民用无人机法律规制研究

□ 胡临春 张嘉津 蒋 华/文

在航空领域，无人机相对有人驾驶航空器来说是一个新生事物。无人机诞生于军事用途，近年来其民用应用范围不断扩大，在航拍摄影、物流运输、农林喷洒、森林消防等领域得到了广泛运用，涉及到社会生活的各个方面。在无人机蓬勃发展的同时，无人机造成的各种问题也纷纷进入大众视野，特别是安全问题、安保问题，引起了社会的广泛关注，如无人机“黑飞”对航空秩序管理产生较大危害。无人机坠毁、碰撞造成人员受伤、财产受损事件也屡有发生。人们逐渐意识到，在大力支持、倡导无人机产业发展同时，为了维护公共安全和人民利益，减少其负面影响，还需要对其进行一定的规范与约束。当前，加强无人机立法和法律规制的呼声非常强烈。

我国民用无人机立法现状

社会的发展不断催生法律的产生和变更。这一点，在无人机运行方面体现得格外明显。我国民航法律体系建立之初，没有针对无人机做出特别规定。随着无人机的蓬勃发展，由于无人机具有轻便、灵活、种类繁多、无机上驾驶员等特点，如果沿用原有的法律体系，对无人机实施管理，显然不利于无人机的发展。近年来，在针对无人机特别立法方面，逐步做出了一些规定：一是法律层面2018年修订的《民用航空法》中增加了第214条作了原则性授权规定，即国务院、中央军事委员会对无人机的管理另有规定的，从其规定。二是在行政法规层面，国务院、中央军委空管委办公室于2018年组织起草了《无人机飞行管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）。它借鉴国际有关做法，重点在民用无人机分级分类、空域划设、计划申请等管理措施上实现突破，促进产业及相关领域健康有序发展，对产品质量、登记识别、人员资质、运行间隔等关键环节做出了详细规定。但目前该条例还停留在征求意见稿阶段，没有正式发布。三是规章层面，2018年修订实施的《民用航空空中交通管理规则》，开了先河，直接将“无人机”写入条文，在第18章第2节对无人机的飞行活动进行了原则性规定。四是规范性文件层面，近年来，民航局针对无人机运行、空中交通管理、登记、驾驶员、经营性飞行活动以及适航管理等，先后出台了《轻小无人机运行规定（试行）》《民用无人机系统空中交通管理办法》《民用无人机实名制登记管理规定》《民用无人机驾驶员管理规定》《民用无人机经营性飞行活动管理办法（暂行）》《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》《民用无人机产品适航审定管理程序（试行）》和《民用无人机系统适航审定项目风险评估指南（试行）》等一系列规范性文件。通过上述规范性文件以及相关的标准、程序，民航局搭建了无人机管理的基本框架，为无人机的进一步法律规制打下了基础。

民用无人机法律规制存在的问题

（一）立法效力层次较低

通过上述对民用无人机立法情况的梳理，可以看出我国对于无人机的规定主要是行业管理部门的规范性文件。《民用航空法》仅有原则性规定，没有可操作的条款。而中央空管委负责起草的无人机条例至今没有出台。惟一一部直接将“无人机”写入条文中的部门规章《民用航空空中交通管理规则》，与《民用航空法》一样，做出的也是原则性规定，不具备操作性。规范性文件严格来讲必须以相关法律、法规、规章为依据，是对法律的具体适用或者说明。

（二）规制主体责任不够清晰

《征求意见稿》立法理念为实施全生命周期设计、全类别覆盖、全链条管理，但实际上还有许多环节存在疏漏。一是虽然明确了中央空管委为民用无人机管理的最高机构，领导全国无人机飞行管理工作，建立无人机管理部际联席工作机制，但是各自权限的划分，分工合作的界限和内容，依然需要明确和协调。二是对无证无照的无人机“黑飞”的规制主体不明确。一方面，对无证驾驶航空器的行为，《治安管理处罚法》第六十四条规定，“由公安机关实施治安处罚”。另一方面，《征求意见稿》第五十三条规定由民用航空管理机构对无证照驾驶民用无人机进行行政处罚。但是，民用航空管理机构的行业管理模式的基础是基于证照管理。对于无证驾驶的“黑飞”现象，由于规制对象涉及面较大，人员复杂，民用航空管理机构执法力量与此不相匹配，查处起来难度较大。三是无人机造成的事故调查处理主体尚不明确。在无人机运行中，个人娱乐飞行占了较大比重。个人娱乐飞行发生事故后，谁应作为调查主体不明确。

（三）规制的配套措施不够完善

首先是无人机的综合监管平台或管理平台尚未有效建立。对于无人机的监管，其难度不仅在于无人机体积小、起飞条件小隐蔽性强，雷达难以捕捉。还有最重要的一点就是在于信息不对称，无人机数量多飞行航线复杂，监管机构很难及时获得无人机活动信息。因而，国家统筹建立具备监视和必要管控功能的无人机综合监管平台和公共安全监管系统，对于保障无人机运行的安全非常重要。鉴于相应的平台、系统功能不完善，无人机飞行计划的申请、审批，飞行活动的跟踪、监管实施起来就很困难。其次是空域改革尚未落地。国务院、中央军委在2010年低空空域改革意见中，将其划分为了管制空域、监视空域以及报告空域三种。《征求意见稿》则将空域划分为管控空域、适飞空域以及隔离空域。适合于无人机运行的适飞空域及隔离空域的划设尚不明确。三是与无人机运行的相关审定工作还不成熟，审定能力与审定实践与无人机审定需求不相适应。四是有关规制资源配备不足。无人机是个庞大的产业，发展迅猛，品类繁多，数量巨大。要对无人机运行实施有效监管，需要有与此相适用的监管资源，目前从规制主体来看，监管资源明显不足。

完善我国无人机法律规制的建议

（一）加强无人机法律规制的组织领导和顶层设计

一是必须加强无人机法律规制的组织领导。中央空管委领导全国无人机飞行管理工作。无人机运行没有针对性的法律规定，是当前无人机管理的突出问题，无人机立法应成为当前中央空管委进行无人机管理的一项核心工作。应把无人机管理条例等无人机立法作为国家的重要立法项目，抓住条例已经列入《国务院2021年度立法工作计划》的契机，在立法计划实施中加强组织领导、完善工作机制、压紧压实责任、密切沟通协调，推动无人机管理条例立法工作加速、提质、增效。积极争取条例的尽快出台，使无人机管理做到有法可依。二是需要加强无人机法律规制的顶层设计。由于现有的航空法律体系都是以有人机为对象来实施法律规制，没有对有人机和无人机实施区别管理。因而法律体系的各个层面，都面临着需要针对无人机发展的现实进行调整修订的问题。需要做好顶层设计，有组织、有计划、分步骤、有重点地推进各项修订，使无人机规制融入到航空法律体系当中。三是需要加强无人机法律规制与推进改革措施的整体谋划。需要将无人机产业政策及法律规制与空域改革结合起来。没有空域改革，即使出台了无人机管理条例，也难以得到真正落地。

（二）全面加强无人机规制法律建设

无人机作为新生事物，目前，我国整个法律体系几乎没有对无人机做出规定。因而，无人机立法涉及到法律体系的重构。

1.在法律层面，对《民用航空法》等法律做出修订，适用无人机运行需要

由于无人机的运用，影响到公共安全、信息安全等公民基本权利与义务，需要在民用航空法、刑法、治安管理处罚法等基本法律中做出规定。特别是民用航空法，对无人机规制显然不能缺位，应做出基本规定。在民用航空法修订中，可考虑对无人机规制设立专章，建立无人机规制的基本框架和制度安排，包括无人机注册、登记、适航，无人机驾驶员资质管理、空域使用、安全运行基本要求等，为进一步制定无人机法规、规章提供遵循。

2.在法规层面，以推进《无人机飞行管理暂行条例》立法为重点，加强法规建设

以2018年《征求意见稿》为例，以下问题需要进一步改进与完善：

一是完善无人机的运行安全要求。虽然《征求意见稿》明确无人机飞行管理应当坚持安全为要，降低飞行活动风险。但与美国、欧盟以及国外一些其他的无人机管理法规相比，对安全运行的要求规定相对较少。比如，“任何人不允许在存在身体或精神状况影响无人机系统安全运行的情况下对无人机系统进行操纵；不能在酒精或药物作用下操作无人机；任何人不允许粗心大意操作无人机系统，危及他人或财产安全；不允许运输危险品；无人机运行要与他人保持安全距离，一般不允许穿越他人头顶和人群集会场所”等等。这些在国外无人机管理法律中常见的一些规定在《征求意见稿》中缺失，需要补充完善，体现安全为要的方针。

二是将无人机系统运营人作为规制重点。无人机系统运营人（UAS 运营人）是指从事或拟从事一个或多个无人机系统运营的任何法人或自然人。无人机系统运营人在无人机运行中处于重要位置。国外关于无人机管理的法规，都会把无人机系统运营人作为一项重点规制内容。根据无人机运行的不同类型，对无人机系统运营人合格审定或运行要求做出规定。如欧盟第2019/947号授权条例（EU）第3条规定“审定类”无人机系统运行应根据相关的要求进行无人机系统审定和运营人审定。对“开放类”及“特许类”虽然不需要进行运营人合格审定，但都对运营人的职责做出了具体要求。《征求意见稿》没有引入无人机系统运营人的概念，也没有提出无人机系统运营人合格审定的要求，只是规定使用民用无人机从事商业活动应当取得经营许可。对无人机系统运营人规范的缺失显然是不合适的。

三是清晰界定各规制主体的责任界限。如《征求意见稿》第44条规定是否允许无人机从事货物运输以及禁止在移动的车辆等驾驶无人机主要是经营或安全运行方面的要求，一般不在飞行管制部门的职责范围内，飞行管制部门难以落实，由民航行业部门来实施更为合适。第49条规定的处罚主体比较笼统，没有明确界定各规制主体各自的处罚权，容易造成谁都管或谁不都管的情况，需要进一步清晰界定。

四是明确无证驾驶的查处主体。“黑飞”行为主体是不特定的群体，潜在数量众多，分布广泛，机动灵活。如果按照《征求意见稿》规定由民用航空管理机构来实施处罚，民用航空管理机构是无法应对的。无证驾驶的“黑飞”行为，驾驶员往往缺乏必要的训练和航空知识，容易酿成事故，社会危害性大。国外一般都把它纳入刑事犯罪范围。我国《治安管理处罚法》第六十四条也对该类妨害社会管理的行为进行了规定，应受治安处罚。对无人机的空中不明情况和违法违规飞行，公安机关原本就是地面查证处置的主体。因而，明确由公安机关对“黑飞”行为进行查处更能实现规制目的。

五是进一步放宽空域、飞行计划审批。《征求意见稿》在放宽飞行空域、简化飞行计划和审批流程做了大量尝试，但放宽措施仍然不能满足无人机发展需要。在空域使用上，世界上不少国家都已在研究无人机与有人机的空域融合运行问题，特别是在低空空域，具备一定条件的无人机与通航有人机，按照共同的空中运行规则，实现融合运行，可以大大释放无人机发展潜力。在飞行计划上，实施空域改革，划分报告空域、监视空域和管制空域，可以进一步简化和减少飞行计划的申请和批复。

六是明确无人机事故的报告和调查职责。随着无人机运行的频繁，不可避免地会有无人机事故发生。因而需要明确无人机事故的报告及调查主体、职责、程序等等。

民用无人机飞行管理及其相关活动，还会涉及到飞行基本规则、无线电管理等有关法规。无人机管理条例出台后，按照法律适用原则，可以优先适用无人机管理条例。条例没有规定的，其他法规仍然起作用，因而，相关法规需要根据无人机特点，适时进行修订，以适应无人机发展需要。

3.在规章层面，制订统一的民用无人机运行规章。

民航现有规章基本上没有对民用无人机运行做出规定。但围绕无人机运行，民航局已经发布了一系列规范性文件，建立了一系列规则。为无人机运行规章的制订打下了良好基础。一旦民用无人机管理条例颁布，作为民航主管部门，民航局将是民用无人机规制的主体。为贯彻落实好条例，民航局需要把这些规范性文件对无人机管理的规定上升到规章层面，并需要做进一步梳理和调整。因此，在民航局规章体系尚未对无人机做出规定情况下，制定一部统一的无人机运行规章，有利于与条例相衔接，也有利于对民用无人机的运行管理。一部统一的无人机运行规章，应包含以下各方面的规制内容：

（1）无人机系统运行安全要求。为体现安全第一的原则，无人机系统运行安全不容忽视，需要采取系列安全规制措施，确保无人机运行安全。通常包括不允许在存在身体或精神状况影响无人机系统安全运行的情况下对无人机系统进行操纵；不允许在酒精或药物作用下操作无人机；任何人不允许粗心大意操作无人机系统，危及他人或财产的安全；不允许运输危险品，一般情况下不允许飞越他人头顶或人群集会场所等等。

（2）无人机系统自身的审定要求。需要建立起无人机的适航管理规则和适航标准，规范民用无人机产品的设计、生产批准、适航证明和证后管理的审定工作。

（3）民用无人机的注册登记管理。需要建立一套无人机注册登记的规则和程序，对无人机拥有者实施实名登记和粘贴登记标志。对于一定规模的无人机，还应当具有远程识别功能，便于有关的无人机管理和监控平台获取登记信息。

（4）无人机驾驶员的管理。无人机系统分类较多，因此有必要对无人机系统驾驶员实施分类管理。无人机管理条例颁布后，可以将《民用无人机驾驶员管理规定》的内容上升到规章层次，从而依法建立起无人机驾驶员的监管体系。此外，咨询通告需要补充无人机驾驶员培训机构的有关规定。随着无人机市场的拓展，无人机驾驶员的需求巨大，必然会产生对无人机驾驶员培训机构的大量需求。将无人机驾驶员培训机构纳入资质管理，以把好无人机驾驶员入口关。

（5）无人机系统运营人管理。国外已对无人机管理进行立法的国家，一般都会把运营人的安全运行许可作为一个重要内容。而我国目前只对经营许可做了规定。经营许可不同于运行许可，它的侧重点在市场监管，而运行许可侧重在安全运行。对无人机运行，显然更应当关注安全，应把运行许可作为重点，运行许可与经营许可可以合并开展。

（6）无人机飞行运行活动管理。《征求意见稿》对飞行空域的申请、飞行活动、飞行计划的申请、空中飞行规则等作了部分规定。应考虑把《轻小无人机运行管理规定（试行）》《民用无人机系统空中交通管理办法》的主要内容上升到规章层面。对与条例规定不一致的内容予以调整，如无人机的分类以及相关内容，《轻小无人机运行管理规定（试行）》与《征求意见稿》划分标准不一致，需要调整。空中交通管理办法规定无人机只能在隔离空域内运行，与《征求意见稿》不一致，也需要修订。

以上内容，民航局的规范性文件已经建立了框架，明确了主要规制内容，为建立一部统一的民用无人机管理规章打下了坚实基础。民用无人机管理条例出台后，可以在此基础上，迅速推进无人机规章立法工作，引导、规范民用无人机产业安全、有序、健康发展。

（三）完善无人机法律规制相关配套机制

无人机种类多、数量多，轻便灵活，为了把无人机纳入法治轨道，除了要加强法律制度建设之外，一些相关的配套措施也不可或缺。目前民航局已建立了无人机实名登记系统。无人机执照（视距内运行）自动化考试系统正在测试当中，预计不久即可投入运行。做好无人机规制，还需要开展以下配套措施建设：首先是国家无人机综合监管平台的建设。该平台要具备监视和必要管控功能，掌握无人机飞行动态信息，在各规制主体之间共享信息，公安部门在此基础上建立民用无人机公共安全监管系统。需要在总结各地方无人机综合监管平台基础上，进一步形成全国的综合监管平台。其次是民航行业管理部门无人机综合管理平台（UOM）的建设。通过UOM，实现行业安全监管，使无人机管控“看得见、找得到”；构建“行业管理＋社会管理”框架，探索、完善低空交通管理体系；为未来低空运行的通航飞行器与无人机的融合运行提供制度与技术的探索。三是无人机适航审定及运行审定建设。适航审定及运行审定程序相对比较复杂，责任较大，任务繁重。一方面，无人机适航审定、运行审定的机构及人员应与审定任务相适用，确保能够高效地开展审定工作。另一方面，需要进一步明确审定的标准和程序，在保证安全前提下，也要能够适用无人机特点，方便快捷开展审定。四是低空空域改革的尽快落地。这是无人机发展的关键。在现有空域管理体系下，都是管控空域，无人机飞不起来，有效的法律规制也无从谈起。当前，民航局通过设立无人驾驶航空实验区的方式，进行了局部突破，2020年5月、10月先后发布了试验区建设工作指引和13个试验区。但是，无人机运行要全面纳入合法轨道，还有赖于低空空域改革措施切实落地，为无人机划设充足的适飞空域、隔离空域，简化无人机空域和飞行计划审批。

民用无人机作为当前具有代表性的新兴产业，需要政策支持，更需要国家通过立法的手段对其健康发展进行指引。“黑飞事件”频繁发生也给民航的安全飞行、民用无人机行业的健康发展都会带来严重影响。通过加强无人机立法建设，建立起符合无人机发展需要的规制体系，不仅有利于保证航空安全，也将会促进无人机产业的长远健康发展。因而，当前无人机发展迫切需要推进无人机法律规制建设。本文从顶层设计、法律建设和配套机制三个方面对完善无人机法律规制提出了建议，希望对相关部门开展无人机立法及法律规制工作提供借鉴，促进我国民用无人机行业的健康发展。