增权赋能：乡镇政府公共服务能力提升及其实现路径

吴春宝

一、研究缘起与问题提出

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出要夯实基层政权，增加农村公共服务供给，健全农村基层服务体系的总要求。乡镇政府作为最低层级的属地政府，在我国行政体制中占据着基础性地位，是联系国家和农民的重要枢纽，发挥着承上启下的关键作用。近年来，伴随着我国农村社会经济的快速发展，公共服务供给总量和规模不足、服务供给存在结构性失衡等问题愈发成为阻碍农业农村发展的制约因素。①张建、商碧辉、陈晓春：《困境与出路：乡镇政府公共服务能力现状分析》，《中共乐山市委党校学报》2007 年第3 期。乡镇政府是党和国家为广大农民服务的最终落脚点，其服务质量的好坏直接关系到党和国家方针政策的贯彻落实。②赵彩绒：《精准扶贫背景下乡镇政府服务能力建设研究》，西安：西北师范大学，2018 年学位论文。可见，提高政府公共服务水平的关键是有效破解乡镇政府公共服务能力提升难题。

就现实而言，党的十九大以来，随着我国基层政权建设以及基层治理体系和治理能力现代化的稳步推进，乡镇政府服务能力得到大幅提升。但相对于基层治理结构复杂化、利益多元化而言，当前我国乡镇政府公共服务能力仍然不能够满足现实治理需求，突出表现在对乡村社会利益关系的有效调节能力不足、对农村公共服务的完善能力不强、应对农村突发危机事件的应急管理机制欠缺等方面。特别是在公共服务供给上，乡镇政府仍面临着数量与规模不足、结构失衡、供需脱节、效率低下等问题。③靳永翥：《乡（镇）政府公共服务能力:理论基础与要素构建》，《中共贵州省委党校学报》2013 年第6 期。因此乡镇政府必须切实加快职能转变，由以往重管理职能向轻管理职能转变，落实服务建设标准，提高乡村基本公共服务质量，向乡村提供更多优质的公共服务。

就学术研究而言，国内学界关于乡镇政府服务能力建设的相关研究成果比较丰富，囿于学科发展及时代变迁等因素，农村税费改革后，有关乡镇政府服务能力建设研究并不深入。在乡村振兴战略实施以及基层治理现代化转型的双重背景下，我国乡镇政府如何不断提高公共服务水平，加快政府职能转变以及构建服务型政府，从而促进乡村社会经济和谐健康持续发展，仍然是亟待研究的重点课题。当前增权赋能是乡镇政府应对日趋复杂的乡村社会治理环境的重要保障，提升乡镇政府服务能力应当突出权能共构、增权赋能的基本思路。基于此，本文以增权赋能为导向，针对我国乡镇政府提升服务能力存在的结构性困境，探讨在制度与非制度层面如何实现乡镇政府公共服务能力的有效提升，以期为推动我国乡镇政府治理能力现代化转型提供必要的学术依据。

二、新时代乡镇政府增权赋能的现实背景

（一）乡村振兴战略背景下的乡镇政府服务能力

乡村兴则国家兴，加强乡镇政府服务能力建设是实施乡村振兴战略的现实要求。①陈敏涵：《关于中国乡镇政府职能转变的文献综述》，《技术与市场》2009 年第8 期。党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，随后国家相继出台了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》等多项指导性文件。在新时代背景下，乡村改革进入了新时期，乡村的各种社会矛盾也逐渐凸显。②王铎：《试论乡村振兴战略背景下乡镇政府的服务能力建设》，《农家参谋》2020 年第13 期。其中城乡差距成为乡村振兴战略实施的最大障碍。我国长期存在的城乡二元结构，直接导致了农村地区在经济收入、基础设施建设以及医疗卫生水平等方面落后于城镇。随着新型工业化和城镇化不断推进，农民的公共服务需求被逐步释放。但由于财政资金投入不足，乡镇政府提供的公共服务无法满足农民日益增长的需求。当前我国广大农村地区仍面临着基础设施建设不完善以及教育医疗卫生水平低下等问题。此外，城市统筹农村的思维并没有发生实质性的改变。农村社区建设在某种程度上深受城市中心主义的影响，为将农村改造成城市共同体，农村社区建设沿袭农村的制度设计和组织架构。③文军、吴晓凯：《乡村振兴过程中农村社区公共服务的错位及其反思——基于重庆市5 村的调查》，《上海大学学报》（社会科学版）2018 年第6 期。与之不同的是，乡村振兴战略提出了建立健全统筹城乡融合发展的体制机制，以统筹城乡替代以城代乡，以资源共享和优势互补的方式加快打造城乡共同体，构建城乡融合发展的服务体系。因此，伴随乡村振兴战略实施进程，如何提升乡镇政府公共服务能力成了加强基层政府治理能力建设的核心内容。

（二）基层治理现代化视角下的乡镇政府治理能力

党的十八届三中全会以来，治理作为全新政治理念，拓展了乡镇政府公共服务能力提升的全新理论视角。同时，由此带来的政府治理理念转变对强化乡镇政府服务能力建设也提出了更高要求。在由过去的政府管理向服务型治理转变的过程中，乡镇政府通过加强自身治理能力建设，不断满足农民日益增长的公共服务需求。一方面，基层治理现代化要求合理划分乡镇政府的权力边界。依据权力边界划分事权，凡是属于乡镇政府承担的公共事务交由乡镇政府负责，上一级政府应当授予相应的权力；凡是属于乡村社会自治的事务一律交由乡村社会负责，让各种社会力量充分参与。此外，按照事权和财权统一的原则，上收不适当下放的事权，或者加大中央和上一级政府的财政转移支付力度，以提高乡镇政府治理能力。④刘春萌：《论乡镇政府公共服务供给能力提升的路径选择》，《现代商业》2017 年第26 期。另一方面，基层治理现代化要求乡镇政府明确相应职责。合理划分基层政府职能是乡镇政府治理能力提升的基本前提。在我国的乡镇政府治理中，长期存在着职能模糊不清、权责不对等问题，职能缺位、越位和错位的现象屡见不鲜。因此，提升乡镇政府的治理能力和水平的重点是理顺与上级政府的权责关系，做到权责一致，同时要科学合理地改变机构职能交叉的情况，优化机构设置，充实和完善公共服务和社会管理部门的有效建设。①李觅：《论乡镇政府公共服务能力的重构——基于政府职能视角》，《商业文化》（下半月）2011年第1期。

三、乡镇政府公共服务能力增权赋能的结构性困境

（一）制度增权缺位导致服务职能认识模糊

当前国家大力推进治理体系和治理能力现代化，并提出了构建服务型政府的总体目标。“上面千条线，下面一根针。”在服务型政府的构建过程中，作为最基层的政权组织，乡镇政府公共服务能力建设容易被制度增权缺位所掣肘。一是乡镇政府与县（市）政府权责关系并不能有效应对服务能力问题。长期以来，职责同构是我国乡镇政府机构设置所遵循的主要原则，乡镇政府所拥有的权力大多集中在上一级政府，权力小、责任大，且政府权责关系不明确。乡镇政府公共服务职能的发挥受到了诸多限制，自主性不足。二是压力型行政体制弱化了乡镇政府职能，限制了乡镇政府提供公共服务的主动性和能动性。在压力型行政体制下，乡镇政府仍然面临着复杂的诸多乡村社会治理问题。为了完成上一级政府交办的各项指标任务，顺利通过绩效考核，作为政策最终执行者的乡镇政府将各项行政任务作为日常工作开展的重点。与纷繁复杂的行政目标任务相比，便民利民的公共服务工作明显落后。三是在机构设置方面，乡镇政府职能分工不明确。当前乡镇政府职能设置仍以发展经济为中心，公共服务职能不突出。因此，制度增权缺位直接影响政府工作积极性，对乡镇政府公共服务能力建设产生了一定抑制作用。

（二）管理增权脱节导致服务内容存在结构失衡

由乡镇政府管理权脱节而导致的公共服务内容结构失衡，主要表现在以下几个方面：一是相较于硬公共服务，软公共服务明显滞后。政府公共服务形态可分为硬公共服务和软公共服务。硬公共服务是指以硬件实物形态存在的基础设施建设，诸如道路建设、水电设施建设、教学设施建设等公共服务产品；软公共服务是指以软件非实物形态存在的基础设施建设，诸如医疗卫生服务、教师队伍水平、社会劳动保障等公共服务产品。②郜清攀：《乡村振兴战略背景下乡镇政府公共服务能力研究》，东北师范大学2019 年学位论文。农村基层群众对乡镇政府提供的硬公共服务的满意度较高，而对软公共服务的满意度较低。③允春喜、陈兴旺：《论乡镇政府公共服务能力的提升》，《华北电力大学学报》（社会科学版）2016 年第4 期。乡镇政府在农村公共服务供给规划过程中，更倾向于硬公共服务供给，由此导致乡镇政府对软公共服务的关注不足。二是相较于有收益的公共服务供给，无收益的公共服务供给明显滞后。受逐利偏好影响，乡镇政府在公共服务供给过程中，一般倾向于选择对政府最为有利的服务项目。建设周期短且见效快的公共服务项目备受乡镇政府青睐，而建设周期长且收效慢或者无收益的服务项目却容易被忽略。这直接造成了乡镇政府公共服务供给内容的不均衡问题。三是相较于普遍群体受益的公共服务供给，特定群体受益的公共服务供给相对滞后。普遍群体受益的公共服务指的是针对全体人民的公共服务，而特定群体受益的公共服务指的是针对残疾人、孤寡老人、失业者等边缘群体和弱势群体的公共服务。在现实中，尤其是经济发展水平落后以及资源匮乏的农村地区，乡镇政府对边缘群体和弱势群体的合法权益和利益诉求未能给予足够重视，更愿意将有限的服务资源投放至乡村社会普遍群体受益的服务中。

（三）内在赋能乏力导致服务供给总量和规模不足

在提升乡镇政府服务能力的过程中，内在赋能乏力导致公共服务供给总量和规模不足。这主要表现在三个方面：一是部分乡镇政府工作人员的服务意识不强。受政府管理思想影响，有些乡镇政府工作人员的综合能力欠缺，工作较为被动，缺乏较强的创新能力和学习能力，难以积极主动破解农村公共服务供给总量和规模不足等难题。二是捉襟见肘的乡镇政府财政资金限制了公共服务供给总量和规模的扩大。充裕的财政资金是乡镇政府公共服务能力建设的基本保障。只有充裕的财政资金才能保障大规模公共服务有效供给。但自取消农业税以后，财政转移支付力度不够、保障机制不健全等因素，直接导致许多乡镇政府财政收入锐减，资金压力增加。乡镇政府财政资金缺乏使得乡镇政府公共服务能力受到极大的限制，特别是在经济发展缓慢、自然资源匮乏的农村地区尤为明显。三是缺乏统一的服务供给部署。农村地区与城镇相比，在公共服务方面，差距十分明显。当前乡镇政府服务能力建设水平不高，乡村社会公共服务供给总量和规模不足，难以满足社会经济发展的现实需求的另一主要原因是在农村地区公共服务需求日益增长的背景下，由于部分乡镇政府缺乏对公共服务的统一部署，农村公共服务呈现出碎片化和低效化的显著特征，存在大量分布不均与相互冲突的现象。①汪锦军：《农村公共服务提供:超越“碎片化”的协同供给之道——成都市公共服务的统筹改革及对农村公共服务供给模式的启示》，《经济体制改革》2011 年第3 期。

（四）外在赋能不强导致应对服务需求升级能力欠缺

伴随我国农村最基本的公共服务日趋完善，如何解决农民对更高层次公共服务需求成为乡镇政府公共服务能力提升亟待解决的又一现实问题，这主要表现在：首先，不少乡镇政府公共服务供给存在盲目性。目前农村公共服务供给取决于供给方而非需求方。由政府主导供给的公共服务具有强制性和垄断性的特点。乡镇政府通过服从和执行上一级政府行政命令的方式为农村地区提供公共服务。这往往忽视了农民对公共服务的现实需求。这种忽视农民公共服务需求的供给具有盲目性。这也造成公共资源一定程度上的浪费。其次，部分乡镇政府缺乏对社会各方力量的激励能力。公共产品具有非竞争性和非排他性特点。在激励机制不完善的前提下，市场企业和社会组织等其他供给主体并不愿介入其中。仅靠单一主体即乡镇政府，提供的公共服务很难满足农民群体日益多元化、多层次的需求。最后，乡镇政府回应能力不强。随着农民群众利益诉求多元化及农民权利意识的不断增强，有些乡镇政府在面对农民公共服务诉求时存在着各种短板，适应性较差，回应能力和应对突发状况的能力明显滞后，难以适应公共服务供给的新环境。

四、增权赋能回归：提升我国乡镇政府公共服务能力的有效路径

（一）制度增权：推进乡镇行政体制改革

国家通过制度和政策统筹乡村发展是1978 年以来基层治理结构转型的重要标志。②吴春来：《从政治整合到政策统筹:中国农村基层治理70 年的路径与趋向》，《江汉大学学报》（社会科学版）2020 年第1 期。在基层治理结构转型过程中，破解乡镇政府服务职能模糊不清、权责边界不明确等问题，应从合理划分政府职能、理顺权责边界、消解压力型体制影响等方面进行制度增权，具体而言：首先，合理划分乡镇政府服务职能。为了提高乡镇政府服务供给的有效性，必须重新界定乡镇政府职能并对其进行优化。③刘红萍、王天浩：《怎样提升乡镇政府治理能力》，《人民论坛》2017 年第1 期。乡镇政府应坚持高效统一与精简精干的原则，将其职能重心从管理转移到服务上来，瞄准公共服务职能定位，明确公共服务职能范围，努力打造基层服务型政府。其次，界定政府的权责边界。乡镇政府的权力主要来源于上一级政府。乡镇政府在公共服务能力建设过程中，应当遵循职责同构和事务同类的原则，严格划分县（市）级政府与乡镇政府之间的公共服务职责，使得公共服务职责与能力相匹配。最后，消解压力型行政体制影响。压力型体制是我国基层政府为了实现经济赶超，完成上级下发的各项指标任务并对其量化的评价体系。①荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社1998 年版，第12-14 页。面对乡村社会的日益复杂化，在压力型体制下，乡镇政府与县（市）政府之间的治权体系和责任体系呈现出“倒金字塔式”和“金字塔式”的显著特征。②唐莹：《基层地方政府治理困境及其现代化探索——基于地方7 镇（乡）1 区实证分析》，《经济研究参考》2015 年第72 期。这造成乡镇政府缺乏自主性，形成对上级政府的依赖惰性。鉴于此，为破除压力型行政体制制约乡镇政府服务能力建设的障碍，应完善县、乡镇政府之间的权力运作方式，激发乡镇政府服务的自主性和能动性，同时完善与公共服务相关的乡镇干部管理制度、激励机制及规章制度，使得乡镇政府公共服务有章可循。

（二）管理增权：革新公共服务供给体制

当前由于有些乡镇政府在服务管理方面存在管理增权脱节的问题，相关的机制管理严重缺位，严重阻碍了其服务能力的有效提升。③吴李靖、李春生、董伟玮：《我国地方政府治理能力评估及其优化——基于吉林省的实证研究》，《吉林大学社会科学学报》2020 年第4 期。鉴于此，建设服务型政府应革新公共服务的供给机制，应从财务管理、绩效考核和监督问责等方面入手，增加乡镇政府事权。一是完善财政管理机制。在财政收入方面，要加大财政转移支付力度，优化财政收入结构。乡镇政府通过获取更多财政资金，为乡村提供更大范围的公共服务。在财政支出方面，合理使用财政资金，将财政资金向农村基层倾斜，向农村地区公共服务倾斜。在财政预算方面，建立健全财政资金预算机制，实现乡镇政府有限的财政资金使用更加优化。二是完善绩效管理制度。要探索构建以服务为导向的绩效管理方式，按照服务型政府的标准建立合理科学的绩效管理体系，将服务质量和农民群众的满意度作为绩效考核的主要指标，并将第三方引入考核系统中。三是完善监督问责机制。为提高乡镇政府公共服务供给效率，保证乡镇政府公共服务效能，规范乡镇政府监督问责机制，还应完善乡镇政府信息公开机制，加强内外部监督，尤其要注重外部监督，打造阳光政府。

（三）内在赋能：加强人才队伍建设

乡镇政府工作人员是国家政策在最基层的执行者和实施者。国家相关政策能否有效落实取决于政府工作人员工作素质的高低。为此，通过内在赋能，提高乡镇政府工作人员的工作素养，对提升乡镇政府公共服务能力大有裨益。首先，牢固树立服务型政府意识。治理体系和治理能力现代化的推进必须坚持农民的主体地位。因此，在乡镇政府服务能力建设过程中，乡镇政府工作人员也应坚持以农民服务需求为出发点和落脚点，从观念上树立政府公共服务的理念。与此同时，要发挥党建引领的核心作用，强化党的政治引领、思想引领、组织引领和作风引领，进一步加强乡镇政府工作人员的思想政治建设。其次，提高服务技能。乡镇政府应当加强对其工作人员的教育和技能培训，通过教育等多种形式将理论知识武装乡镇政府工作人员头脑，不断丰富其知识储备，努力使其树立新的服务观念和服务意识。最后，引进高素质人才。上一级政府应坚持公平竞争、择优录取的原则，通过正规的考试和人才引进计划等多种方式，加强人才资源建设，为乡镇政府大力引进综合能力强以及作风过硬的人才，为乡镇政府内在赋能。

（四）外在赋能：构建多元化的服务供给主体

在乡村振兴战略的持续推进下，乡村社会公共服务事务越来越复杂化和多样化，全国大部分地区乡镇政府为乡村社会提供公共服务仍然采取自上而下的计划分配的方式进行供给。④吴爱明、沈荣华、王立平：《服务型政府职能体系》，北京：人民出版社，2009 年版，第309 页。我国农村尤其是在经济欠发达地区，乡镇政府公共服务水平较低，农民群体的需求随着社会经济的发展不断升级，因此仅仅依靠乡镇政府提供公共服务越来越无法满足农民群体现实的服务需求。⑤郑志龙、赵春草：《乡镇政府社会治理能力的评估与提升路径》，《行政论坛》2020 年第5 期。鉴于此，探索新的乡镇政府服务方式以及构建多元化的服务供给主体是推动乡村社会公共服务供给模式优化升级的驱动力。一方面，应坚持农民群众的主体地位，优化农民群众参与乡镇政府服务决策的方式，积极探索多元化的民主决策模式。具体而言，可优化乡镇政府公共服务议事规则和决策程序，完善公共事务重大事项的听证制度，建立健全乡镇政府公共服务决策公开和公示制度，鼓励农民群众积极参与乡镇政府公共事务决策。另一方面，乡镇政府在政策上给予支持，鼓励和动员各种社会力量参与乡村公共服务供给。具体而言，对于难以提供的公共服务，可通过政府购买方式向农民群体提供相应的公共服务，扩增仅由乡镇政府提供公共服务的单一渠道。同时，可通过相关优惠政策的激励，将社会资本吸纳进农村公共服务领域，鼓励将非营利性的学校和医院、社会组织等第三方部门纳入乡镇政府公共服务供给体系中来。

五、总结与讨论

在乡村振兴与基层治理现代化的双重背景下，积极推进乡镇政府公共服务能力提升是推进基层治理能力与治理体系现代化的重点内容。当前乡镇政府公共服务能力提升面临着诸多结构性困境。本文的基本思路是以增权赋能为主要线索，加强基层治理的制度化能力建设，激发基层治理制度活力，让基层治理制度有效运转起来，进而有效推进基层治理体系和治理能力现代化。按照这一逻辑思路，本文紧紧围绕乡镇政府公共服务能力提升这一研究内容，尝试从制度与非制度层面对乡镇政府公共服务能力提升进行“增能赋权”，即通过拓展制度化能力、优化组织运行机制、基层政府功能性延展以实现充分赋权，以期达到实现乡镇治理能力现代化转型的目标。但毋庸置疑，作为学术研究尝试，本文还需要在实践层面深入拓展。诸如乡镇政府如何调适自上而下为导向的服务供给机制，如何回应农民不断升级的公共服务需求，是今后乡镇政府公共服务能力提升研究亟待解答的主要现实难题。