基地使用权的转让行为才能成立。［3］农民将宅基地出卖、出租或赠与后再申请宅基地的不予批准。宅基地上房屋可以继承，因继承等合法原因取得多处宅基地的，原则上不做任何处理，农民可以维持房屋的原状，但不得对房屋进行翻修，房屋毁损后，应将宅基地退回给本集体经济组织。宅基地的赠与和宅基地的出卖的法律效果基本相同。

（五）集约利用，符合规划

本着合理利用每一寸土地，切实保护耕地的原则，要求农民尽量在原有的宅基地或者空闲地上建造住房解决新增用地问题，明确永久基本农田不能被农民建的住宅所占用，农民在农村建房既要符合土地利用的总体规划还要符合村庄规划。倡导农民积极探索农村宅基地的有偿使用和资源有偿退出的机制。

二、宅基地制度存在的问题

（一）宅基地闲置现象较严重

随着城乡一体化进程的加快，大量的农民涌向城市打工，据统计资料显示，2011年我国农民工的数量为2亿人，2017年出外务工的农民总量为2.8652亿人，6年间增长8千多万人口，农村常住人口也从2005年的7.4544亿减少到2020年的5.0979亿，农村的常住人口数量减少，但是宅基地使用权制度仍然运行，我国仍然向拥有农村户籍的九亿人口提供宅基地。2017年中国社科院发布的《中国农村发展报告》中指出，2000年至2010年这十年间，我国农村人口减少约1.3亿人，但宅基地面积却增加了约200万公顷，农村闲置宅基地增加量约600万公顷。2018年《中国农村发展报告》指出，截至2018年可用于整治的宅基地面积约为0.067亿公顷。据统计资料显示，宅基地闲置率10%左右，部分三四线城市周边农村宅基地闲置率在20%～30%之间。大量的农民流入城市，农村的住房无人居住，而宅基地不能向本集体经济组织外部的成员流转，农村闲置住房大量存在，空心村出现。

（二）一户多宅，超标占地普遍存在

我国现行宅基地制度实行的是无偿取得的方式，是带有一种福利性质的，农民对宅基地的占有观念极强，尤其近几年宅基地的财产价值显现，农民出外务工收入提高，致使农民纷纷加盖房屋，有的突破了各地规定的宅基地面积标准，有的甚至占用了承包地。有的地区乡村宅基地人均使用面积竟然超过本地区规定的人均宅基地面积的十倍。一户多宅的现象也普遍存在，在重庆市涪陵区同乐乡解放村880栋住宅房屋中就有70栋住房是一户多宅的房屋。

（三）宅基地大量入市，隐形流转不断

尽管现行宅基地制度对宅基地流转做了限制，但是由于近些年城市房价上升较快，为了满足城市人口对住房的需求，尤其在一二线城市的周边农村，在利益的驱动下，农民通过出租、出售或与外来投资者合建房屋，形成了颇具规模的“小产权房”。［4］小产权房的出现影响了房地产市场的正常交易秩序，破坏了现行宅基地制度，因此国家对“小产权房”一直采取坚决抵制的态度。2008年开始国家连续出台通知，坚决禁止各地建“小产权房”，对已经建的小产权房有的地区予以拆除，但是“小产权房”并没有被制止住，十几年过去了，“小产权房”仍呈增长趋势，据统计，在深圳“小产权房”房屋建筑总面积达到4亿平方米，约占深圳总建筑面积一半。“小产权房”呈“星星之火可以燎原”的态势，在全国各地尤其在近郊地段的城乡接合部迅猛发展。

（四）有关宅基地纠纷司法裁判标准不一致

近十年来涉及宅基地使用权的纠纷在逐渐增长，案件多发生在东南沿海北上广深等经济发达的地区。各地人民法院在受理涉及宅基地使用权纠纷案件的案由表述不尽相同，有的表述为“宅基地使用权转让纠纷”，有的表述为“房屋买卖合同纠纷”，还有的表述为“房屋所有权确权纠纷”。在裁判依据上援引的法律也较混乱，同样的宅基地使用权纠纷有的裁判依据是《民法典》的合同无效的规定，有的依据《土地管理法》第六十二条、六十三条的规定。

三、宅基地制度的完善建议

（一）完善宅基地使用权的收益权能，建立宅基地使用权信托制度

我国立法中应明确宅基地的收益权，同时建立宅基地信托制度，使得宅基地的流转可以有法可依地扩大流转规模，解决宅基地的大量闲置问题。宅基地使用权信托就是农民将宅基地使用权委托给第三方管理，而农村居民享有收益权。这种宅基地使用权制度既可以保障宅基地福利性功能又能保证财产功能的发挥。一方面通过信托，即使农民将其在宅基地居住的权利让渡出去，也可以享有宅基地的财产受益权，从而保证宅基地福利性的功能；另一方面也解决了宅基地使用权收回和终止的问题，从而实现宅基地使用权的财产功能。

（二）提高农民的法律意识，加强普法宣传

各地应定期组织法律从业人员下到基层农村宣传《土地法》《民法典》以及最新的有关宅基地的政策，让农民了解有关自己切身权益的法律的具体内容，从而做到知法、懂法、守法，树立农民的法律意识，让他们明白“一户多宅”“超标准占地”都是违法的行为，违法应当承担相应的责任。国家也应尽快出台《宅基地管理的实施细则》，对于违反法律规定的“一户多宅”、超标准占地等行为，应当承担的法律责任予以明确。各地的土地部门也应该严格执法，对于“超标准占地”“一户多宅”的行为，坚决禁止，严厉处罚。

（三）加快推进宅基地确权登记

为了全面贯彻物权法的精神，国家从2013年开始建立和实施不动产登记制度。2014年国家出台《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，各地开始大力推进宅基地和集体建设用地的登记和发证工作，但是在确权登记发证的过程中仍存在一定的问题，有的地区只进行宅基地的调查，对于宅基地上房屋等其他附着物没有调查，有的地区由于“一户多宅”“违规占地”发生的时间比较久远，资料不全，影响了登记和发证的进度，致使宅基地确权工作没有完全落实，这也使得宅基地隐形流转没有办法完全查证，宅基地的试点改革也无法顺利进行。因此各地应全面落实并加快推进宅基地的确权工作，对于合法的宅基地给予确权登记，对于小产权房和不符合宅基地使用权主体要求的不予登记，通过这样的手段，遏制小产权房，减少宅基地的违法流转。

（四）完善有关宅基地的立法

各地对于宅基地使用权纠纷司法裁判不一致，究其原因是制度供给不足，关于宅基地使用权的法律规定简单，过于原则，缺乏操作性，多年没有实质的改变。宅基地管理立法滞后，增加了宅基地管理的难度，也给宅基地的民事司法工作带来了难题，因此应该出台有关宅基地管理的立法，完善现行《民法典》中有关宅基地的司法解释，为民事司法裁判提供统一的立法标准，避免宅基地使用权纠纷司法裁判的混乱。［5］

农村宅基地制度要服从国家发展的大局，要服务于中国发展现代化的大局。随着市场经济不断深化，城乡一体化进程不断加快，原有宅基地制度的弊端显现出来，宅基地制度的改革势在必行，但农村土地的问题关乎国家发展的命脉，宅基地制度的改革不能操之过急，应循序渐进，稳中求进。对于宅基地原有的福利性功能以及住房保障功能仍要保留，在不改变其基本保障功能的同时探索发挥宅基地财产价值的出路，不断完善宅基地制度。路在脚下，出口在不远的前方。