以非现场监管为路径提升民航行业监管效能

□ 周颖慧 李天龙 瞿 翔/文

近年来，随着数字信息技术的不断发展，以及政府监管方式的不断创新，非现场监管方式应运而生。同现场监管相比，非现场监管具有节约监管资源、提升监管效能、促进精准监管等优势，可以有效解决民航行业快速增长与监管资源有限之间的矛盾，既响应了政府监管创新的要求，也顺应了智慧民航建设的趋势。当前民航非现场监管工作取得了一些成绩，但也存在着一些需要进一步解决的问题。为更好提升行业监管效能，促进行业高质量发展，建议全面铺开非现场监管，建设统一的非现场监管平台，出台具体的执法指引，加强非现场监管的智慧化研究，不断提升行业监管效能。

推进非现场监管的应用和意义

（一）非现场监管的应用

在民航局颁布的《民用航空非现场监管规定》中将非现场监管表述为：民航行政机关通过远程视听资料、图文、电子数据等方式对相对人遵守有关法律、行政法规、部门规章和行政规范性文件的情况进行检查的行政执法活动，非现场监管主要包括远程现场和远程文件两种方式。

以民航重庆监管局实施的一次远程现场检查为例，可以直观地对非现场监管进行一些了解。疫情期间，经书面征得重庆机场集团同意，民航重庆监管局接入重庆江北国际机场场内视频监控系统，实施远程现场检查。2020年8月7日，在填写《非现场监管申请单》并经审批后，监察员针对监管事项库 “绿色发展”专业中SID号为28007V1的检查项目（机场APU替代设施使用情况）实施远程现场检查。监察员在多家航空公司中随机选择4～5个停靠廊桥航班，通过机场现场指挥中心了解具体机位，利用机场视频监控进行查看。最终，发现两家单位的4个航班在停靠廊桥期间使用了APU（辅助动力装置）。监察员填写了非现场监管检查单，将相关视频下载保存到民航重庆监管局本地电脑，并向两家单位发出了整改通知书。

此次远程现场检查，显著提升了工作效率（切换摄像头即可完成对不同航空公司、不同航班的检查），扩大了检查覆盖范围（可同时监控重庆江北国际机场T2、T3航站楼），提升了检查质量（被检查对象并不知道监察员正在检查）。并且，针对是否使用APU，视频显示非常清晰（同机位有不同角度摄像头），航空公司也完全认可检查结果。

（二）非现场监管的优势和特点

同传统的现场监管相比较，非现场监管具有以下优势和特点：

一是节约监管资源。通过实施非现场监管，可节省监察员奔波于现场和监管局之间的路途时间与费用，缓解因相对人数量众多、地域分散而导致的监管资源不足、监管压力大的问题。

二是提升监管效能。通过接入企业系统，可按照检查计划即时掌握企业一线真实运行状况，接近于采用“四不两直”监管方式达到的效果；有利于增加监管频次、科学配置监管资源，提升监管效能；利用多维度、多视角视频监控功能，能够消除现场监管情形下的过程消耗，极大提升监管效率。

三是促进精准监管。随着非现场监管技术的深入研发应用，未来可实现对违规违章行为的自动判别和报警，通过大数据分析，实现辖区安全运行态势的研判和预警，及时开展有针对性的精准监管、差异化监管，降低安全风险。

四是更适应疫情防控要求。由于疫情对现场监管的限制，进一步促进了非现场监管的广泛应用，在疫情防控中展现了强大的发展韧性。非现场监管模式具有的跨地域、零接触、无纸化的优势，更为适应疫情时代行业监管的需要。

（三）推进非现场监管的必要性

1.非现场监管是解决行业快速增长与监管资源有限之间矛盾的一项重要举措

截至2020年底，民航机队规模已达到6795架，运输机场（不含香港、澳门和台湾地区）241 个，全国在册管理的通用机场数量达到339个。据统计，各类民航行政相对人共计2404家，其中境内法人和组织2205家，境外主体199家（注：除特别说明外，本文所有数据来源于民航行业监管执法信息系统，截止日期为2021年5月31日）。预计在“十四五”时期，各项数据仍将继续保持一定速度的增长。目前，民航一线监管局编制一般在30～50人左右，大多数监管局辖区面积大、监管对象多，监管任务繁重。受机构编制的限制，近年来民航监察员队伍一直稳定在2200人左右。目前，民航监察员划分为督导类和监管类，监管类下细分了13个监管专业。按照《中国民用航空监察员管理规定》，监察员只能在其监管专业职责范围内开展执法，因而分散到各个监管专业的监察员人数就更为有限。

随着行业运行规模、运行范围的不断扩大，新技术、新业态、新模式的不断涌现，民航一线监管的工作量和监管难度都将不断提升，而监察员人数、监管资源却极为有限，必须从提高监管效率和监管质量方面寻找解决方案。从民航行业监管模式调整改革的实践看，非现场监管能够很好解决行业快速增长与监管资源有限之间的矛盾。

2.推进非现场监管是顺应政府监管智能化的必然趋势

2019年，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，提出“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管精准化、智能化水平”；国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，提出“鼓励通过物联网、视联网等非接触式监管方式提升执法监管效率，实现监管规范化、精准化、智能化”。由此可见，非现场监管是创新监管方式、提升监管效率、推进监管智能化的重要举措。

我国的非现场执法肇始于道路交通管理领域，1996 年北京市公安交管局在北京西四路口试验成功国内第一台“抢红灯自动拍摄器”。2006年银监会发布非现场监管指引，并于2007年正式运行全国银行业非现场监管系统。近年来，部分省的煤矿安全监察局也相继开始推进远程监察工作。民航局持续构建智慧监管体系，在非现场监管方面取得了一定经验和成果。

3.推进非现场监管是智慧民航建设的重要内容和必由之路

“智慧民航建设有新突破”是“十四五”时期民航总体工作思路中的一项重要内容，就是要以“智慧空管、智慧机场、智慧航司、智慧监管”这四个建设作为抓手，提升民航在安全监管、运行、服务等方面的信息化水平。2020年底，民航局印发《关于推动新型基础设施建设促进民航高质量发展的实施意见》和《关于推进新型基础设施建设五年行动方案》，提出要推进智慧监管，按照“非现场监管与现场监管相融合”的方向，对接机场、空管、航空公司等单位的智慧设施与相应监管系统，融合多渠道数据信息来源，实现监管的可见、可控、可查，强化数据分析，提升监管效能。

目前，各大型航空公司都正在建立并完善内部数字化信息系统。如南航已基本实现了从飞行前的机组排班、飞行准备、飞行过程的管控，到飞行结束后的信息报告、资质建设等覆盖航班运行全过程的信息化建设。国内各机场特别是干线机场都正在推进智慧机场建设。如哈尔滨太平国际机场已建成投用视频监控系统，实现了航站楼公共区域、飞行区内全部区域和机场其他重点部位视频监控全覆盖无盲区。航空公司、机场、空管等各单位的智慧系统建设，在提升自身安全管理水平的同时，也为智慧监管提供了有力支撑，为非现场监管系统的接入创造了基本条件。

民航非现场监管在实践中的应用情况

为应对民航行业迅速发展与监管资源不足之间的矛盾，提高监管效能，自2015年起，民航局开展了行业监管模式调整改革，其中一项重要改革就是非现场监管制度。

（一）民航乌鲁木齐监管局、重庆监管局非现场监管情况

民航乌鲁木齐监管局在开展非现场监管工作中，对民航行业监管执法信息系统（SES）等系统中可以适用非现场监管的检查项目进行了逐项梳理，于2021年3月完成非现场监管测试原型平台系统开发，分别编制了局方和行政相对人使用手册，并开展了线上培训。目前，该系统已实现非现场应急演练督导、远程塔台监管等十项功能。新疆地域广阔，对于地处乌鲁木齐之外的检查项目，通过实施非现场监管，监察员可以节省1～2天的路程时间，节约大量的差旅支出。据其统计，2020年2月份，民航乌鲁木齐监管局行政经费节省了3.2万元，时间成本节省了14人/天。此外，民航乌鲁木齐监管局多项非现场检查均安排在非航班重点保障时段，检查时间较类似的现场检查平均耗时节约了50%，有效减少了对企业运行生产的影响。

民航重庆监管局在开展非现场监管工作中，制定了《非现场监管试点工作方案》，组织各专业逐条梳理本专业监管事项库，全面掌握适用远程现场检查的SID，描绘了部分SID的远程现场检查场景。结合监管工作实际需要，接入重庆江北国际机场场内监控视频信号、机场协同放行排序系统。在试点工作中，及时建立完善相关规定制度，明确使用相关监控设备、生产运行系统开展远程现场检查的程序要求，明确监察员的监管责任边界。

两个监管局辖区的企事业单位普遍对非现场监管予以肯定和支持，认为远程检查务实高效，对推动企业落实法定自查要求、提升安保质控水平起到了良好的督导、促进作用，还可以节约企业资源，更好帮助企业提升内部管理效能。

（二）当前非现场监管工作的特点

民航局先后出台了《民用航空非现场监管规定》《民用航空首批非现场监管指导案例》《关于明确非现场监管工作有关问题的通知》，为非现场监管工作提供政策支持和指导，并且在SES系统中实现了非现场监管功能。疫情期间，民航各地区管理局和监管局充分运用非现场监管方式，取得了很好的效果。从非现场监管实践情况看，主要有以下四个方面的特点：

1.非现场监管从试点到逐步推开

非现场监管制度随着行业监管模式调整改革的推进，按照“先试点—再试用—后推广”三步走的方式逐步推开。从2019年起，各管理局的非现场监管工作量都有大幅的攀升，但总体看发展还不平衡，各监管专业中应用非现场监管的比例也不平衡。机场管理专业的应用一直靠前，这与各大机场的数字化程度较高，且开展非现场监管的监管局都基本接入了机场信息系统有很大关系。

2.允许非现场监管方式的SID范围逐步扩大

随着非现场监管方式的逐步推开以及认识的逐步深化，监管事项库中允许非现场监管方式的SID数已从60%左右扩大到80%左右。除个别监管专业外，其他专业大部分SID都允许非现场监管方式，有的监管专业允许的比例达到了100%。

3.实施非现场监管的检查数量上升较快

2020年实施的非现场监管量同比增长80%左右，疫情推动了非现场监管更为广泛的应用。在2021年国内疫情形势稳定后，非现场监管量有下降，但仍比2019年有较大幅度的增长，其中远程文件监管仍占绝大部分，远程现场监管的比例略有提升。

4.通过非现场监管方式发现问题的比率稳步上升

随着一线监察员对非现场监管工作方式的逐步熟悉，发现问题率稳步上升。如民航黑龙江监管局非现场监管技术试验基地试运行以来，远程检查发现问题率为39%，远高于同期开展现场检查23%的发现问题率。通过比对现场监管方式和非现场监管方式发现问题率和发现问题的质量，在一些监管事项上非现场监管方式已经能够替代现场监管方式。

（三）当前非现场监管中需要进一步解决的问题

非现场监管工作在逐步推进过程中取得了较好的成效，但也正是因为非现场监管还是一个新生事物，在逐渐摸索发展的过程中还存在一些需要进一步解决的问题：

一是监察员对非现场监管的认识还有待提升。通过与部分监察员的访谈调研，我们发现部分监察员对于非现场监管这种新型监管手段还有一定的畏难情绪，运用的意愿还不高。这主要是因为部分监察员对于局方监管与企业内部管理之间的边界认识不清，担心接入企业信息系统后，会导致监管责任的无限放大，并且监察员对非现场监管所能达到的监管效果还心存疑虑。

二是非现场监管配套制度还有待进一步健全。民航局已经出台了一些关于非现场监管的制度文件，下一步还需要在总结经验的基础上，进一步完善各项制度、出台具体的执法指引和案例汇编，对一些具体的操作问题作出指引。

三是非现场监管事项的筛选还有待进一步细化。监管事项库中允许非现场监管方式的SID，均采用了“远程文件、实地文件、远程现场检查、实地现场检查 ”的全列举式的、较为笼统的检查方式表述，没有再进一步细分可以完全采用“远程文件、远程现场检查 ”的SID，对监察员的指导意义有限。通过梳理我们发现，个别监管专业中，关于工作记录、方案制定的检查内容，规定的检查方式为“实地现场检查”，但实际完全可以通过远程文件方式开展检查。

四是非现场监管的应用场景还有待丰富。目前非现场监管工作中大多数任务是检查制度文件、手册台账等“文文相符”的远程文件监管，而检查实际操作、现场情况是否符合规章要求的“文实相符”的远程现场检查则非常少，应用场景较为单一，对非现场监管应用场景智慧化的研究还有待深化。

五是非现场监管数据的规范性和安全性还有待解决。由于行政经费有限，各单位开展非现场监管的设施设备不尽相同，因此产生的文件、图片、视频等证据形式不一，数据格式不规范，不利于后续的分析使用；通过拍照、录制视频采集证据时，会涉及到很多敏感信息，还有可能涉及商业秘密和个人隐私信息，如何通过网络传输并确保这些数据的安全性，还存在较大难点。

非现场监管工作展望和建议

随着信息技术的不断发展，以及智慧民航建设的不断深入，非现场监管作为一种能够有效节约监管资源、提升监管效能的监管方式，必将得到全面的推广和应用。

（一）对于非现场监管发展的展望

未来，将建成统一的非现场监管平台，形成一级在民航局，二级设置在各管理局、监管局的多级架构，多级站点与一级协同互联运行。平台具备数据采集、数据分析、实时监控、影像识别、语音识别、取证留存、跨网数据交互等多项功能，并能够针对非现场监管发现的一般问题自动输出分析结果、给出监管建议。同时，通过充分利用行政相对人现有的数字化系统，实现与各航空公司、机场、空管等主要运行单位运行系统的数据互通互联，实现企业法定自查和局方现场监管、非现场监管互相补充，提高监管效率，形成政企双方共赢。

基于大数据技术，将海量行业监管数据进行关联，通过多维度的数据分析和挖掘，实现对被监管对象安全形势、运行态势的综合评估，对风险进行更为及时的智能化预警与识别，为监察员实施精准监管提供有力支撑。通过视频的智能分析，对部分场景进行实时安全监管和运行风险识别，较原有现场监管和人工视频识别方式有更高的智慧化支撑。同时，通过大量的非现场监管实践，不断改进和完善数据处理算法，丰富、完善数据监测模型和预警指标，实现非现场监管手段的模块化、规范化、标准化和智慧化。

（二）推进非现场监管的工作建议

非现场监管在民航行业监管工作中将逐渐发挥出更为重要的作用，应在各级民航行政机关全面推广非现场监管。针对下一步工作，提出以下四点建议：

1.明确非现场监管定位，厘清与企业内部管理的边界

非现场监管和现场监管都是民航行政机关的基本监管手段，两者既相互依存，互为补充，又各负其责，各有侧重。因此，必须发挥好这两种监管手段的各自作用，实现合理分工和有效协调，切实降低监管成本、提高监管效率。

非现场监管是按照检查计划实施的、有责任边界的行政执法方式，与企业自身的内部管理不同，不因接入企业视频监控系统或者信息系统而有所改变。如《河北煤矿安全监察局煤矿安全远程监察工作办法》就明确规定：“远程监察不替代煤矿企业自身的安全监控和应急值守，不是对煤矿的实时监察。”民航重庆监管局、黑龙江监管局在实际工作中，通过相关程序或文件对非现场监管情形下监察员的监管责任进行了限定，明确其监管责任限定在监察员具体查看的视频或数据范围内，避免了监管责任的无限扩大。

因此，应尽快完善非现场监管制度，对非现场监管的应用、推广以及相关重大问题作出更为明确、具体的规定，并对非现场监管的责任边界进行界定，促进监察员更广泛、更放心应用非现场监管。

2.加强顶层统筹规划，建立统一的非现场监管平台

在民航局层面加强非现场监管的顶层设计，统筹推进统一的非现场监管平台建设，并统一现场监管和非现场监管的操作平台，增进两种监管方式的协同配合。

要实现平台与民航运行大数据中心、飞行标准监督管理系统（FSOP）等行业运行和监管系统的互联，特别要充分利用行政相对人现有的数字化系统，目前大多数非现场监管平台都还未接入航空公司的信息系统。要加强开发支持非现场监管的功能软件，利用新技术实现检查数据的自动分析、比对、分类存档等功能。

3.制定具体的操作指引，增强非现场监管的实操性和规范性

在民航局起草的非现场监管执法指引中对开展非现场监管的基本设备要求、证据规则、发现问题的裁量标准等作出规定和说明，统一非现场监管检查单，整理出台优秀案例，帮助监察员更为规范、有效地实施非现场监管。

对于监管事项库中可适用非现场监管方式的范围，可采用类似负面清单的方式，由民航局各业务司局明确必须实施现场检查的事项，而除此以外的事项，原则上全部使用远程检查方式。对于一些检查行政相对人的计划、报告、台账、资质和制度类的SID项目，鼓励采取远程文件监管的方式实施监管。同时，鉴于一线监管单位实际情况、辖区企业数字化系统建设的差异性较大，也要允许其结合实际灵活选取检查方式。

4.加强非现场监管的智慧化研究，进一步提升监管效能

现阶段的技术条件和设备条件，已能支持实现一些非现场监管场景的智慧化应用。结合民航行业监管工作特点和实际需要，加强非现场监管场景下数据分析、语音识别、图像识别等功能的应用，更为高效地提升监管效能。在针对航空公司的监管方面，以机组成员疲劳管理检查为例，可将航空公司的排班及运行数据连接到局方非现场监管平台，通过数据分析软件进行即时监管，这样不仅能及时发现运行中的违规行为，同时可按照设定的疲劳指数，分析机组成员的疲劳情况并提出合理建议；以飞行员飞行训练检查为例，目前航空公司的训练记录基本都已实现电子化，可由航空公司将电子数据提交到局方非现场监管平台，通过数据分析软件对飞行员训练的合规性进行分析，及时发现训练中的违规行为。在针对机场的监管方面，以停机坪运行监管为例，可利用各机场视频监控系统对停机位全方位监控的功能，对各类地面工作人员和设施设备的工作情况开展非现场监管，如机组是否绕机检查，各类保障车辆进入指定区域的运行情况等等，还可利用视频识别技术，对人员设备的工作情况进行智能分析，判断其是否符合运行标准。

从行业监管的发展趋势看，非现场监管能够很好地促进行业监管和信息技术的融合，促进行业监管效能的提升。在智慧民航建设过程中，通过不断总结经验和全面推广，非现场监管必将发挥出更大的作用。