习近平总书记关于公安工作重要论述的发展过程探析

罗小龙

四川警察学院 马克思主义学院，四川 泸州 646000

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公安工作，面对国际国内形势的深刻变化，在广泛调研和深入思考基础上，对公安工作作出一系列重要指示，解决了公安工作和公安队伍建设的根本性、方向性问题，逐步深化了习近平总书记关于公安工作的重要论述，为新时代公安工作提供了根本遵循和行动指南，极大地促进了公安工作的发展。目前，学术界对于习近平总书记关于公安工作重要论述的发展过程缺乏深入探讨，而深入研究这一发展过程，对于科学把握新时代公安工作理论和创新发展至关重要。

一、习近平总书记关于公安工作重要论述的背景

(一)历史方位的变化是客观依据

党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，标定了我国所处的历史方位。世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，国际国内形势的深刻变化，各种矛盾的交织堆积，使可以预见和难以预见的困难和问题增多，这为党和国家提出了新的时代课题。社会主要矛盾关系着党和国家发展的全局，是解开时代之问的钥匙，必须牢牢把握新时代这一主要矛盾的转变。但主要矛盾的变化是阶段性的而非根本性的，社会主义初级阶段仍是我国的基本国情和最大实际，牢牢把握党的基本路线这个党和国家的生命线、人民的幸福线，辩证看待“变”与“不变”的关系，准确把握党和国家所处的历史方位，是思考公安工作的客观依据。

(二)公安供给侧状况是现实依据

面对社会主要矛盾的变化，党和国家的问题域发生重大转变，这对公安工作提出了更高要求。从人民群众的需求侧看：一是需求层次提高，从主要关注物质文化需求到同步追求精神需求；二是需求范围拓展，涉及民主、法治、公平、正义、安全、环境等多方面的需求；三是需求质量更高，从追求“有没有”到同步关注“好不好”。从公安工作的供给侧看，“不平衡不充分的发展”是一种“更为精准的问题导向式聚焦”[1]，而当前，公安供给侧的质量、效率、动力都与“人民美好生活需要”有一定距离，推动公安治理体系和治理能力现代化必须提上日程。

(三)“四个全面”战略布局的形成是重要条件

“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。”[2]2014年12月，习近平在江苏调研时第一次提出“四个全面”思想。2015年2月，习近平在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的讲话中，第一次将“四个全面”确立为党和国家的战略布局，明确形成“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局[2]。这一战略布局的形成，为全面开启公安改革提供了重要条件。

(四)中国共产党人的历史担当是关键因素

办好中国的事情，关键在党。客观条件只是问题提出的必要而非充分条件，共产党人的历史担当才是解决问题的关键因素。面对“强起来”的飞跃，思考“过去为什么能成功，未来怎样继续成功”，是有着强烈使命意识的中国共产党人必须深入思考的问题。习近平以强烈的忧患意识、深厚的为民情怀、自觉的历史担当、深邃的理论思维，既考虑部署“过河”任务，又思考解决“船或桥”的具体问题，对公安工作举什么旗、走什么路、为谁服务、队伍怎么建设、公安民警如何做等一系列重大、基本问题，进行了深入实践探索和理论分析。由此，关于公安工作的重要论述才能得以发端并逐渐丰富。

二、习近平总书记关于公安工作重要论述的发端

(一)在深入调研中“审题”

从党的十八大后到2015年全面深化公安改革正式启动前，据笔者不完全统计，习近平与公安民警“面对面”接触的公开报道至少有4次。2013年春节在北京，他专程看望在岗执勤民警，希望作为“人民卫士”的警察恪尽职守，为党和人民再立新功[3]。2014年3月，在河南省兰考县东坝头镇张庄村的警务室，他看望值班民警，并要求民警为农村稳定、农民利益多作贡献[4]。同年4月，习近平在新疆喀什市公安局乃则尔巴格派出所看望公安民警时，察看装备和训练，了解民警工作生活情况，要求他们按照实战化坚持训练，把服务群众、预防和打击犯罪工作做好、做到位[5]。同年10月，习近平在北京会见全国公安机关爱民模范集体代表和爱民模范时，对公安爱民模范给予高度评价，并希望他们忠诚于党的事业，一心服务群众，为全面推进依法治国和建设社会主义法治国家继续奋斗[6]。在这4次报道中，习近平对公安队伍有理想引领，有工作要求，有鼓励鞭策，也有关心关爱，从政治素质、宗旨意识、专业本领、法治精神等方面对公安队伍提出了要求。事实上，党的十八大以来，除了见诸报端的与公安“面对面”，习近平等中央领导同志多次听取公安工作汇报，并就深入推进公安改革、进一步加强和改进公安工作和公安队伍建设作出过重要指示。这些重要事件，是习近平对公安工作实践和理论探索的“审题”阶段，也是进一步“破题”的开始。

(二)以全面深化公安改革“破题”

党的十八大以后，习近平从政法工作入手，开始改革探索。2013年1月，习近平指示政法工作要“全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设”[7]，明确了政法改革的重点。2014年1月，习近平出席首届中央政法工作会议，锚定了政法工作发展的基本任务、价值追求、根本目标。作为政法工作的重要组成部分，公安工作迈出了改革的坚实步伐。2014年4月，根据国家安全形势，习近平首次提出“总体国家安全观”[8]，坚持走中国特色国家安全道路，极大丰富了“国家安全”的内涵和外延，对公安工作提出了更高要求。2015年初，“四个全面”战略布局形成，各个领域的改革渐次展开，公安领域的改革迎来了新的发展机遇。在前期充分实践调研和反复论证基础上，2015年2月，党中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》(以下简称《意见》)[9]及相关改革方案，明确提出了全面深化公安改革的总体目标、主要任务以及100多项具体改革措施。《意见》的提出，吹响了全面深化公安改革的号角，公安改革的大幕迅速拉开，激起了公安队伍的“一池活水”。从战略上看，公安改革是中央全面深化改革的重要内容，是政法改革的重要环节，注重顶层设计和与相关部门协同推进，体现了战略性。从广度上讲，涵盖了公安工作的各个层面和领域，凸显了系统性。从深度上讲，对制约公安工作发展进步的深层次、老大难问题进行了破题，抓住了根本性。至此，通过前期酝酿阶段的“审题”，明确了“破题”的方向，确定了公安改革的总体目标、工作任务、具体措施、重点方向，习近平总书记关于公安工作的重要论述正式发端。

三、习近平总书记关于公安工作重要论述的轮廓勾勒

(一)“四句话、十六字”总要求的提出

经过两年的改革推进，在党的十九大召开前，2017年5月19日，习近平在会见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会代表时发表重要讲话。这是习近平在党的十八大后第二次会见公安系统英雄模范，但这次讲话的篇幅、讲话涉及内容的深度和广度，大大超越了上一次。在讲话中，习近平对党的十八大以来公安机关在围绕中心、服务大局、推进公安改革、维护国家安全和社会稳定等方面的突出贡献给予高度肯定。指出公安队伍和平时期“牺牲最多、奉献最大”，强调公安英模的信念、精神和气概是“中华民族伟大精神的真实写照”，号召推动培育和践行社会主义核心价值观，要求党委和政府关心、支持公安工作，提出全国公安机关和公安队伍要“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”[10]。讲话立意高远、思想深邃、情真意切、语重心长，特别是首次提出的“四句话、十六字”总要求，勾勒出新时代公安工作和公安队伍建设的总体轮廓，为公安事业发展提供了方向指引。

(二)新时代公安工作“路线图”“施工图”的绘就

2018年1月，习近平在对政法工作的批示[11]中，在政法队伍的原有三大任务中加入了“维护国家政治安全”，并将其置于首位，形成了政法队伍的四大职责任务。2019年1月，中共中央印发的《中国共产党政法工作条例》以党内基本法规的形式，确立了政法队伍的四大职责任务。随后，习近平出席中央政法工作会议，提出加快推进“社会治理现代化”“政法领域全面深化改革”“政法队伍四化建设”等重点任务[12]，推动政法工作进入新一轮的深化发展。在整体推进政法工作的同时，2019年5月，习近平出席全国公安工作会议并发表重要讲话[13]，讲话科学回答了新时代公安工作的发展路径、方向、方式等一系列具有方向性、原则性、根本性的重大理论和实践问题，是“习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分”[14]，是指引“新时代公安工作科学发展的强大思想武器和行动指南”[14]，是新时代公安工作的“路线图”和“施工图”。“路线图”是“纲”，“施工图”是“要”。

1.“路线图”实现了三个“明确”。(1)明确指导思想。“坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导”“坚持总体国家安全观”“坚持以人民为中心的发展思想”“坚持稳中求进工作总基调”“坚持政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警”。(2)明确使命任务。公安机关的四大职责已在《中国共产党政法工作条例》中予以确认，公安机关的使命是在履行四大职责中提升人民群众安全感，为决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标和实现民族复兴的中国梦创造安全稳定的政治社会环境。(3)明确战略举措。战略举措重点分为六项，涵盖政治建设、平安中国建设、法治公安建设、深化公安改革、过硬队伍建设、党委支持保障，是新时代公安工作的“施工图”。

2.“施工图”体现了六个“新”。(1)突出政治建设。公安工作历来重视政治建设，但会议第一次明确提出“从政治上建设和把握公安机关”，把政治建设摆在更加突出的位置，是“推陈出新”。(2)聚焦“安全感”。政法工作提“三感”，公安工作聚焦“安全感”，找准了着力点，明确了主攻方向，并且丰富了安全感的内涵“更加充实、更有保障、更可持续”，是“焕然一新”。(3)强调“公平正义”。进入新时代，人民群众对公平正义提出了更高要求，习近平一直很关注。这次的提法与过去一脉相承，但更有针对性，比如强调关键是“完善执法权力运行机制和管理监督制约体系”，是“新益求新”。(4)拓宽从严治警。从严治警一刻都不能放松，提出“全面从严治警”，着力锻造公安铁军，“四个铁一般”每一项都是硬指标、硬任务，是“与日俱新”。(5)推行“扁平化管理”。压缩中间环节，打破“中阻隔”，让党和国家的政策从党中央直达普通民众身边，是“破旧立新”。(6)明确“五点要求”。对各级党委明确了五点要求，要求各级党委拿出务实举措，为公安工作提供坚强保障，是“气象一新”。“六大战略举措”，以政治为引领，以安全为重心，以法治促公平，以改革谋发展，以队伍为依托，以党委为保障，形成新时代公安工作强大的战略支撑。

“路线图”“施工图”的绘就，“五个坚持”“四大使命任务”“六大战略举措”的明确，一幅描绘新时代公安工作的“大写意”跃然纸上。从2017年公安系统英雄模范立功集体表彰大会到2019年全国公安工作会议，经过两年的实践探索和理论思考，实现了从关于新时代公安工作“总要求”的提出到“大写意”的绘就，习近平总书记关于公安工作重要论述的轮廓勾勒更为清晰。

四、习近平总书记关于公安工作重要论述的聚焦拓展

(一)公安队伍“四化”建设蹄疾步稳

全国公安工作会议召开后，公安工作和队伍建设走上了快车道，公安队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设稳步推进。2020年7月，经党中央批准、国务院批复，自2021年起，将每年1月10日设立为中国人民警察节。中国人民警察节的设立，推动了全社会对公安民警的尊重和爱戴，体现了以习近平为核心的党中央对公安工作的高度肯定，是对公安队伍的高度褒奖和鞭策鼓舞，提升了队伍凝聚力、战斗力，增强了队伍职业荣誉感、使命感、责任感。同时，从2020年7月开始至2021年年底结束，全国公安机关开展“坚持政治建警，全面从严治警”教育整顿，以培养做到“三个绝对”、锻造“四个铁一般”公安铁军为目标，着力思想、政治、组织、作风等四个“不纯”的突出问题，坚决清除害群之马。这是在习近平总书记关于公安工作的重要论述指导下，公安机关以自我革命的精神，主动发起的一场铁腕治警、正风肃纪的攻坚战。公安队伍“四化”建设方向明确、蹄疾步稳，各项改革取得重大进展。

(二)新时代公安工作“路线图”和“施工图”的进一步细化

2020年8月，公安工作迎来了历史性时刻，习近平总书记在北京人民大会堂向中国人民警察队伍授旗并致训词。授旗，宣誓的是“举什么旗”“走什么路”的问题。“训词”是“党的核心、国家主席向人民警察队伍发出的政治号令”[15]，发起了加强公安队伍建设的动员令和冲锋号。习近平在这次会议中明确了新时代公安机关听谁的话、为谁服务、如何执法、怎样治警等重大问题，体现了党性与人民性的统一、政治与法治的统一、真理尺度与价值尺度的统一，是对新时代“路线图”“施工图”的进一步完善和发展，对公安工作和公安队伍建设有着很强的思想引领力和现实指导力。

1.首次明确界定人民警察的性质。作为政治上层建筑的重要组成部分，公安机关必须服务于经济基础和生产力发展。但由于队伍性质没有明确，长期以来，职责边界模糊，理论界和实务界都“忽视公安机关所具有的行政、司法双重属性”[16]，司法主体的范围界定也不明确，“对公安机关、司法行政机关是否属于司法机关长期争执不休”[17]，影响警察队伍作用的发挥。训词指出，我国人民警察是“国家重要的治安行政和刑事司法力量”。对队伍性质的明确，划定了公安民警的工作重心，解决了人民警察“干什么”的问题。

2.精准细化人民警察的主要任务。2019年的中央政法工作会议和《中国共产党政法工作条例》都明确了政法队伍的四大主要职责，训词进一步厘清和细化了公安工作的主要任务。国家政治安全方面，警察主要负责“维护国家安全”；社会大局稳定方面，警察主要负责“维护社会治安秩序”；社会公平正义方面，警察主要负责“保护公民人身安全、人身自由、合法财产，保护公共财产”；人民安居乐业方面，警察主要负责“预防、制止、惩治违法犯罪”。政法队伍的首要职责、基本任务、价值追求、根本目标落脚到公安队伍，构成一个更为具体的“任务链”，有利于公安机关“精准发力”，明确方向，有的放矢。

3.增加人民满意的“新指标”。“获得感、幸福感、安全感”，由习近平在党的十九大报告中首次提出。2018年1月，习近平在对政法工作的重要指示中也提到了政法队伍增强人民群众“三感”的目标。在2019年全国公安工作会议上，习近平对公安队伍的要求则聚焦在“安全感”上，使人民群众安全感“更加充实、更有保障、更可持续”[13]，体现了在“两点论”中把握“重点”的思路。这次训词的表述则为增强人民群众“获得感、幸福感、安全感”[18]，在“安全感”的基础上，加上了“获得感”“幸福感”，由“一感”变成“三感”，在公安改革走向纵深的阶段，完成了从“重点论”到兼顾“两点”的回归。

4.深入阐释“四句话、十六字”总要求。在训词中，习近平分别对“四点要求”进行了阐释，从整体上深化了公安工作总要求的内涵，凸显了“对党忠诚”是警魂、是信仰，“服务人民”是目的、是立场，“执法公正”是价值、是标准，“纪律严明”是规矩、是底线，四者统一于新时代公安工作和队伍建设的实践中。这“四点要求”主要是针对队伍建设的，体现了党中央对队伍建设这个根本的高度重视。

至此，习近平深刻剖析了公安工作的重大理论和实践问题，阐明了全面深化公安改革的重大意义和目标方向，提出了新时代公安工作的指导思想、使命任务、战略举措，加深了对公安工作和队伍建设规律的认识，科学回答了新时代的公安之问。以授旗和致训词为标志，习近平总书记关于公安工作的重要论述实现了新的聚焦拓展。

五、习近平总书记关于公安工作重要论述的持续深化

(一)习近平法治思想的提出

2020年11月，中央全面依法治国工作会议召开，“习近平法治思想”正式提出，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了“新时代为什么实行全面依法治国”“怎样实行全面依法治国”等一系列重大问题。对公安工作而言，这是强基固本、着眼长远的理论指引，有助于人民公安进一步明确法治公安建设的方向，对公安机关履行好新时代公安工作的使命任务，切实维护社会公平正义，确保权力在法治轨道上正确运行，打造高素质法治公安队伍等意义深远[19]。2021年1月，在第一个中国人民警察节即将到来之际，习近平代表党中央，向全国人民警察致以诚挚慰问，并要求政法机关更加注重“系统观念、法治思维、强基导向”[20]，凸显了习近平总书记在新起点上立足全局、着眼长远、强化基础的实践导向。

(二)党史学习教育和政法队伍教育整顿并举

2021年2月，习近平立足党的百年历史新起点，号召在全党开展党史学习教育。公安机关作为党领导下的政治机关，通过开展党史学习教育，把“四史”学习和人民公安史相贯通，与习近平总书记在全国公安工作会议上重要讲话精神和对人民警察队伍的训词精神结合，使“‘学什么’科学化”“‘怎么学’实效化”[21]，进一步筑牢人民公安立警从警的初心使命，坚定理想信念，强化自我革命，增强公安队伍活力。同时，以习近平为核心的党中央从党和国家事业发展全局高度，作出开展政法队伍教育整顿的决策部署[22]。教育整顿按照“三个绝对”的要求，突出“四项任务”，以政法队伍的突出问题为抓手，推动政治生态、纪律作风、素质能力、执法司法公信力等方面的提升。这次教育整顿，使公安民警刻骨铭心，社会各界高度赞誉，是继扫黑除恶专项斗争后党领导实施的一项“扬正气、聚警心、合民意的德政工程”[23]。两项重大举措，把理想的高线和规矩的底线同时并举，公安队伍的凝聚力、战斗力、向心力显著提升。

(三)建设更高水平的平安中国、法治中国

2022年，全面深化公安改革持续推进，公安机关常态化扫黑除恶走向纵深，公安队伍教育整顿取得明显成效。2022年1月，习近平对政法工作作出批示，要求政法队伍切实履行好对国家、社会、人民的重要责任，毫不动摇坚持党对政法工作的领导，着力在伟大建党精神的弘扬、防范化解重大风险能力的提升、执法司法政策措施的完善、全面深化政法改革的推进、政法队伍教育整顿成果的巩固等五个方面取得突破，同时，特别强调各级党委对政法工作的支持和保障。向着更高水平的平安中国、法治中国建设不懈努力，以实际行动迎接党的二十大的召开[24]。习近平立足于当前形势的新变化，强调党的领导这个根本，突出建党百年宝贵经验的汲取，强调继续深化改革、完善措施，跟进队伍自我革命成果的持续巩固，并重申各级党委的支持保障作用，是习近平总书记对政法、公安工作论述的再深化。

“强基固本”管长远，“净化除尘”强信念，“持续推进”话当前。由此，习近平总书记关于公安工作的重要论述在实践中不断深化，并将继续丰富和发展。

六、习近平总书记关于公安工作重要论述发展过程的经验启示

(一)习近平总书记对公安工作的理论自觉和历史担当是论述发展的首要条件

“建构主体的理论自觉性”[25]是习近平新时代中国特色社会主义思想形成的特质之一。习近平深知“国家安危，公安系于一半”，对建构公安理论有着强烈的理论自觉。早在福建工作期间，他就非常关注公安工作，倡导公安系统学习“漳州110”，并亲自为“漳州110”题词“人民的保护神”[26]，使“漳州110”闻名全国。党的十八大以后，作为党和国家领导人，习近平以高度的理论自觉和强烈的历史担当，对公安工作进行了深入实践和理论探索。仅2014年就3次慰问公安民警，并对公安工作提出要求。2019年，习近平出席全国公安工作会议并发表重要讲话，为新时代公安工作提供了根本理论和实践遵循。这次会议是中华人民共和国公安史上最高规格的会议，3位中共中央政治局常委出席，各省区市党委主要负责同志参会。没有以习近平总书记为代表的中国共产党人强烈的理论自觉和历史担当，难以形成系统、缜密的关于公安工作的重要论述，也难以推动公安工作取得重大成就。

(二)习近平总书记对公安工作的深度研究是论述发展的基础环节

一是定位公安工作的“实然性”状况。全面深化公安改革之前，习近平总书记多次调研，看望慰问公安民警、出席公安爱民模范表彰大会、听取公安工作汇报，在扶贫一线、边疆反恐前线、重大节假日安保现场、英雄模范立功集体表彰会上，都留下了习近平总书记与公安民警面对面交流的场景。深入调研“审题”为公安改革“破题”奠定了基础。2015年全面深化公安改革开启后，在2017年、2019年、2020年、2021年，习近平对公安机关和人民警察都有要求和指示，要求和指示的背后是持续深入的跟进调研。这也从侧面反映了习近平对公安工作调查研究的深度、广度和持续性，只有这样才能精准定位公安工作的痛点、堵点、难点，为形成论述奠定实践支撑。二是明确公安工作的“应然性”图景。在深度调研基础上，习近平立足“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，从党和国家事业发展全局出发，从回应人民群众新期待新要求出发，以全面深化公安改革为突破口，对公安工作和公安队伍建设进行了深入思考和研究，明确了新时代公安工作的“应然性”图景。党中央审议通过《意见》后，在深化公安改革的过程中，习近平逐步形成了新时代公安工作的总要求、指导思想、使命任务、战略举措以及对人民警察队伍的训词精神等，为新时代公安工作提供了根本理论和实践遵循。

(三)政治性、人民性、法治性、系统性是论述发展的鲜明特征

一是政治性。论述发展过程中，始终明确公安机关作为党和人民的“刀把子”作用，强调其作为人民民主专政的工具性质，突出政治性是第一属性，要求公安民警增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。二是人民性。党的十八大后，习近平在第一次会见公安机关爱民模范的讲话中，就明确要求把“人民群众安全感和满意度”[6]作为检验公安工作的根本标准。在2017年会见公安系统英雄模范立功集体时就提出了“四句话、十六字”总要求。在全国公安工作会议上，习近平把“以人民为中心”的发展理念确立为公安工作的指导思想，并把保障人民群众的安全感作为公安工作的重要使命，公安工作的人民性一以贯之。三是法治性。在党的十八届四中全会确定“全面依法治国”作为基本治国方略后，习近平出席公安爱民模范表彰大会，明确了公安队伍在全面推进依法治国中的“生力军作用”。此后，不论是“四句话、十六字”总要求，还是全国公安工作会议讲话精神、人民警察队伍训词精神无不渗透着鲜明的法治理念。特别是习近平法治思想的提出，更明确了法治作为治国理政基本方式的重要地位，是其论述中法治性的充分彰显。四是系统性。在论述思路上，始终从党和国家发展全局的高度来思考公安工作，从“四个全面”战略总体布局出发，从国家各项事业特别是政法工作的角度来思考并统筹推进，公安改革不单是某一方面的改革，而是整体性、系统性变革，实现十个手指“弹钢琴”，多管齐下、并行不悖。在发展过程上，首先不论是调研“审题”、改革“破题”，总体轮廓勾勒、“路线图”和“施工图”的绘制，还是为人民警察队伍授旗并致训词、法治思想的提出等，都是循序渐进，分步骤、有重点地实施，提纲挈领，纲举目张。这充分体现了整体性与有序性相结合、“弹钢琴”与“抓牛鼻子”相结合。