农业行政执法中的“责令”探析

◇文/黄世松（萍乡市农业行政执法支队）

农业行政执法中的“责令”探析

◇文/黄世松（萍乡市农业行政执法支队）

在行政执法中，法律条款与“责令”相关的表述很多。最常见的是“责令改正”，如《行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”很多法律条款中也有类似表述。还有诸如责令停止违法行为、责令停产停业、责令停止生产、责令停止经营、责令停止试验等等。含“责令”的表述形式多样，语义复杂，难于分辨，给我们的行政执法工作造成了一些困扰。众所皆知，“责令改正”不是行政处罚措施。那什么形式的“责令”是“责令改正”，什么形式的“责令”又不是“责令改正”呢？

我们先来谈谈“责令改正违法行为”包括哪些具体方式。笔者认为，以下两种是常见形态。一是责令当事人停止正在进行的具体违法行为。比如，《江西省渔业条例》第五十一条：“在规定的期限和受污染区域内采捕水产品的，责令停止违法行为，处五千元以上二万元以下罚款。”当事人停止了该采捕水产品的行为，就是改正了违法行为。

二是责令当事人履行法律规定的义务。比如，当事人未依法建立经销台帐，限期在一定时间内建立经销台帐，当事人在规定期限内建立了经销台帐，就是改正了违法行为。

带有“责令”字眼而又明显不是“责令改正”的，当属“责令停产停业”。“责令停产停业”是《行政处罚法》明文规定的一种行政处罚措施。其实质含义是当事人已经依法取得了合法的从业资质，但由于在生产经营过程中有重大违法行为，被执法机关处以责令停止合法的从业资质，也就是关门歇业，而不仅仅是停止违法行为。

如果法律条款中直接写“责令改正”或者“限期改正”的，那直观明了，就是“责令改正”。但如果不是这种直观的“责令”，那就要从法理上考量，具体问题具体分析了。法理上考量，主要是指该“责令”是否具有惩罚性，是否剥夺了当事人的合法权利。如果剥夺了当事人的合法权利，那就不是“责令改正”，而是行政处罚措施。如果法理上不能确定的，有时还需结合条款前后文义进行理解确定。

示例1：《渔业法》第四十条第二款：未依法取得

养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。

辨析：这个“责令改正”后面的“补办养殖证或者限期拆除养殖设施”是什么措施呢？笔者以为，这是对前面“责令改正”的补充说明，是改正违法行为的两种具体方式：一是要合法养殖，那就去补办养殖证。补办养殖证很明显不是惩罚性的措施；二是如果不养殖了，那得停止当前的违法行为——拆除养殖设施。第二种方式具备惩罚性，但前提是当事人根本没有从事养殖的合法资质，并没有剥夺当事人的合法权利，当然只是责令改正违法行为的具体方式。

示例2：《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款：未取得生产许可证生产饲料、饲料添加剂的，……责令停止生产，没收违法所得、……罚款。

辨析：当事人没有取得合法的资质，不具备从事饲料、饲料添加剂生产或者的合法权利，“责令停止生产”，尽管是责令当事人停止所有的生产行为，但也还只是责令停止违法行为，并没有剥夺当事人的合法权利，属于“责令改正”。同理，《兽药管理条例》第五十九条第二款（研制新兽药不具备规定的条件擅自使用一类病原微生物或者在实验室阶段前未经批准的，责令其停止实验，并处5万元以上10万元以下罚款。）当中的“责令其停止实验”，也是“责令改正”。

结合前面先有“责令改正”和处罚，很显然，后面的“责令停止生产”不会是重复“责令改正”，而是要剥夺当事人合法生产权利的、更重更严厉的行政处罚——“责令停产停业”。

笔者以为，农业行政执法中的“责令”皆如此理解，“责令”是责令改正还是行政处罚措施便可轻易破解。责令改正本质上是教育措施，而非制裁性的行政处罚手段，其目的仅在于停止违法、恢复合法状态，不具有惩戒作用。行政执法人员应当灵活、正确地应用责令改正，通过柔性方式制止违法行为，达到理想的甚至是事半功倍的依法行政效果。