自愿性问责：河长制主动接受社会监督的动因分析

郝亚光

一、问题提出及文献梳理

代表性和问责制是民主的核心要素。作为理想型完美政府的代议制政府，①密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，2009 年版，第34 页。对公众负责是其应有之义。然而，任何官僚制行政总是倾向于排斥公众，利用自身优势尽可能隐匿相关信息，以免行动受到批评。②韦伯：《经济与社会》（第2 卷），阎克文译，上海：上海人民出版社，2010 年版，第1132 页。特别是在政治上成功生存的政治家和公职人员，更善于逃避责任，为不受欢迎的行动或决定提供各种解释以避免受到指责，③McGraw K.M.，“Avoiding blame：An experimental investigation of political excuses and justifications”，British Journal of Politi⁃cal Science，1990，20(1).甚至利用自己的专业知识系统地误导立法者，并得出完全相反的结论。④Lupia A.，McCubbins M.D.，“Learning from oversight：Fire alarms and police patrols reconstructed”，JL Econ.&Org.，1994，10.在西方式民主的政治实践中，不但产生了限制议程、重设议程、互相推诿、行为惯性等具体避责技术，⑤Weaver R.K.，“The politics of blame avoidance”，Journal of public policy，1986.而且形成了机构策略、表象策略和政策策略等避责策略，①Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.还出现了动态选择的避责模型。②Hood C.，Jennings W.，Copeland P.，“Blame avoidance in comparative perspective：Reactivity，staged retreat and effica⁃cy”，Public Administration，2016，94(2).蔡永顺基于大量中国案例的研究发现，中国政府公务人员与西方国家一样有强烈的动机规避指责和惩罚。其中，封锁信息渠道、逃避责任（找替罪羊）、动员社会网络是其常用手段。③Cai Y.，State and agents in China：Disciplining government officials，Stanford University Press，2014：p.137.随着地方政府改革创新的推动，不但出现了下级官员向上级的反向避责，④邓大才：《反向避责：上位转嫁与逐层移责——以地方政府改革创新过程为分析对象》，《理论探讨》2020 年第2 期。而且衍生出府际联合的避责，⑤李晓飞：《行政发包制下的府际联合避责：生成、类型与防治》，《中国行政管理》2019 年第10 期。避责现象不断滋生蔓延。⑥倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》2018 年第5 期。然而，在河长制推行过程中，地方政府（主官）不但没有逃避责任，反而主动邀请社会监督。如：苏州市吴江区在河长制公示牌的基础上，借助“互联网+”为河湖制作了“电子身份证”，方便民众监督治水进度；贵州省从江县自主研发“巡河宝”新媒体平台，方便当地民众监督河长履职；天津市、云南大理州、上海市闵行区主动向社会招募河长制社会监督员甚至组建社会监督团，自愿接受社会的监督、问责。这种自我强加的问责——超越法律要求的做法，在其他国家也有类似违背常理的现象，西方学者对此做了探索性研究，认为其发生的逻辑有二。

一是道德推动的适当性逻辑。问责制不仅是一种机制，更是一种美德。⑦Bovens M.，“Two Concepts of Accountability：Accountability as a Virtue and as a Mechanism”，West European Politics，2010，33(5).政府组织与地方主官在“遵循被社会认为是正常的、真实的、正确的或者好的规定，不考虑后果和预期的效用”⑧March J.G.，Olsen J.P.，“The logic of appropriateness”，In Goodin,Robert E.(ed.), The Oxford handbook of political science,Oxford University Press,2011:p.478.的适当性逻辑下，主动接受问责，甚至“专门请”社会问责。马奇和奥尔森发现，为解决委托人与代理人之间监视的困难，通过对等的、相互控制的授权，实现正当性的期望并不全面。以互惠为条件的信任，仅仅是在政治中的延伸。事实上，与政治机构授权相关的信任就像劳动分工本身一样，不是一个明确的契约，而是一个适当行为的规则。⑨March J.G.，Olsen J.P.，Rediscovering institutions，Simon and Schuster，2010：p.27.这种适当性行为背后的逻辑，本质上是价值观对行为的道德约束。在诺齐克看来，道德的能动性主要体现在道德推力与道德拉力两个方面。所谓道德推力，是指个体的价值观对自身行为的要求。如我要做一个“好人”或有道德的人。所谓道德拉力，是指他人价值观对我的行为的期待。别人希望我要做一个“好人”或有道德的人。⑩Nozick R.，Philosophical explanations，Harvard University Press，1981：p.401.当道德推力大于或等于道德拉力时，道德推动的适当性逻辑便开始发挥作用，即问责的自愿性道德行为发生。为更容易理解道德理论下自愿性问责的行为逻辑，杜布尼克在诺齐克的基础上建构了责任的伦理学分析框架。杜布尼克将道德视为一项制度，从法律、组织、专业和政治四个维度研究发现，问责制度下法律体系、政府组织回应性、公务员的责任感以及政治回应性仅仅是道德拉力的表现，而法律意识的内化、政府组织的主动性回应、公务员的忠诚和政治的主动性回应构成了道德的推力。⑪Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.道德推力与道德拉力共同作用形成的自愿问责，便是“适当性逻辑”作用的结果。

二是立法威胁下的结果性逻辑。库普认为公共组织之所以选择自愿问责制，除了适当性逻辑，还有因立法性威胁作出的反应。①Koop C.，“Theorizing and explaining voluntary accountability”，Public Administration，2014，92(3).为衡量公共组织问责自愿性程度的差异，库普利用荷兰103 个独立机构自愿问责数据，借用线性回归最小平方模型和有序logit 模型检验5 种自愿性问责假设的影响因素，发现：1.公共组织处理政治上的问题越突出，越倾向于承诺自愿承担责任，以便先发制人地制定更多的法律规定。2.相较于负责监督管理的公共组织而言，提供公共服务的公共组织更注重民众的反馈，更愿意主动接受问责，一方面是为了缩小公共服务的提供者与消费者之间的距离，另一方面是迫于政治家们要求其及时回应民众问责的压力。3.鉴于公共资金使用合法性、高效性和有效性要求，②Bovens M.，“Analysing and assessing accountability：A conceptual framework”，European law journal，2007，13(4).依靠政府供资的公共组织必然比依靠私营部门供资的公共组织更倾向于主动性问责；对公共资金使用负责的政治家们也更关心政府资助组织的财务管理及问责制的实施。4.虽然依据私法设立的公共组织在获得政府授权时拥有与依据公法设立的公共组织相似的公共权力，但民众并不认同其为政府组织。③Schroten K.，De overheidsstichting op het niveau van de centrale overheid，Universiteit Utrecht,2000.同时，政治家们则认为依据公法设立的公共组织比私法组织更应承担责任。5.一个公共组织存续的时间越长，提供自愿性问责的必要性、积极性越低；对于年轻的公共组织而言，更需要提供自愿性问责。④Stinchcombe A.L.，“Organizations and social structure”，Handbook of organizations，1965，44(2).

然而，在委托代理理论家们看来，为规避代理人不忠实追求委托人利益的风险而建立的问责制，不论采用什么样的问责方式（强制或自愿），均会对代理人产生负面影响。对于代理人在问责负面影响下的真实动机，自愿性问责的实证性研究有所不足。若仅因为立法威胁的外部压力，才产生“自愿性问责”，菲尔普对问责“自愿性”的真实性提出了质疑。⑤Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).鉴于自愿性问责理论研究的不足，卡斯滕通过对荷兰与比利时12 个政治问责典型案例的比较研究，发掘了代理人在现实社会政治环境中自愿性问责行为的驱动因素和形式（见表1）。⑥Karsten N.，“Scrutinize me，please! The drivers，manifestations and implications of accountability-seeking behaviour”，Pub⁃lic administration，2015，93(3).本文拟借助卡斯滕研究自愿性问责动机的成果，从民主制度与行为策略两个维度对中国河长制中出现自愿性问责行为的“自愿性”动因作进一步剖析。

二、自愿性问责的内生动力：人民民主的制度需求

在现代民主社会，世界各国与政府业已形成“为民负责”的共识，并为此许下承诺。为履行这一承诺，各国政府采用了不同的民主制度、民主形式和民主手段。特别是在人民当家做主的社会主义中国，人民不仅拥有国家的一切权力，而且在国家政治生活和社会生活的方方面面发挥当家做主的作用。以追求善治为目标的政府，愿意向民众提供自身行为的信息和解释，并可能因此被问责乃至受到制裁，是人民民主制度发展的内在要求。

（一）公开：主权在民的问责要求

在中国，一切权力属于人民，一切权力来自人民，人民是国家的真正主人，通过人民代表大会制度实现人民当家做主的权力。由人民代表大会制度产生的国家行政机关、审判机关、监察机关、检察机关，是一个“完善的政府的理想类型”。这种理想类型便是“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人”。①密尔：《代译制政府》，汪瑄译，第65 页。这种代议制政体，既能保证人民始终控制公共权力，又能实现政府管理的善治，其奥妙在于公共权力的两次委托授权，即“通过代议制实现了政治权力的所有权（人民）和使用权（议会）的分离，通过官僚制实现了政府权力控制权（议会）和具体事务操作权（官僚）的分离”。②王彩波：《西方政治思想史：从柏拉图到约翰·密尔》，北京：中国社会科学出版社，2004 年版，第47 页。

各级政府机构、政治领导人以及公务人员作为代理人，要么对各级人民代表大会（委托机构）负责，要么对委托其职权的上级机构负责。囿于种种原因，委托代理关系常常出现代理问题。为限制委托人行使自由裁量权，③Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).确保代理人忠实于委托人，④Broadbent J.，Laughlin R.，“Control and legitimation in government accountability processes：the private finance initiative in the UK”，Critical perspectives on accounting，2003，14(1-2).问责制便应运而生。问责制得以实现的前提是代理人向委托人提供必要的行为信息和说明。如政府的支出必须获得公民的同意且履行正当程序，资源的利用不但要有效，而且要达到预期结果。⑤周亚越：《行政问责制研究》，北京：中国检察出版社，2006 年版，第285 页。作为涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业的河湖管理保护，不仅关乎绿色发展理念的落实，而且影响生态文明建设的推进，⑥《中国政策汇编2016》编写组编：《中国政策汇编》2016 年第1 卷，北京：中国言实出版社，2017 年版，第409 页。需要各级政府及公务人员及时向公众说明水环境治理的进度与成效，更需要“坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间”。⑦《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第149 页。为此，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）和水利部办公厅发布的《关于印发〈“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）〉的通知》中明确要求，既要“加强同级党委政府督察督导、人大政协监督、上级河长对下级河长的指导监督”，也要“运用现代化信息技术手段，拓展、畅通监督渠道，主动接受社会监督”。

（二）透明：权力实现的问责条件

在密尔看来，代议制政府的优点在于“允许所有各阶级的人最广泛地参与具体的司法和行政事务……尤其是通过最大可能的公开自由讨论”。⑧密尔：《代译制政府》，汪瑄译，第82 页。公民广泛参与国家权力、开展公开自由讨论的前提在于知情权。公民能否轻松而准确地获取和掌握各级政府公权力的相关信息，取决于信息的透明度。因此，詹姆斯·麦迪逊早在1822 年便宣称：“一个没有大众信息或者没有获取信息手段的大众政府，只不过是一场闹剧或者一场悲剧的序幕，或者两者兼而有之。”①Madison J.，Selected Writings of James Madison，Hackett Publishing，2006：p.308.尽管任何官僚制成员都可以利用内部优势对相关信息和意图进行保密，但人民主权理论、委托代理理论以及合法性理论都要求代行公权力的政府与人员积极向社会公开信息。虽然信息的公开透明并不一定必然带来问责，②Fox J.，“The uncertain relationship between transparency and accountability”，Development in practice，2007，17(4-5).但是掌握及时、完整、准确的针对性透明信息，将促成公民的问责行动。③Fung A.，Graham M.，Weil D.，Full disclosure：The perils and promise of transparency，Cambridge University Press，2007：p.16.

针对性透明信息，一般具有三个关键要素。一是以民众为中心的信息公开透明，及时关注信息使用者的需求和兴趣，花费较少的时间和精力获取有价值的信息，能够感知信息价值。二是透明信息提供的格式、发布的地点（途径、媒介）和时间符合民众日常的习惯或惯例，以实现政府部门的信息发布与民众信息获取的兼容。三是将复杂的信息简化，将专业性或难理解的信息通俗化，便于民众理解。

与此同时，有效的透明政策能否持续发挥作用，取决于三个方面。一是围绕民众关注或需要解决的问题，不断扩大针对性透明信息的范围，但应在尽可能增加信息披露者、信息接收者收益的前提下，不增加信息披露者、信息接收者的成本。二是进一步提高透明信息的准确性。三是引导和增加民众对信息的使用。为保障人民群众的知情权，提高政府工作透明度，促进依法行政，《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008 年5 月1 日开始施行。为进一步推动政务公开、政策透明，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016 年2 月17 日印发实施了《关于全面推进政务公开工作的意见》，国务院办公厅于2016 年11 月15 日印发了《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》。因此，在全国范围内实施的河长制进行信息公开、透明，不但是政府自身工作的基本要求，更是满足民众知情权的最低要求。

（三）回应：社会参与的问责目标

现代国家存在的前提在于人民主权，人民主权的本质是公共舆论，即人民能够对所有人产生约束力的决定权力。④哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，上海：学林出版社，1999 年版，第285 页。政府作为人民的代理人，所行使公共权力的公共性要求“个人或事情接受公开批判，让政治决策接受公众舆论的监督，并按照公众舆论的要求进行修正”。因此我国的人民民主不但重视人民在选举时的投票权利，而且注重人民在日常政治生活中行使民主决策、民主管理、民主监督的权利。⑤《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第292 页。人民诸多权利的行使，离不开具体的参与形式与途径。如通过多种方式和渠道获取相关信息，借助多种会议或组织形式了解政策，依托多种机制构建政府与民众之间的合作关系，以及将民众参与的角色与结构进一步制度化。⑥托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏英等译，北京：中国人民大学出版社，2010 年版，第14 页。民众参与作为社会问责的基础与前提，不仅关系社会问责的深度，而且左右社会问责的广度。然而，民众参与能否有效实现，取决于政府对民众的包容与回应。

在民主政治中，权力行为主体必然对社会成员的利益诉求进行有效回应。政治回应成为权力行为主体与社会成员沟通的重要纽带。民众在获得相关透明信息并参与社会问责后，必然希望政府部门就某些具体问题进行回应。面对社会的问责，公共部门的回应可能积极也可能消极。从消极的方面看，公共部门可能因被问责而带来名誉受损，甚至对具体问责人打击报复。⑦JOSHI A.，“Reading the Local Context：A Causal Chain Approachto Social Accountability”，IDS Bulletin，2014，45（5）.为避免出现公共部门的消极回应，我国不但要求各级政府积极推动公众参与，而且通过立法形式约束政府及地方主官的底线行为。如国务院办公厅印发的《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》明确要求，对涉及重大公共利益和公众权益的重要决策，不但要尽可能借助多种方式扩大公众参与，还要积极探索公众参与新模式，搭建公众参与新平台。根据《意见》要求，不但对领导干部的河长履职情况进行考核，而且对其进行领导干部自然资源资产离任审计，甚至推行生态环境损害责任终身追究制。

（四）自愿：身份认同的问责动力

责任是道德的基础。正如西塞罗所言：“任何一种生活，无论是公共的还是私人的、事业的还是家庭的，所作所为只关系到个人的还是牵涉到他人的，都不可能没有道德责任；因为生活中一切有德之事均由履行这种责任而出。”①西塞罗：《论老年 论友谊 论责任》，徐奕春译，北京：商务印书馆，2003 年版，第91 页。政府公务人员（包括领导干部）作为一名自然人，德性②亚里士多德：《尼各马可伦理学》，苗力田译，北京：中国社会科学出版社，1999 年版，第26 页。是维持其充当某种角色的基本品质。无论是长期的学校教育培养的“理智德性”，还是通过社会风俗习惯长期熏陶形成的“伦理德性”，政府公务人员（包括共产党员）都应一致认同《中国共产党章程》和《中华人民共和国公务员法》对党员和公务员的基本要求——全心全意为人民服务。特别是作为公仆为人民认真履行职责，不但是在理性指导下实现道德目的的冲动，而且是响应伦理要求，彰显个人价值，获得他人认同的理性冲动。对于遵照法律、专业守则、职权职责要求行事的公务人员而言，勇于承担责任、积极回应民众质疑与问责，是其履行基本职责的应有之义。因为政治责任、义务和忠诚比任何承诺都更具体，甚至可能不是自愿的。③Shklar J.N.，Shklar J.N.，Political thought and political thinkers，University of Chicago Press，1998：p.41.

为破解九龙治水的困境，发挥制度体系的整体性优势，河长制的组织架构设计中突出了地方主官的核心地位。随着河长制的广泛推行，不少地方创造性实施了“双河长”制度。在省长、市长、县长、乡镇（村）长担任河长的同时，同级党组织的主要负责人共同担任河长，实现了党政治水的合力。在领导力理论者看来，领导者不但要实现社会对自己的认可，而且要追求社会对其团队的认同。④Avolio B.J.，Gardner W.L.，Walumbwa F.O.，et al.,“Unlocking the mask：A look at the process by which authentic leaders impact follower attitudes and behaviors”，The leadership quarterly，2004，15(6).这种双重追求，必然促使领导者积极关注民众需求，并及时作出回应。即使有个别担任河长的领导干部是“家长式作风”，⑤Farh J.L.，Cheng B.S.，A cultural analysis of paternalistic leadership in Chinese organizations，Management and organizations in the Chinese context,Palgrave Macmillan，London，2000：p.91.也会在维护控制权威和关心追随者的同时，特别注重个人的美德、自律和无私，以保证追随者的认同与服从。由此可见，无论是政府公务人员，还是政府或党委的主要负责人，基于身份和角色的认同，在道德的约束和激励下，均能够内生出主动接受问责的自愿性动力。

三、自愿性问责的主观选择：反客为主的策略技术

政府通过公开准确的信息、详细的分析和多样的沟通，取得民众的认同与支持，以保证公共权力的合法性和持续性。民主问责成为一个持续的、开放的过程。特别是在自上而下的体系问责、自下而上的社会问责与平行的机构问责共同构成的问责立方体中，⑥万婷婷、郝亚光：《层级问责：河长制塑造河长治的政治表达》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2020 年第4 期。地方主官及同级党组织的主要负责人并非处处陷于被动，而是可以利用自身所处的科层制度和权势优势，通过顺应趋势、因应权势、营造声势以及建构定势等政治策略，化被动为主动，甚至反客为主，打造积极问责、自愿问责的良好社会形象，获得全方位的认可与支持。

（一）顺应趋势：规避被动问责

我国经济的快速发展，给水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作带来了严峻挑战。如何维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用，是国家与社会、主官与民众共同面临的重大难题。特别是在党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策后，水治理作为生态文明建设的重要组成部分，同样关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦的实现。为树立“绿水青山就是金山银山”的生态意识，切实把党中央关于生态文明建设的决策部署落到实处，习近平总书记在关于做好生态文明建设工作的批示中明确要求，“各级党委、政府及各有关方面要把生态文明建设作为一项重要任务，扎实工作、合力攻坚，坚持不懈、务求实效”。①《习近平谈治国理政》（第二卷），第393 页。在2017 年新年贺词中，习近平总书记庄严宣布“每条河流要有‘河长’了”。可以说，为确保河长制及生态文明建设的推进取得重大进展和积极成效，党中央、国务院先后作出的一系列重大决策部署集中体现了国家对水治理、生态治理的决心和信心。《意见》正是在这一背景下出台与实施的。

从2016 年11 月28 日《意见》印发，到2018 年6 月底河长制全面建立，仅仅用了19 个月。河长制能够在如此短的时间内迅速建立并取得成效，离不开党中央和国务院的高位推动，即在最高位阶政治势能②贺东航、贾秀飞：《制度优势转为治理效能：中国生态治理中的政治势能研究——以“河长制”政策为案例》，《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2020 年第3 期。的推动下，在多重激励机制的刺激下，地方各级党委政府不仅明确了主体责任，而且激发了主体意识。在压力型体制和晋升锦标赛制度下，地方党政领导都不愿意将自己的工作置于被动困境。特别是在道德推力和晋升拉力的条件下，地方党政领导必须积极配合党和国家实施生态文明建设的战略。如在全国31 个省（自治区、直辖市）（含新疆生产建设兵团）402 名省级河湖长中，59 名省级党政主要负责人担任总河湖长。除上海、天津、云南和内蒙古分别由省（区）委书记或省（市）长一人担任总河长外，其他省（自治区、直辖市）均为省（区）委书记和省（市）长共同担任双河长。为了更好推动和实施河长制，海南、江西省人大常委会率先发布了《河长制湖长制条例》，吉林、福建、辽宁等地也陆续出台了河长制专项立法，不但极大地保证了本行政区内各级河长的履职成效，而且在很大程度上规避了可能出现的被动问责。

（二）因应权势：争取问责主动

所谓“权势”，是指因权力或位阶的差距而形成对他者的能动性。在我国政策执行过程中，主要表现在两个方面：一是发文单位的位阶不同，对政策推动的力度有所差异。如由中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《意见》，相较于某个国家部委为某项政策发文，所形成的权势更高，推动力更强。二是因应工作需要成立的各类临时性“工作领导小组”，因担任领导小组组长的党政领导干部的职务级别不同，形成不同的权势影响力。如402 名省级河湖长中，由省委书记和省长共同担任双河长，或由省委书记（省长）担任河长者，相较于副省级党政领导担任河长所形成的权势更高。与此同时，各地在市、县两个层级分别成立了河长制工作领导小组，不少市（县）的小组长由市（县）委书记担任，副组长（执行组织组长）由县委副书记、县政府县长担任，成员由其他市（县）委成员以及县政府党组成员组成，如县政府常务副县长、县政府副县长、县长助理以及县总工会主席等。地方党委组成的“工作领导小组”倾向于党政主要领导担任组长，是因为“‘一把手’亲自抓、分管领导具体抓、相关部门合力抓的权力机制，体现出明显的权威性和强制性”。③贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20 年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4 期。

为更强有力地推动河长制工作，各地方党委政府因应权势，积极成立“河长制工作领导小组”，并配备较高层级的领导干部担任办公室主任。如广东、四川、江西、辽宁、湖南等省级办公室主任，均由副省级领导干部担任。在江西，省级河长办公室主任由省政府副省长担任，常务副主任由省政府副秘书长和水利厅厅长担任，省委农工部、省环保厅、省住建厅、省农业厅、省林业厅、省交通运输厅、省工信委、省国土资源厅、省公安厅等单位的分管厅领导担任副主任。从江西省河长制办公室成员的构成看，副省级办公室主任较厅级办公室主任（有些省份的河长制办公室主任由水利厅厅长担任）的“权势”更强，不但有利于破解因部门间条块利益造成的“污染在水中，根子在岸上”关系与矛盾，而且有助于实现“山水林田湖草沙生命共同体”的系统治理。从政治战略动机看，鲁西奥①Ruscio K.P.，The leadership dilemma in modern democracy，Edward Elgar Publishing，2008：pp.80-90.认为类似这样的工作小组安排对于领导者而言是一个巧妙的“设计”，即通过强调工作小组及组员的责任，为自己在面对质问时创造更多“回旋空间”。

（三）营造声势：寻求问责支持

在现代民主社会，任何一项公共政策的落实，不仅需要自上而下的权势推动，而且需要自下而上的民众参与。民众愿意主动、积极参与，离不开政府主导的情境动员。在推行河长制的过程中，既有中央权威媒体较为密集的宣传报道，又有党和国家领导人以及部委领导的重要讲话，还有地方政府的宣传部门通过多种方式向民众宣传实施河长制的重要意义、深远影响以及具体做法等，营造出势在必行的声势。之所以越来越多的民众被动员，主要原因在于宣传动员激发了民众对河长制的共识。②郝亚光、万婷婷：《共识动员：河长制激活公众责任的框架分析》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2019 年第4 期。这一共识形成的内在逻辑是政府不仅指出了水污染治理行动的紧迫性，而且说明了河长制下“一河（湖）一策”行动的有效性，还激发了民众的行动责任性，达到了“一种个人认为自己的政治行动对政治过程能够产生政治影响力的感觉，是值得个人去实践其公民责任的感觉，是公民感受到政治与社会的改变是可能的，并且可以在这种改变中扮演一定角色的感觉”。③Angus Campbell，Gereald Gurin，Warren E.Miller，The Voter Decides.Evanston，IL.1.：Row，Peterson and Company，1954：p.187.

治水声势的成功营造，极大地加深、加快和促进了民众对河长制政策的认知、认同和参与。为确保民众参与的积极性、广泛性和持续性，各地先后出台的“河（湖）长条例（规定）”明确民众参与的权益。如《辽宁省河长湖长制条例》第19 条和第20 条明确规定：“省、市、县、乡人民政府应当加强河湖保护宣传教育和舆论引导，提高全社会对河湖保护工作的责任意识参与意识；聘请社会公众担任河湖监督员，鼓励和引导企业、公众担任志愿河长，参与河湖保护。”“任何单位和个人都有保护河湖的义务，并有权就发现的河湖保护问题向河长制办公室及有关部门投诉举报。”在福建省古田县，河长制办公室于2019 年在全省率先开发上线“古田县河湖长制微信云监督平台”，为当地民众监督水污染治理和河长巡河提供了便捷条件。该平台仅运行3 个月，便招募到103 名社会监督员，收到举报31 起，办结25 起，在办6 起。④郑舒：《招募监督员 助力河长制》，《闽东日报》2019 年12 月13 日，第3 版。地方党政主官及相关公务人员主动邀请民众参与并监督河湖治理，不仅能让民众真实地感受到政策执行者的“诚意”，⑤Ferris G.R.，Treadway D.C.，Kolodinsky R.W.，et al.,“Development and validation of the political skill inventory”，Journal of management，2005，31(1).而且增强了民众对政策的认同，还有助于政府获得更多民众的支持。

（四）建构定势：塑造问责模式

在中央高位推动河长制、建设生态文明的趋势下，地方主官积极因应权势，主动营造声势，动员尽可能多力量参与的同时，塑造出一套主动性问责体系或模式，通过对谁负责、对什么负责、如何考核、谁来考核、考核什么、什么样的考核标准、什么样的考核流程、考核结果如何使用等内容的设定，将考核问责引向有利于自己的方向，⑥Shapiro D.L.，Buttner E.H.，Barry B.，“Explanations：What factors enhance their perceived adequacy？”，Organizational behavior and human decision processes，1994，58.使民众更容易接受“代理人”的政策决定和执行成效。从各地开展河长制考核的具体经验看，通常将定量评价与定性评估相结合，将日常监督与年终考核相结合，将下级自评与上级考核相结合，形成一套立体、全面、动态的考核体系，仅日常监督便有三类形式：一是会议督察，即召开相关会议，听取工作情况汇报；二是现场督察，即派出督察组，翻阅资料、实地查看情况；三是暗访督察，即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，直奔基层、直插现场。

在江西、安徽、广东等地，河长制的年终考核指标体系围绕建设河（湖）长制的能力与体系、保护水资源、管护河湖水域岸线、防治水污染、治理水环境、修复水生态、执法监管等7 个方面的情况，细分为28 个具体考核指标，由省河长办及各成员单位对相应内容进行考核评分。浙江省绍兴市、上海市闵行区等地，积极利用“互联网+”、大数据技术，建成大数据管理中心，将民众对各级河长履职情况的评价，以及各级河长对民众投诉举报问题的处理和反馈情况，都纳入考核体系，形成了“最严格水资源管理制度”。考核结果经总河长会议审议后，向全社会通报，对于年度考核优秀的，予以通报表扬。江西省于2019 年9 月向全国发布了首个河长制省级表彰决定。①石鹏：《我省发布全国首个河长制省级表彰决定》，https：//jndsb.jxnews.com.cn/system/2019/08/30/018571593.shtml，2019 年8 月30 日。不仅要通报批评考核不合格的单位，而且要求该单位向上级党委政府提出书面说明，明确整改措施及期限，并追究“领导干部生态环境损害责任”。如因违规越线行为造成水域面积萎缩、水体恶化或生态功能退化等生态环境损害，相关责任人员将面临责任终身追究。

四、结论与讨论

以个人或组织自愿接受监督为表现的自愿性问责，似乎违背常理。事实上，这一行为既是人民民主制度内生的客观需要，又是代理人（组织）主观的策略选择。在委托代理关系的民主制度中，责任与问责恰如硬币的两面，正面是责任，反面是问责。委托人赋予代理人权力，代理人便有了一定程度的自由裁量权，并应为此担负责任，为约束代理人的自由裁量权，便有了问责。从某种意义上可以说，问责是为了最大限度减少政府的管理不善，而责任是最大限度发挥政府的善治。如何将责任与问责有效衔接，成为实现委托代理关系的关键。政府作为代理人的自愿性问责行为，既能够及时响应作为委托人的民众的需求，又能实现权力的透明运行，获得民众的进一步认可与认同。合法的政府在民众的支持下更容易有效执行公共政策，满足民众的诉求。但在具体操作的过程中，既要注意进一步提升民众参与的普遍性和广泛性，也要注意防止自愿性问责的过度性，以免造成不必要的负面影响。

一是促进民众参与的广度与深度，提升政府与社会的治水合力。有序而广泛的民众参与，不但有助于加速治水的进程，而且有助于保持政府与公众良好的互动关系。从目前各地河长制实施的情况看，民众参与的主体完整性有待进一步加强。已有“民间河长”利用自身的地理优势、专业优势或技术优势，对河（湖）资源进行日常监督、水体采样、动态监测。但在“一河（湖）一策”的方案制订中，民众参与的普遍性、广泛性尚存在不足。治水方案的制订过程中，除了吸收专家的意见外，还可以积极、全面收集生活在“水边”民众的切身感受和建议，以便于治水方案落地落实并取得成效。为实现民众参与的普遍性与广泛性，可利用“互联网+”技术手段，突破民众参与的时空障碍。与此同时，政府有关部门可根据自身条件适时开展自愿性问责，可在最短时间内对民众反馈的问题作出及时、准确、有效回应，以谋求民众对政府和政策的认可与认同，形成政府与社会共同治水的合力。当然，在实现民众有序参与治水的前提下，政府相关部门及人员可多尝试自愿性问责，克服越来越普遍和广泛的民众参与带来的各种困难。如在日常工作中，要用更多时间回复民众提出的各种问题；在公共决策中，要花更多精力邀请更多民众参与以保证多元性、代表性；在政策制订中，要花更多时间解决民众与政府的意见差异。

二是把握自愿性问责的力度和精度，积极实现政府的治水成效。适度而精准的自我问责，不但可以有效实现民众的治水需求，而且可以保证政府组织的高效运行。若自愿性问责的内容过多、力度过大，或主体过多，往往导致问责过载，严重影响问责的效果。问责的内容过多，提供问责的主体不但需要投入较多的时间和精力去准备相关材料，而且因为准备过多的材料而不得不浪费人力和财力，增加不必要的交易成本。①Halachmi A.，“Performance measurement：a look at some possible dysfunctions”，Work study，2002，51(5).问责的力度过大，不但有可能严重挫伤政府机构和公务人员的工作积极性和主动性，而且有可能消灭政府及其公务人员承担风险、寻求革新的勇气，②Behn R.D.，Rethinking democratic accountability，Brookings Inst Press，2001:p.15.甚至造成不再主动承担自愿性说明，应付问责或逃避问责，陷入指责游戏模式。③Hood C.，The blame game：Spin，bureaucracy，and self-preservation in government，Princeton University Press，2010:p.18.问责的主体重叠，可能导致自愿提供问责的主体无所适从，也可能导致责任主体间的冲突与矛盾，还可能导致代理人的“多重责任紊乱”，或游走于多重问责主体之间，为自己寻求更多回旋余地。因此，开展合理、适度、有效的问责和自愿性问责，不但有助于取得较好的治水成效，而且有助于提升国家治理能力。