新客规实施后客票与行李服务提升路径

□ 邢 宏 朱立文 蒙 博/文

党的十八大以来，民航局党组明确了“一二三三四”总体工作思路，牢固树立“发展为了人民”的理念，坚守“真情服务”底线，着力强化服务规范意识和服务质量管理能力，创新服务手段和服务技能，着力弥补民航服务品质短板，民航服务水平明显提升，服务质量管理更加规范。

在取得长足进步的同时，民航运输服务仍然面临着以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新挑战与新机遇，面临着广大人民群众全流程、多元化、个性化和高品质的航空服务产品新需求，为民航服务质量提升提出更高的要求。“十四五”时期，民航业将对标民航强国战略目标，完善“行业之治”，加快推进深化改革进程，进一步推行“放管服 ”，促进“有效市场”和“有为政府”的有机统一、相互协调，持续提升民航服务品质，确保全行业高质量发展稳步推进。在这一背景下，《公共航空运输旅客服务管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2021年第3号，以下简称“新客规”）于2021年9月1日起正式实施，对民航旅客服务工作给予规章支持和规范，本文拟从该规定实施后的票务及行李服务着手进行分析与探讨。

新客规票务与行李服务规范的创新与发展

相较1996年国内客规和1997年国际客规，新客规在定座、购票、退改签等环节对航空运输流程进行了详尽规定，不再对客票的有效期、行李尺寸和重量、免费行李额、逾重行李费等具体服务内容进行统一规定，而是将规范重点从管理航空运输流程转向聚焦消费者权益保护上，对客票销售、退改、超售、行李运输等易产生纠纷的关键环节提出了明确要求，以便于更好地保护旅客的知情权、选择权和索赔权，也充分尊重企业的自主经营权，进一步释放市场活力，发挥航空运输企业的主动性、积极性和创造性。

（一）客票规范条款关注保护旅客知情权

在客票服务方面，新客规聚焦客票销售及退改服务。客票销售的环节是旅客获得民航服务的第一个接触点。客票退改服务一直是旅客关注的焦点之一。新客规对承运人客票销售环节的告知义务进行了明确，要求承运人或者其航空销售代理人在旅客购票时，要明确告知航班抵离信息、航空公司运输总条件、客票的使用条件、餐食配备情况、行李运输有关规定等主要服务信息；出票后还要将客票的有效期限、出行提示、公众获取运输总条件的方式等重要信息告知旅客。此外，新客规按照旅客“自愿”和“非自愿”两种情况区分，分别对不同情形下的客票改期、变更和退票工作提出了原则性要求。明确旅客非自愿退票及变更客票（旅客非自愿退票和因承运人原因导致旅客非自愿变更客票）的，不得收取退票费和变更费。同时，针对民航退款速度普遍较慢的突出问题，要求承运人或者其航空销售代理人在收到旅客的有效退款申请之日起7个工作日内必须办理完成退款手续。

（二）行李服务条款鼓励企业自主创新

在行李服务方面，新客规不再对旅客托运行李及随身携带行李的尺寸、重量、免费的行李额、逾重行李费，和小动物运输等内容进行统一规范，承运人可以根据企业经营特点自行制定标准并且对外公布。新客规要求承运人、地面服务代理人和机场管理机构应当建立托运行李监控制度，防止发生行李运输不正常的问题。同时，重点明确了行李延误、丢失和损坏等情形下的相关处置要求，充分保护了旅客财产权益。

（三）服务监管条款重视惩治结合

新客规对行政相对人在客票服务及行李服务方面违反规章条款的行为也进行了约束，承运人未按照要求制定、修改、适用或者公布运输总条件的，由民航行政机关责令限期改正，逾期未改正的，依法记入民航行业严重失信行为信用记录；承运人、地面服务代理人、机场管理机构未按照要求建立托运行李监控制度的，承运人或者其地面服务代理人未按照要求提供行李运输事故凭证的由民航行政机关责令限期改正；逾期未改正的，处1万元以下的罚款；情节严重的，处2万元以上3万元以下的罚款；承运人或者其航空销售代理人未按照要求办理客票变更、退票或者未履行协助义务，构成《中华人民共和国消费者权益保护法》规定的故意拖延或者无理拒绝消费者提出的更换、退还服务费用要求的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定执行。

总体而言，新客规针对客票及行李服务内容及流程方面存在的痛点问题，对行政相对人在服务提供时应遵循的告知义务以及应当制定并公布的制度、标准等进行规范，并对违反有关条款的行为通过责令限期整改、依法计入信用记录、罚款等行政手段予以约束。对于客票和行李服务的提升指出了明确的监管方向。

新客规票务与行李服务规范的导向与理念

新客规出台后，民航业持续提升旅客运输服务质量的动能更为强劲，为民航服务传统短板与痛点指明更为清晰的改善方向与提升路径。客票与行李服务规范的创新与发展，在一定程度上体现了未来民航服务品质提升的新方向与新理念。

（一）客票与行李服务是激发市场活力的突破点

民航运输市场竞争日趋激烈，如何激发市场主体活力，发展差异化航空服务模式，确保民航服务多样性，是民航业在国际国内竞争中争取和保持比较优势的重要手段。

客票和行李服务差异化发展模式打破原有“单一化”的理念，在为旅客提供核心位移服务的同时，增加了可供选择的辅助收费服务，给了消费者更多的选择空间。在我国航空运输服务的大众化趋势背景下，航空运输企业依靠多元化票价激发释放了潜力巨大的国内外航空市场需求。而随着民航消费群体日益壮大和旅客结构变化，旅客需求更加多元，市场主体发挥主观能动性，创新发展运营模式和服务差异性有助于实现旅客航空出行体验的改善。在客票、行李服务等旅客直接感知度较高的服务领域，只有市场主体在战略理念、运营思维和延伸服务产品设计等方面不断创新，才能确保航空运输服务高质量供给。

（二）客票与行李服务是鼓励产品创新的动能点

旅客需求日趋细化多样，民航服务提供者需从服务的多样性、差异化的原则出发，进行服务产品设计。以客票产品为例，传统的一价全包式服务票价，无法为旅客提供更具价值的附加服务体验，亦无法满足航空运输企业做好基础服务、拓展辅营收入的目标。

新客规出台后，鼓励航空运输企业在法律法规框架下创新推出更多品牌票价服务产品，同时增加餐食预订、行李门到门、接送机等附加服务，打造“民航+旅游”等关联产业的融合服务产品，有利于推动民航服务品质升级和价值提升。

（三）客票与行李服务是维护旅客合法权益的关键点

长期以来，旅客针对客票与行李服务的投诉仅次于航班不正常服务，航空公司、机场与旅客之间在客票退改签收费、行李延误丢失破损赔偿问题的纠纷长期存在。除去社会公众对航空公司运输总条件、客票使用条件、机场行李运输服务流程等问题的不了解、不理解、不认可因素外，航空运输企业在规则、服务标准制定方面过分依赖于格式条款的不可协商性，疏于对格式条款的有效规范，对行李缺乏全程有效管控和跟踪也是重要因素之一。

民航旅客运输中，客票与行李是与旅客感知度最为密切的两个方面，也是旅客合法权益容易被忽略的方面。新客规实施对于客票、行李服务问题用较大篇幅规范，也是出于此种考虑。

（四）客票与行李服务是推进智慧民航发展的着力点

智慧民航是创新民航发展的重要路径，充分发挥新技术在客票退改签与行李运输的作用，做好旅客隐私保护，挖掘和分析旅客结构、服务需求特征、用户行为习惯，为旅客提供精准服务、差异化服务奠定良好基础。目前，旅客行李全流程跟踪系统建设已经起步，但是建设过程中仍有诸多需要破解的壁垒和难题。“十四五”期间，民航业将统筹协调，按照“连点成线、连线成网、逐步实现”的总体思路，促进各单位间加强合作，加快信息共享，加大投入力度，根据《民航旅客行李全流程跟踪系统机场端建设指南》等相关标准，实现行李全流程跟踪系统建设提速，进一步提升行李运输服务质量和旅客体验。

提升民航票务与行李服务规范化的路径与措施

提升旅客服务质量是全行业的共同责任，新客规的贯彻落实需要民航行政机关发挥政府监督指导作用，航空运输企业、行业协会增强自觉自律，消费者、广大公众积极参与，只有构建和统筹发挥民航服务质量管理多元共治机制，共同打造共建共治共享的消费者权益保护治理新格局，才能够推动民航高质量发展，更好地满足人民群众日益增长的航空运输需求，增强人民群众对民航服务的满意度和获得感。

（一）切实做好新客规宣贯

要以各种形式广泛、普遍、深入开展新客规学习培训，特别是准确把握新客规票务与行李服务的关键变化，做好新旧规章规范的过渡衔接。以扎实有效的学习培训，强化企业对新客规票务与行李服务新规范的正确理解，进一步提高员工学习新客规、遵守和执行规章要求的自觉性，全面深刻领会新规章修订的意义和精神实质，提升安全责任和服务意识，为新规章规范施行夯实理论基础，养成按章办事的良好习惯。

（二）加强行业统筹协调

加强对民航服务质量工作的统筹规划和组织领导，民航局负责全国民航服务工作的总体部署和统筹推进，各地区管理局及监管局从辖区实际出发，加强监管，督促落实，有计划有步骤地监督指导本地区民航服务质量工作。航空公司、机场、地面服务代理企业、各服务保障单位和行业协会，建立服务质量工作的责任制度和考核机制。完善政府部门、行业协会、民航企业间沟通协调机制，形成推进民航服务工作的强大合力。充分发挥行业政府监督与行业外社会力量监督服务质量的合力作用，不断提升服务满意度。

客票与行李服务工作链条长、环节多、责任主体多样，不仅涉及航空公司的运行、地服、市场等部门，还需要机场、地面服务代理人、客票销售代理人共同合作。行业各运行主体之间需建立分工与协作的长效机制，形成无缝隙的“服务链”，需要强化部门协同、上下联动，及时解决民航服务质量的重大问题。

（三）加大智慧技术投入

加大对民航服务领域技术研发和应用，以及自研和引进等方面的资金投入。鼓励数字化、智能化技术与设备在服务领域的运用，对服务领域科技成果转化和新技术推广应用给予财政资金支持。对涉及服务全流程、全链条的公益性信息平台民航旅客行李全流程跟踪系统。对RFID在行业的应用增加投入。加大对服务监管系统建设的投入，提高行业监管信息化水平。航空公司、机场以及服务保障单位有效增加对运行和服务的投入，确保设施设备完善和人员配备充足。

（四）重视多层次人才培养

充分发挥民航院校、科研机构、企事业单位的作用，加强服务质量管理领域专家和急需紧缺人才培养，形成一批具有国际化视野、深厚的理论功底与丰富实践经验的民航服务管理人才和服务专家团队。加强服务培训和创新，不断提升民航基层服务队伍的业务技能、专业素养，使其具备扎实的基本功，夯实民航服务提升的基础。鼓励行业协会、工会、共青团等组织，在全行业开展民航服务比知识、比技能、比作风活动，进一步增强民航服务一线员工的行业归属感和职业荣誉感，培养服务领域的“工匠精神”。

（五）加强服务监管监督

强化政府监督管理，不断细化完善服务质量监管事项库，持续加强服务质量日常监督检查，确保一线监管工作“无死角，全覆盖”，积极推动企业开展法定自查工作，把法规要求内化为企业手册和内部检查单；坚持服务质量专项督查机制，针对旅客关心、社会关注的民航票务与行李服务热点和痛点问题，及时开展服务质量专项督查，总结固化形成长效机制，对各单位工作中存在的短板和陋习下大力气、下狠劲进行整治，坚持固根基、扬优势、补短板、强弱项，确保各项重点任务有序推进。

深化12326民航服务质量监督平台建设，畅通旅客投诉渠道，做好旅客服务咨询、投诉、举报、服务质量在线评价、政策法规、航空旅行常识查询航等支持工作，引导旅客维护合法权益，健全服务质量评价结果运用机制，将评价结果与资源分配、奖惩挂钩，促进行业持续提升服务质量；持续加强投诉数据和案例分析研究，深入挖掘投诉中反映出来的客票与行李服务痛点，分析投诉暴露的服务质量问题以及产生的根源，为政府决策提供数据支撑。

新客规实施后服务质量发展与趋势

新客规的颁布实施，是我国民航运输服务管理在立法层面的一次全新飞跃，民航行政机关、民航企业、旅客三方各自的责任权利再一次有了紧密贴合时代特征和需求的明确划分和界定，符合新形势下行业的发展和服务的要求，充分践行“发展为了人民”的理念，也为“十四五”时期民航高质量发展奠定了坚实的基础。除票务与行李服务方面将进入优化与改善的快车道外，民航整体服务水平将持续稳步有效提升。

（一）服务提升向好趋势

新客规是在建设民航强国过程中一个标志性的规章，系统性解决了原规章的滞后性问题，尤其针对当前和今后一个时期，广大旅客对于民航出行的需求向往和互联网背景下服务工作的新要求、新趋势做了预判，奠定了民航服务管理持续提升向好的基础。

1.服务新起点。新客规实施后，充分实现了市场主导、旅客需求主导，航空公司可以根据自主经营的理念，在底线之上，自主对客票销售、行李运输等环节的服务产品、服务标准进行个性化的制订，有利于实现差异化的竞争，为旅客提供更多个性化的选择，也是鼓励各家航空公司公平竞争、充分竞争的良好开端。

同时，对于航班超售服务、行李RFID跟踪技术的倡导等全新的提法和要求，为进一步接轨国际民航市场，实现世界一流的航空服务水准进一步指明了方向，并有效激发了航空服务的创新性和市场活力。

2.监管新征程。新客规实施后，信息报告、监督管理的章节，对于民航服务的行政监管也指明了新的方向。民航行政管理者的精力可以更多聚焦于顶层设计和宏观管控，更多关注于前置性管理和服务质量管理体系的建立，并有了明确的法理依据，对于不能在服务上充分履约的航空企业采取行政手段实施制裁，督促服务质量的提升。

同时，伴随新客规实施的一系列监管举措和配套要求，使得原来监管涉及较少的航空销售代理人、航空销售网络平台经营者也有了明显的触动，在配合迎接新客规落地的过程中，本身也是对服务品质的一次监督和再提升。

3.旅客新希望。新客规实施后，为旅客构建起了良好的公共航空运输旅客服务生态圈，将国内、国外、港澳台地区航空承运人在我国境内的经营范围均纳入了规制范畴，航空销售网络平台经营者、航空信息企业等原来管理薄弱的环节也纳入了规制范畴，几乎囊括了当前旅客乘机出行所涉及的方方面面，使得旅客的航空出行了有了更好的服务保障。

（二）机遇和挑战的并存

民航“十四五”总体工作思路中明确提出了“坚守真情服务底线”的要求，新客规的实施，进一步体现了民航局保护民航消费者合法权益、尊重企业经营自主权、尊重市场经济规律，更是吹响了进一步提升民航服务工作质量的冲锋号，对于各方而言都是机遇与挑战并存，但最重要的是落实和坚持。

1.蹄疾步稳抓落实。新客规系统全面地设计和规定了公共航空运输服务各方主体的责任权利，新增或弥补了许多旅客需求迫切、但没有得到很好解决的重点和难点。例如，第四章第二十六条，关于旅客有效退款申请之日起7个工作日办理完成的条款，实际上触碰了很多企业的财务制度，需要持续监管并严格督促落实。对于新客规中的此类问题，不仅应该有效识别出来，从立法层面加以规范，更需要在司法实践过程中积极加以监管并落实解决，只有这样才能充分确保广大旅客在出行过程中体验到民航的真情服务。

2.持之以恒强服务。当前我们正处于从单一航空运输强国逐步进入多领域民航强国的建设新阶段，新客规也为民航业的可持续发展预留了进一步发展的足够空间。例如，在第六章第三十五条，明确提出积极探索行李跟踪等新技术应用，但并未提出进一步的详细规定，这给了民航从业各方自主权，以进一步发展和完善该技术，提升行李服务品质。同时，新客规对于特殊旅客服务、航班延误服务等焦点也未做进一步约束，这对于各家航空运输企业充分提升服务品质、践行真情服务，实现差异化竞争，给予了更多发展与创新的可能。