论人民警察的性质——以《中华人民共和国人民警察法》修订为视角

高瑞祥

中国人民警察大学 公安法学院，河北 廊坊 065000

一、引言

1957年6月25日颁行的《中华人民共和国人民警察条例》(已失效，以下简称《人民警察条例》)第一条规定：中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。这一规定是在当时历史条件下对人民警察性质的概括，在较长时间里，被作为人民警察乃至警察的法定概念。

党的十一届三中全会之后，我国法治建设驶入快车道，“行政”与“司法”、“行政权”与“司法权”等概念的区分在法学领域日益受到关注。1995年2月28日，第八届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)，在之前起草过程中，立法机关曾拟对《人民警察条例》第一条的规定进行适当修改，将其表述为“人民警察是人民民主专政政权武装性质的治安行政力量和刑事司法力量”。但由于对人民警察是否具有司法属性等问题的意见分歧较大，审议通过的《人民警察法》没有保留这一条款，只是对人民警察的范围作出描述性规定。

2007年1月1日起施行的《公安机关组织管理条例》第二条中关于人民警察性质的规定，基本沿袭了《中华人民共和国人民警察法》(修订草案稿)[以下简称《人民警察法》(修订草案稿)]第一条的表述，但因为不是基本法律的规定，权威性有所不足。并且，虽然实务部门基于公安机关既依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规履行治安行政职责，又依照《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)等法律法规履行刑事侦查职责，多认为人民警察当然是“武装性质的治安行政力量和刑事司法力量”。但在学界不乏否定观点，一些学者分析认为人民警察只是国家的治安行政力量，即公安机关及其人民警察的刑事侦查活动并不属于司法，乃至在一定程度上形成了理论与实践的对立。

2020年8月26日，习近平总书记向中国人民警察队伍授旗并致训词强调，我国人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量。这为我们准确把握人民警察的性质提供了根本遵循，对修订《人民警察法》具有重要指导意义。

二、人民警察具有特定的主体性

“种差加属”是给认识对象下定义的基本方法。理解人民警察的性质，先要确定人民警察的“属概念”及其与一般意义的“警察”的关系。马克思主义认为，警察是按照统治阶级的意志和利益，依靠暴力和强制等特殊手段维持社会治安秩序和公共安全的国家机器重要组成。人民警察是国家的重要力量，即人民警察是履行国家治理职能的人员及队伍，是警务活动的人员主体，这一科学论断既是马克思主义警察观的继承与发展，也与我国实定法中对“人民警察”的定位相一致。《人民警察法》第一条开宗明义地指出，加强人民警察的队伍建设，提高人民警察的素质，保障人民警察依法行使职权。显然，本法中的“人民警察”是指专门的警务人员。这与《人民警察警衔条例》《人民警察使用警械和武器条例》《公安机关人民警察纪律条令》《公安机关人民警察奖励条令》等法律、法规和规章中的“人民警察”同义。按照所履行的主要职能及特殊性质，《人民警察法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国人民武装警察法》(以下简称《人民武装警察法》)等法律法规中还规定了“司法警察”“交通警察”“缉私警察”“人民武装警察”等，也都无外乎警务人员的分类表称。

在警察法学视域下，人民警察的主体属性可以分为两个维度：一是组织性的职能主体，系对维护国家安全和社会治安秩序的专门力量的统称即人民警察队伍。二是身份性的职业主体，即履行特殊义务、享有相应权利的公务人员，其与“法官”“检察官”“监察官”“军官”等不同序列的国家工作人员相对应。由此，《人民警察法》虽然顾名思义是关于人民警察的法律，但所规范的内容并不拘泥于作为内部法律关系主体的人民警察的义务、权利以及人民警察的组织管理，而是包括了作为外部法律关系主体的人民警察的职责、权限等。申言之，人民警察的“人员、队伍”主体属性以及“人民警察法”的名称与《人民警察法》兼具“人员法”“组织法”“行为法”的体例并不存在根本冲突。鉴于《人民警察法》在警察法体系中的基础法地位和统领功能，有必要延续“综合法”的立法定位。这也并非孤立的立法模式，如《人民武装警察法》便与之类似。在结构体系及章节内容设置上，有必要进一步区分人民警察组织管理与警察机关组织管理、人民警察职权与警察机关职责、人民警察执法权益与警察机关执法保障等，实现立法的严谨、协调、统一。

“人民警察”是我国实定法上的术语，“警察”是警察法学以及警察(公安)学研究领域的学术概念，二者既有联系又有区别。在不同时空场域、不同视角之下，“警察”有着不同的含义。概括而言，从承载主体的角度讲，警察是依法维护国家安全和管理社会治安的行政组织、人员，或者包括组织及其人员；从行为及其运行的角度讲，警察是在国家统治和社会治理中，运用各种手段维护国家安全和社会治安秩序的行为；从功能和作用的角度讲，警察是以维护社会治安秩序、维护公共安全、防止一切危害、促进人民福祉为目的，以强制、指导、服务为手段的行政作用[1]。“警察”包括警察机关与警察人员，这是从主体的角度对“警察”的界定，也是我国警察法学论著中对“警察”的较普遍释义。因此，笔者认为，修订《人民警察法》应当保持其名称不变，若改为“中华人民共和国警察法”(以下简称“警察法”)，则实为制定而非修订；理论研究中，也不宜将《人民警察法》简称为《警察法》，或者将“人民警察”与“警察”作任意切换。

三、人民警察具有鲜明的阶级性

《人民警察条例》曾将人民警察定义为“人民民主专政的重要工具之一”。正如有学者指出：“‘工具说’因其过重的政治色彩，移植到法学中使用与法律中有关人的观念总有出入，因为现代法学的内在逻辑是将人作为法律主体对待，如果视警察为工具，又怎么能够证立警察的主体地位，这与基本的法理相抵触。”[2]但同时不能忽视的是，警察乃国家机器的重要组成部分，国家性质决定了警察性质，有什么性质的国家便有什么性质的警察，不存在超阶级的警察。人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量，这一科学论断既反映了人民警察固有的国家意志即阶级性，又克服了“工具说”的不足。

(一)“人民警察”称谓形成的理论基础

“人民警察”从近代警察制度变迁形成，“人民”体现了我国社会主义警察与其他阶级社会警察的本质区别。作为我国现代警察主体的一个专门称谓，“人民警察”是伴随着中国共产党领导下的革命根据地、解放区人民政权特别是社会主义国家政权的建立和发展而逐步形成和确立的。其形成过程大体经历了中华苏维埃政府时期的“民警”、解放战争时期的“革命警察”“人民的警察”和“人民警察”与中华人民共和国成立以来的中国“人民警察”三个阶段[3]。1949年9月29日通过的、具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队。人民解放军、人民公安部队和人民警察，是属于人民的武力，其任务是保卫中国人民的革命建设和一切合法权益。1950年12月8日，经周恩来总理批示，公安部机关专门发出统一人民警察名称的通知：各种警察一律通称“人民警察”，简称“民警”。自此，“人民警察”作为警察的特定称谓在我国法律以及政治、社会生活中被固定下来。建立人民民主专政、建设人民政权机关、强化国家机器，这既是以马克思主义、毛泽东思想为指导的“人民警察”概念形成的理论基础，也是其与旧的警察制度的根本区别。可以说，“人民警察”这一称谓伊始便蕴含了人民民主专政的阶级性。从这一角度出发，即使新制定一部“警察法”，“人民警察”也不能完全被“警察”取代。

(二)“人民警察是人民的警察”的立法体现

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民警察是国家的力量，也就是人民的警察。《人民警察法》虽未沿袭《人民警察条例》的“中华人民共和国人民警察属于人民”的规定，但内含于人民警察的任务、宗旨等条款之中。例如，《人民警察法》第二条第一款规定了人民警察的任务，其中，保护人民安全是维护国家安全的宗旨，保护人民利益是维护社会治安秩序的重要内容，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产是人民警察为人民的直观体现。《人民警察法》第三条规定了人民警察的宗旨，由此可见，坚持群众路线是人民警察工作的基本原则，是人民警察履行职务的重要保障；全心全意为人民服务是人民警察的根本宗旨，是人民警察一切职务活动的出发点和归宿，具体包括人民警察“遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”“执行职务，必须自觉地接受社会和公民的监督”等。另外，人民警察是公务员队伍的重要组成，《中华人民共和国公务员法》第二条第二款中明确规定，公务员是人民的公仆。

“中国共产党对公安工作的绝对领导，是由中国共产党的性质和执政党地位决定的，是在总结历史经验和教训的基础上形成的。”[4]但囿于当时的理论认识和立法实践，党的绝对领导及政治建警方针未在《人民警察法》总则中得以直接确立。2020年8月26日，习近平总书记向中国人民警察队伍授旗并致训词强调和指出，新的历史条件下，我国人民警察要对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作，坚决完成党和人民赋予的使命任务。“四句话、十六字”总要求是新形势下建警治警的总方略、立警从警的座右铭，应然写入《人民警察法》。从法理上讲，我国是人民民主专政的社会主义国家，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党领导中国各族人民是《宪法》确认的纲领，人民警察是国家的重要力量，也就是人民的警察必须坚持党的绝对领导，贯彻政治建警方针。

四、人民警察具有双重的职能性

公安机关是遂行警察任务的专责机关，拥有治安行政、刑事侦查等最广泛的警察职权及最突出的警察强制力。公安机关人民警察是人民警察队伍的主要组成，在相当程度上展现着人民警察的整体面貌。因此，理论界和实务界关于人民警察的职能地位以及警察权、警察职权的性质之论析，通常聚焦于公安机关及其人民警察的地位、职权。又由于公安机关隶属行政机关组织体系，行使治安行政管理职权，公安机关人民警察乃至人民警察属于国家重要的治安行政力量，人们对此普遍持认同态度。但对于公安刑事侦查权的性质，基于权力分立理论、公安机关在法律上的双重性质和职能定位等不同认识，学界形成了“行政权说”“司法权说”和“行政权与司法权兼具说”等不同观点[5]，进而引发人民警察是否属于国家刑事司法力量的持久争议。人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量，这一科学论断反映了人民警察的双重职能地位，既有理论基础，又有实践意义。

(一)“刑事司法包含刑事侦查”具有中国特色社会主义法治理论基础

关于刑事司法的内涵，在我国法学领域存在“大司法”与“小司法”两种认识。“大司法”一般指《刑事诉讼法》规定的，侦查、检察、审判机关从立案到审结的整个刑事诉讼过程；“小司法”则仅指审判机关的审判活动。“司法权=审判权”的“小司法观”在相当程度上源于西方“三权分立”理论，但我国的国家权力只有分工而并无分立。在中国特色社会主义法治体系中，“司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权力”[6]；司法是通过国家审判机关、检察机关、司法行政机关依法独立行使审判权、检察权和执行权，公正、高效地把社会主义法适用于具体案件的活动[7]。刑事司法是一个有机整体，由公安机关、人民检察院、人民法院等国家机关分工负责，缺一不可。无论公安机关的刑事侦查、人民检察院的审查起诉还是人民法院的审判，都须“准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律”，渐次地对案件事实和法律进行判断，都具有司法的属性。“人民法院裁判终局”“以审判为中心”等论述也间接反映了审判并非刑事司法的全部或唯一。

(二)“公安机关及其人民警察行使一定的司法职权”符合我国宪法精神

《宪法》文本里没有“司法(权)”的用语。鉴于《宪法》第三章第八节对“人民法院和人民检察院”的专门规定，人民法院和人民检察院常被统称为司法机关，以在国家机构组织体系上与权力机关、行政机关、军事机关和监察机关相区分。即便司法机关约定俗成地特指人民法院和人民检察院，也只能说司法权的外延包括了审判权和检察权，司法机关依法独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，而不能由此推论司法职权仅是指审判权和检察权，或者司法仅是人民法院和人民检察院的活动。在我国的宪制安排中，《宪法》起草者并不是按照不同的权力来设置不同国家机构，而是根据国家机构的性质来分配权力，这也就意味着一个国家机关可以行使多种权力；在对“司法”的概念进行解释时，需要考虑这样一种中国现实，即在我国，司法机关和司法权之间并不是一一对应的关系，也就是说，一些非司法机关也在事实上行使司法权[8]。换个角度看，人民法院既是专门的审判机关又是主要的执行机关，但这并不改变其审判机关或者司法机关的本质属性。因此，“公安机关行使一定的司法职权”与“公安机关属于行政机关”之间不存在根本的冲突，而是从职能任务和组织体系的不同角度分别作出的概括。《宪法》第一百四十条中规定的“分工负责”，亦反映了公安机关的刑事司法职能及其在办理刑事案件时与人民法院、人民检察院的任务属性趋同 。

(三)“人民警察是重要的刑事司法力量”的论断与现行法律规定相适应

《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《刑事诉讼法》是我国的刑事基本法。《刑法》第九十四条明确规定：本法所称司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。《刑事诉讼法》虽然没有对“司法工作人员”作出解释，但从第十九条第二款、第一百一十七条第一款、第二百四十五条第一款、第四款等条文看，其与《刑法》的规定一致。并且，《刑法》《刑事诉讼法》规定的“司法机关”都包括了(行使侦查职权的)公安机关。另外，在我国国家赔偿、行政诉讼法律制度中，公安机关及其人民警察行使侦查职权的活动亦被纳入“刑事”之中或者排除在“行政”之外。《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽然没有作出具体说明，但按照“具体行政行为”的一般释义，公安机关及其人民警察行使侦查职权的活动不适用于行政复议。《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十八条亦明确规定，对办理刑事案件中依法采取的刑事强制措施、刑事侦查措施等刑事司法行为不服的，不属于公安行政复议范围。如果固守人民警察只是国家重要的治安行政力量观念，不可避免地会造成《人民警察法》与其他法律法规的冲突，这与“科学立法”所要求的“切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性”背道而驰。

(四)修订后的《人民警察法》中规定“人民警察是国家重要的治安行政力量和刑事司法力量”有利于促进警察法治的完善

“近年来，为回应社会发展的现实需求，警察权力不断向传统领域深化或转变、向新兴领域扩展或介入，这对公民权利持续形成冲击与激荡，需要法律进行有效的调适与平衡。”[9]反映到修订《人民警察法》中，首先便是需要明确人民警察的治安行政与刑事司法力量的根本职能地位，目的是为相关法律制度的健全奠定必要基础，主要有以下三个方面：

1.公安机关及其人民警察的职责设定

《人民警察法》第六条采取“例举+概括”的通行立法模式，对公安机关的人民警察的职责作了较详细的规定。但是，“法律、法规规定的其他职责”这一兜底性规定过于宽泛，特别是随着地方立法权限的拓展，公安机关及其人民警察的职责极易在地方性法规中扩张。人民警察是国家重要的治安行政力量和刑事司法力量，人民警察的主业是治安行政和刑事司法。《人民警察法》对此作出明示之后，可以进一步强化法律保留原则的适用，即：人民警察履行治安行政和刑事司法以外的职责，只能由法律设定，且应与治安行政或者刑事司法密切关联；法规规定的“其他职责”只能是治安行政职责，且应符合《中华人民共和国立法法》的相应规定。

2.政令权的规制

《人民警察法》第三十二条第一款规定：人民警察必须执行上级的决定和命令。这里的“决定”和“命令”是指各级人民政府或者人民警察机关就重要事项或者重大行动作出部署的制约性指令。其中，人民政府对警察机关及其人民警察发出的指令通常被称为“政令”。人民警察是国家重要的治安行政力量和刑事司法力量，公安机关是各级人民政府的组成部门，但人民政府特别是地方人民政府的政令应当限定在行政领域，且除公共安全事件、突发事件等重大、紧急情形外，政令所要求的工作应当以治安行政为内容。因为，“我国是单一制国家，司法权从根本上说是国家事权”[6]，公安机关及其人民警察行使刑事司法职权不应受到地方人民政府的干预。《宪法》赋予国务院和地方人民政府领导、管理公安工作的职权，按照体系解释，这里的公安工作当为“公安行政工作”。以人民警察的双重力量属性与人民政府的行政职能为逻辑起点，框定政令权的行使边界，不失为避免滥用警察职权、维护司法公正以及减少“非警务活动”的有效路径。

3.公安行政执法与公安刑事执法的界分

“在我国现行法律框架下，警察的行政执法权与刑事侦查权被视为两种不同性质的权力，但在实践中往往混合行使、交替使用。”[10]这与《人民警察法》的规定有着直接关系。现行《人民警察法》侧重于从主体的角度对公安机关及其人民警察的职责进行统合性规定，公安行政执法与公安刑事司法的区分有所不足，其中更是有五个条款出现了“违法犯罪”的笼统表述。例如，根据《人民警察法》第九条的规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，可以依法继续盘问，而违法犯罪嫌疑人包括了违法嫌疑人和犯罪嫌疑人，二者分属行政与刑事范畴，监督救济等需适用不同的法律规范。另外，公安机关内部机构和派出机构集行政执法与刑事侦查职能于一体的警务机制，在促进警务工作效率的同时，也存在一定的消极影响。基于此，“很多学者呼吁我国采取刑事(司法)警察与行政(治安)警察分设的做法，让警察权在公安机关内部进行二次分权，或干脆让刑警从公安机关独立出来”[11]。人民警察是国家重要的治安行政力量和刑事司法力量，这直接体现了治安行政与刑事司法的质的差异。以此为基础，可以着眼公安行政执法与刑事司法不同的职权性质与运行机制，运用类型化思维，进一步完善《人民警察法》及相关法律制度，推进公安机关机制体制改革。

五、结语

修订《人民警察法》是贯彻落实中央关于全面深化公安改革的决策部署，是健全警察法律制度的重要举措。习近平总书记强调，人民警察是国家重要的治安行政力量和刑事司法力量，这为解决《人民警察法》修订过程中的重大理论问题提供了指导。2016年12月，公安部在其网站公布了《人民警察法》(修订草案稿)，向社会公开征求意见。在研讨过程中，“警察的含义”被视为核心性的基础理论问题之一，引起热议[12]。如果说“人民警察”即“人民的警察”，该称谓本身已经反映了鲜明的阶级性，立法上对人民警察作出定义，则还需明确两个问题：一是国家重要的治安行政力量和刑事司法力量的双重属性，二是特定国家工作人员的身份特征。就此而言，《人民警察法》(修订草案稿)第二条第二款对人民警察概念的规定方式应当得到肯定，但在立法技术层面，如何实现人民警察的实质定义(性质)与形式定义(外延)的有机统一及科学表述，还需充分研讨、酝酿。