基层司法行政工作中存在的困境及对策

何献棉

大新县司法局，广西 崇左 532300

基层司法行政机关是推进法治政府建设的中坚力量。它承担着法律宣传、人民调解、安置帮教、社区矫正等具体职能，为当地经济高质量发展、社会秩序和谐稳定、公平正义的守护和实现注入法治的因素、融入法治的理念。

一、基层司法行政工作的重要效用

（一）聚焦制度建设抓长效

大新县司法局以全国政法队伍教育整顿为契机，以制度建设为落脚点，围绕本行政区域内司法行政队伍教育、管理等方面出现的顽瘴痼疾，制定了《大新县司法局关于违规从事经营活动、违规参股借贷工作制度》《大新县司法局关于干部职工廉洁自律制度》，把制度建设作为基层司法行政工作环境的“净化器”，作为公平正义的“安全阀”，作为拒腐防变的“护身符”。在司法行政实践过程中，大新县司法局坚持把制度执行到位，把政策贯彻到底，真正实现把制度优势转换成行政效能，提高为人民服务的本领，回归为民办实事的初心使命。

（二）聚焦法治宣传抓成效

一是以《民法典》作为“八五”普法宣传重点工作任务。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中明确：“（三十四）全面加强依法行政能力建设。坚持把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”［4］大新县司法局始终围绕《民法典》作为国之重器的重要地位，回应群众关切，凝聚司法共识，以领导干部、公务员、青少年、工人、农民、企业经营管理人员为重点，以开展法律进机关、单位、学校、社区等“法律十进”为载体，认真开展《民法典》法制宣传教育活动，在干部群众中形成办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的良好氛围。［5］二是打造边关法治宣传长廊。依托边境地理位置优势，在边境乡（镇）村屯设置中越边境法治宣传栏，在边境乡（镇）司法所建设“对外法治服务工作站”，在互市点和口岸设立“口岸（边贸互市点）法律服务工作站”。通过对涉外企业、跨境劳务人员及边民开展法治宣传教育、援助、调解等工作，使得涉外法律服务深入人心。三是创新法治宣传方式。通过“法治三月三· 山歌响边关”中越同携手· 法治筑和谐文艺活动，充分挖掘广西民族传统文化法治元素，将法治文化与本土民族文化、边关文化有机融合。

（三）聚焦社会稳定抓落实

基层社会，是由成千上万的家庭、村社以及企事业单位等等元素组成，是社会的单元细胞，是社会和谐稳定的重要基石。［6］大新县司法局立足于基层，主动服务群众，化解矛盾纠纷，通过以下途径维护基层社会长治久安：一是建立健全人民调解组织网络。全县共建立人民调解委员会181个，形成了横到边、纵到底的人民调解组织网络，做到了哪里有人群，哪里就有人从事人民调解工作。同时，挂牌成立了跨国民间纠纷人民调解委员会10个，积极为边境贸易活动保驾护航，主动介入跨国民间纠纷的排查和调解工作。二是积极稳妥开展矛盾纠纷排查化解活动。充分发挥司法行政工作中人民调解“第一道防线”作用，［7］按照“调防结合，以防为主，多种手段、协同作战”的工作方针，积极深入开展矛盾纠纷预防、排查、调处工作。坚持组织县级每月一次、乡镇每月两次的常规矛盾纠纷排查，重点把握春节、清明节、“五一”“七一”“中秋”“国庆”等重大节假日深入各村屯开展矛盾纠纷集中排查，掌握第一手信息，通过认真研究分析辖区矛盾纠纷动态和规律，［8］找出解决问题的方案，把握矛盾调处工作的主动性，做到“小事不出村（社区）、中事不出乡（镇），大事不出县”，确保人民安居乐业，社会治安稳定。三是打造一村（社区）一法律顾问［9］、“法律明白人”培养工程。通过从辖区内的4个律师事务所、1个基层法律服务所及司法行政民警等人员中选聘法律专业人士，深入148个行政村（社区）担任法律顾问，同时明确每个行政村（社区）的村委会成员、综治专干为法律明白人，为人民群众在农村土地承包经营纠纷、婚姻家庭纠纷、宅基地纠纷、物业纠纷等方面提供专业法律服务，力促将矛盾纠纷化解在萌芽状态。四是重视特殊人群稳控教育工作。坚持对社区矫正对象、安置帮教人员定期开展走访和集中学习教育，通过学习教育明确自身权利义务，了解其思想动态及生活情况，引导其树立正确三观。同时，积极协调有关部门及时对该“两类人员”给予帮扶和救助，避免再次游走于法律边缘。

（四）聚焦经济法治谋发展

习近平总书记指出“法治是最好的营商环境”，［10］强调“法治环境最能聚人聚财、最有利于发展”［11］。因此，良好的法治环境、平等有序的营商环境，是助推当地经济发展的源动力。大新县司法局通过以下方式助力经济社会发展：一是履职尽职，开展合法性审查。通过对县政府拟出台的规范性文件以及需县政府批准的县直部门规范性文件进行合法性审查，重点关注规范性文件是否有涉及地方保护、市场壁垒、增加市场主体义务负担或减损市场主体权利享受等限制性条款，着力营造公平规范可预期的营商环境，从而实现好、维护好、发展好广大市场主体的合法权益。通过遵循良法善治，释放政策红利，不断提高群众和企业获得感满意度。二是真抓实干，参与招商洽谈。充分发挥政府法治参谋作用，在政府招商引资、项目洽谈、投资协议签订过程中，积极建言献策，为政府决策提供法律意见和建议，规避不必要的法律风险。

（五）聚焦疫情防控护安宁

由于境外新冠肺炎疫情仍在扩散蔓延，而作为边境口岸县的大新县也因此面临着“外防输入”的巨大压力。大新县司法局严格贯彻落实上级党委、政府关于疫情防控工作要求，按照“党政军警民”五位一体协调配合机制要求，秉承“守住边境一线就是保卫国家安全”的理念，毫不松懈抓紧抓实陆路口岸外防输入各项工作，每天安排三组人员到硕龙边境封控点、隔离酒店、下雷边境防控点保持24小时值守，进村入户开展疫苗接种动员、“三非”人员排查等工作。同时，结合《关于依法严厉打击妨害国（边）境管理违法犯罪行为的通告》，深入边境乡（镇）社区、村屯开展普法宣传，筑牢边疆群众法治精神堡垒，树立抗疫大局意识，从而守护祖国边疆安宁和人民群众健康。

二、基层司法行政工作所面临的主要困境

（一）司法行政人员不足，缺编严重

为推动法治政府建设，维护社会安定和谐，法律赋予司法行政部门法律宣传、法律服务等职能。但是，随着司法行政工作内涵外延的深化拓展，随之而来的人员不足、缺编严重等问题也逐渐凸显。大新县司法局内设办公室、政工股、政府法律事务股、社区矫正管理股（社区矫正执法大队）、普法与依法治理股、公共法律服务管理股（法律援助中心）、人民参与和社会促进法治股，还有派出机构14个司法所。核定政法专项行政编制45名，其中局机关为15名，各司法所2～3名不等为30名。按照司法部《关于创建规范化司法所工作的意见》，［12］司法所应当由3名以上人员组成，司法所工作人员一般应当具备国家公务员条件［13］。按照司法部文件要求，我县14个司法所政法专项行政编制应为42个，缺编12个。司法所所长应配备14人，实际配备仅为7人。而且在实际工作中，由于存在单位抽调、乡村振兴工作队员派驻、疫情防控值守等因素，各股室、司法所虽能保持2～3人开展日常事务处理，但是普遍存在“1名机关干部+1～2名辅助人员”模式。而辅助人员由于工资待遇基本维持在两千元左右，繁重琐碎的工作与微薄固定的收入形成较大反差，且社区矫正工作具有一定危险性，人身安全得不到有效保障，导致辅助人员流动性较大，不利于构建稳定的司法行政队伍。另外，据笔者了解，乡（镇）司法所工作人员目前接受双重管理，即县级司法局行使人员管理权，乡（镇）政府行使日常管理、工作安排、绩效奖金发放等管理权，因此乡（镇）司法所工作人员在人员紧缺的情况下除了完成本系统的常规工作任务以外，还要主动配合完成当地乡（镇）政府安排的诸如综治、维稳、信访等工作，这些额外的工作也在一定程度上影响了司法行政职能的充分、有效发挥。

（二）司法行政人员老化，法律专业素养不高

全局在职在编人员为43人，从年龄构成上来看，主要集中在40～60岁之间。其中，年龄在40～49岁有6人，约占13.95%；年龄在50～60岁有16人，约占37.21%。这种在年龄结构上“扎堆”老化现象，会带来司法行政队伍人员结构青黄不接：在未来五到十年内，将近有40%的干部“扎堆”退休，而年轻干部囿于专业知识、社会阅历、基层经验等储备不足，难以独当一面，形成一个明显的年龄“断层”。

从学历上来看，高中（含大专）学历10人，约占23.26%；本科及以上学历33人，约占76.74%。而系统接受法律专业知识教育的人员仅为9人，约占20.93%。面对纷繁复杂的法律法规规章等文件，未系统接受法律专业知识教育的人员很难在较短的时间内深刻领悟法条背后的精神实质及深意，只能机械地适用法条而无问公平正义，从而与群众对法治政府建设的新期待、新要求背道而驰。

（三）部分司法行政人员责任担当意识不强

责任担当意识，是根治慵懒散的妙方，是服务型政府建设的内在要求。今年以来，大新县司法行政系统都能严格按照上级决策部署，集全局司法行政系统之智、聚全局司法行政系统之力，有序有效地抓好教育整顿各项工作。然而，在司法行政实践过程中，不时出现部分司法行政人员对于职权范围内的群众诉求充耳不闻、漠不关心的现象。笔者认为，这在一定程度上可以归结为部分司法行政人员责任担当意识不强。此外，值得注意的一点是，作为司法行政人员每月可享受政法专项津贴1200元，相较于普通科员乃至科级领导的工资待遇都高出了不少，这就导致很多司法行政人员存在“躺平”思想，追求安逸，不思进取，惟愿在司法行政系统内等待退休，也不再愿意奋斗。干事创业懈怠，遇事不担当，其最终的结果是降低了人民群众对司法行政人员工作的认可度、满意度，不利于法治政府建设。

（四）社会各界对司法行政工作重视程度不高

近来年，在国家层面虽然加大了对司法行政工作的支持力度，使得其职能愈发强化，但是，与公安部门的侦查职能、检察部门的审察起诉与法律监督职能、法院部门的审判职能所展现出的“立竿见影”的工作成效不同，司法行政部门作为政法系统的“幕后”工作者，其所承担的法治宣传教育、人民调解等职能很难在较短的时间内显露出工作实效。职能作用软化、虚、弱，工作亮点、特色不突出，导致社会上部分人员认为司法行政工作无足轻重。

三、破解基层司法行政工作困境的对策分析

（一）配齐人员力量，助推司法所标准化建设

基层司法所是司法行政工作的具体执行者，其工作好坏关乎司法行政工作的成败，因此必须高度重视基层司法所在法治宣传、社区矫正、安置帮教、人民调解等方面的职能效用，以标准化司法所建设为抓手，严格按照司法部文件要求落实司法所人员配备，其中一人为社区矫正专干的硬性要求。同时，对于从事社区矫正、法律服务等辅助人员，采用政府购买方式设置公益性岗位，从人员待遇、补贴标准、工作经费等方面对基层司法所加以保障，确保司法行政工作出成效。

（二）优化人员结构，构建专业法治人才队伍

一是在现有基础上充分发挥老干部“传帮带”作用，借力于老同志丰富的基层工作经验，在人民调解、法律援助等实际工作中指导年轻干部迅速提高业务工作能力，快速积累工作经验，以从实、从细、从严、求是的工作要求，尽快胜任岗位需要，真正成为司法行政队伍的中流砥柱。二是多士成大业，群贤济弘绩。开启司法行政事业发展新征程，离不开一支高质量法律人才队伍。因此，应当通过公开招考、调任等多种形式，为司法行政队伍补充法律专业或具有法律工作经验的高素质专业化年轻人才，注入“新鲜血液”，从而纾解司法行政队伍专业人才困局。三是建立健全选人用人机制，畅通人才流通渠道。根据干部选拔任用条件，对于司法行政队伍中工作成效突出、工作作风优良的人员，大胆启用担任各乡（镇）司法所所长，或者交流至工作条件较好司法所担任所长。对于工作推诿扯皮、毫无担当的人员，则将其交流至工作条件较艰苦的地方接受磨炼，甚至调离司法行政队伍，从而形成能者上、平者让、庸者下的用人机制，强化司法行政人员危机意识，激发其干事创业热情，从而推动司法行政工作健康发展。

（三）重视人员教育，强化主体责任担当意识

一是扎实开展新时代党史学习教育活动，通过主题党日活动、党史学习教育专题研讨会、党史学习教育读书班等多种形式的学习教育形式，重温党的光辉历程，不断提升司法行政系统干部职工的理想信念、责任担当意识，自觉在法治建设中践行为人民谋幸福的初心使命，回归公仆的本色和定位，坚持法治为了人民、法治依靠人民，把维护人民权益、增进人民福祉作为全局法治工作的核心要义，全心全意为人民群众办实事办好事。二是找准“八五”普法工作目标和重点任务，制定人员培训计划，在系统内部重点推进《民法典》《行政诉讼法》等法律法规的宣传普及工作，通过集中学习、案例剖析等方式，为新法的稳步实施奠定坚实基础。三是鼓励、支持司法行政人员通过在职本科、硕士及博士，以及法律职业资格考试等多种形式的学习、考试活动，通过学习提高法学理论涵养，通过考试强化法学职业技能。四是定期在司法行政系统内部开展法律知识业务大比拼，以《宪法》《民法典》《行政复议法》《人民调解法》等法律法规的知识储备、掌握程度为重点，结合年度积分排位情况，确定先进集体及先进个人，从而形成比拼赶超的浓厚学习氛围。

（四）以有为争有位，提升司法行政社会影响力

一是在司法行政实践中，坚持运用法治思维和法治方式，主动作为，在服务群众中争有为，在法治建设中争有位。着眼于服务弱势群体，积极协调和应对突发性事件、群体性事件，为当地党委、政府排忧解难、出谋划策，发挥司法行政工作在维护社会稳定、服务经济发展中独一无二的作用，从而获得党委、政府的认可和重视。二是充分发挥报刊、广播、电视、短视频、公众号等媒介作用，对优秀司法员、优秀人民调解员等先进人物、先进事迹进行宣传报道，通过树立一批先进典型，增强司法行政部门及司法行政人员的号召力和影响力，在广大干部群众中产生共鸣，获得理解和支持，从而使广大干部群众对司法行政工作改观，更加主动配合开展工作，切实推动司法行政工作高质量发展。

综上所述，基层司法行政工作虽然存在着种种困难和问题，滞碍着法治国家、法治中国前进的步伐，但我们只要坚持问题导向、坚持目标导向，找准问题症结，把握目标任务，强化信仰担当，紧紧围绕习近平法治思想引航全面依法治国新征程，我们就有理由期待法治中国梦早日实现。